預(yù)算法修改要點(diǎn)詳解

王熙喜

有消息稱，8月《預(yù)算法》四審。

現(xiàn)行預(yù)算法于1994年通過，但三年后就有修法動(dòng)議。從2004年正式啟動(dòng)修訂算起，預(yù)算法修訂已經(jīng)跨越十年、歷經(jīng)三屆人大。其間，不論是征集意見的數(shù)量、持續(xù)近十年的國庫管理權(quán)之爭(zhēng)，還是起草機(jī)構(gòu)的兩度“重建”、兩度擱置，在近十年都很鮮見。

在2012年2月二審稿被廣泛批評(píng)“倒退”，兩年之后，2014年4月21日進(jìn)入三審，被業(yè)界寄予厚望。但全國人大財(cái)經(jīng)委副主任尹中卿認(rèn)為“還沒有完全達(dá)到大家對(duì)預(yù)算法修改的期待，難以令人滿意”。

業(yè)內(nèi)多位專家表示，我們還在制度建立初期，要達(dá)到像西方那樣能問責(zé)和破產(chǎn)還有距離。

6月24日，全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員廖曉軍，在十二屆全國人大常委會(huì)第九次會(huì)議上作的《全國人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān)于2013年中央決算審查結(jié)果的報(bào)告》中表示，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算基本制度和會(huì)計(jì)制度建設(shè)，健全財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴(yán)格財(cái)政基本支出和項(xiàng)目支出管理。加快推進(jìn)績效評(píng)價(jià)制度建設(shè)，提高財(cái)政資金使用效率是當(dāng)前預(yù)算體制改革的工作重點(diǎn)。

學(xué)界普遍認(rèn)為《預(yù)算法》三審稿有所進(jìn)步。在人大監(jiān)督權(quán)、預(yù)算編制的完整性、預(yù)算公開等方面都有了明確的規(guī)定。例如，“全國人大可以改變或撤銷全國人大常委會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算不適當(dāng)?shù)臎Q議”；確立四本預(yù)算的全口徑預(yù)算體系（一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算），各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，上級(jí)政府不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金。

1. 預(yù)算的完整性

三審稿第5條提出了“各級(jí)政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”是個(gè)重大進(jìn)步，確立一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四本預(yù)算的全口徑預(yù)算體系。但上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪告訴本刊記者，該規(guī)定只涉及收入、支出，而沒有涉及資產(chǎn)、負(fù)債，使完整性欠缺。

蔣洪表示，比如投資支出，支付后以資產(chǎn)形式仍在賬上，并未消失。還有一些自收自支的資金，如財(cái)政專戶存儲(chǔ)（屬于預(yù)算外收入，如教育部門學(xué)費(fèi)收入，衛(wèi)生部門收的藥費(fèi)）的收支尚不包含著預(yù)算的范圍內(nèi)，經(jīng)營性國有資產(chǎn)所產(chǎn)生的利潤，只有不到10%納入預(yù)算，90%尚在賬外。

2. 預(yù)算公開與透明

三審稿比二審稿有了改進(jìn)，主要是明確了預(yù)算公開時(shí)間的法律規(guī)定性，比如應(yīng)當(dāng)在人大批準(zhǔn)后20日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門向社會(huì)公開。

蔣洪表示，以前預(yù)算處于保密狀態(tài)。2008年《政府信息公開條例》實(shí)施以來，有了很大的進(jìn)步。對(duì)于二審稿的“及時(shí)公開”，三審稿明確了時(shí)間。

但仍可以進(jìn)一步改進(jìn)。一是公開的細(xì)化。蔣洪建議，預(yù)算收入公開細(xì)化到目級(jí)科目，預(yù)算支出公開，按功能分類（比如國防、外交、教育、社保、環(huán)境等，主要反映社會(huì)功能）細(xì)化到項(xiàng)級(jí)科目，按經(jīng)濟(jì)分類（比如工資、獎(jiǎng)金、福利、辦公用品、差旅、招待、會(huì)務(wù)、出國、購車等，反映購買支付對(duì)象）細(xì)化到款級(jí)科目。

二是集中公開。預(yù)算報(bào)表應(yīng)由財(cái)政部門統(tǒng)一公開，而不是像此前90個(gè)部門預(yù)算由各部門分別公開，這樣便于公眾了解，也不會(huì)增加行政成本。

3 .預(yù)算調(diào)整權(quán)限

關(guān)于預(yù)算調(diào)整權(quán)限，雖然在二審稿的基礎(chǔ)上做了文字修改，但內(nèi)容實(shí)質(zhì)沒有變化。三審稿的規(guī)定給了行政部門過大的自主調(diào)整權(quán)，大致來說，只有收支總額、收支總差額以及部分類級(jí)科目支出金額的變更需要通過各級(jí)人大的批準(zhǔn)，除此之外的其他調(diào)整都在政府行政部門的權(quán)限之內(nèi)。

蔣洪告訴記者， “預(yù)算調(diào)整”通常指人大批準(zhǔn)的預(yù)算在執(zhí)行過程中發(fā)生了更改。從這一意義上來說，所有的變更都屬于預(yù)算調(diào)整。法律上需要明確的不是怎樣的情況“應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整”，而是明確怎樣的調(diào)整需要經(jīng)過人大審批程序，哪些調(diào)整可以由行政部門自主決定。他建議增加一個(gè)條款：各級(jí)預(yù)算科目之間的流用使得相關(guān)科目的支出金額變更幅度大于預(yù)算3%，預(yù)算調(diào)整需經(jīng)《預(yù)算法》第68條規(guī)定的程序方可進(jìn)行。

中國預(yù)算透明公開在路上。90個(gè)中央部委和各省等都開始公開預(yù)、決算，在聽取行政領(lǐng)導(dǎo)意見之前開始交給人大審議也越來越多。

6月24日，全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員廖曉軍，在十二屆全國人大常委會(huì)上作的《全國人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān)于2013年中央決算審查結(jié)果的報(bào)告》，審計(jì)長劉家義作了《2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，對(duì)貪腐都是一記重拳，邁出了關(guān)鍵的兩步。