預算法修改要點詳解

王熙喜

有消息稱，8月《預算法》四審。

現行預算法于1994年通過，但三年后就有修法動議。從2004年正式啟動修訂算起，預算法修訂已經跨越十年、歷經三屆人大。其間，不論是征集意見的數量、持續(xù)近十年的國庫管理權之爭，還是起草機構的兩度“重建”、兩度擱置，在近十年都很鮮見。

在2012年2月二審稿被廣泛批評“倒退”，兩年之后，2014年4月21日進入三審，被業(yè)界寄予厚望。但全國人大財經委副主任尹中卿認為“還沒有完全達到大家對預算法修改的期待，難以令人滿意”。

業(yè)內多位專家表示，我們還在制度建立初期，要達到像西方那樣能問責和破產還有距離。

6月24日，全國人大財政經濟委員會副主任委員廖曉軍，在十二屆全國人大常委會第九次會議上作的《全國人民代表大會財政經濟委員會關于2013年中央決算審查結果的報告》中表示，加強財政預算基本制度和會計制度建設，健全財政支出標準體系，嚴格財政基本支出和項目支出管理。加快推進績效評價制度建設，提高財政資金使用效率是當前預算體制改革的工作重點。

學界普遍認為《預算法》三審稿有所進步。在人大監(jiān)督權、預算編制的完整性、預算公開等方面都有了明確的規(guī)定。例如，“全國人大可以改變或撤銷全國人大常委會關于預算、決算不適當的決議”；確立四本預算的全口徑預算體系（一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算），各級政府應當建立跨年度預算平衡機制；安排專項轉移支付時，上級政府不得要求下級政府承擔配套資金。

1. 預算的完整性

三審稿第5條提出了“各級政府的全部收入和支出都應當納入預算”是個重大進步，確立一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算四本預算的全口徑預算體系。但上海財經大學公共政策研究中心主任蔣洪告訴本刊記者，該規(guī)定只涉及收入、支出，而沒有涉及資產、負債，使完整性欠缺。

蔣洪表示，比如投資支出，支付后以資產形式仍在賬上，并未消失。還有一些自收自支的資金，如財政專戶存儲（屬于預算外收入，如教育部門學費收入，衛(wèi)生部門收的藥費）的收支尚不包含著預算的范圍內，經營性國有資產所產生的利潤，只有不到10%納入預算，90%尚在賬外。

2. 預算公開與透明

三審稿比二審稿有了改進，主要是明確了預算公開時間的法律規(guī)定性，比如應當在人大批準后20日內由本級政府財政部門向社會公開。

蔣洪表示，以前預算處于保密狀態(tài)。2008年《政府信息公開條例》實施以來，有了很大的進步。對于二審稿的“及時公開”，三審稿明確了時間。

但仍可以進一步改進。一是公開的細化。蔣洪建議，預算收入公開細化到目級科目，預算支出公開，按功能分類（比如國防、外交、教育、社保、環(huán)境等，主要反映社會功能）細化到項級科目，按經濟分類（比如工資、獎金、福利、辦公用品、差旅、招待、會務、出國、購車等，反映購買支付對象）細化到款級科目。

二是集中公開。預算報表應由財政部門統(tǒng)一公開，而不是像此前90個部門預算由各部門分別公開，這樣便于公眾了解，也不會增加行政成本。

3 .預算調整權限

關于預算調整權限，雖然在二審稿的基礎上做了文字修改，但內容實質沒有變化。三審稿的規(guī)定給了行政部門過大的自主調整權，大致來說，只有收支總額、收支總差額以及部分類級科目支出金額的變更需要通過各級人大的批準，除此之外的其他調整都在政府行政部門的權限之內。

蔣洪告訴記者， “預算調整”通常指人大批準的預算在執(zhí)行過程中發(fā)生了更改。從這一意義上來說，所有的變更都屬于預算調整。法律上需要明確的不是怎樣的情況“應當進行預算調整”，而是明確怎樣的調整需要經過人大審批程序，哪些調整可以由行政部門自主決定。他建議增加一個條款：各級預算科目之間的流用使得相關科目的支出金額變更幅度大于預算3%，預算調整需經《預算法》第68條規(guī)定的程序方可進行。

中國預算透明公開在路上。90個中央部委和各省等都開始公開預、決算，在聽取行政領導意見之前開始交給人大審議也越來越多。

6月24日，全國人大財政經濟委員會副主任委員廖曉軍，在十二屆全國人大常委會上作的《全國人民代表大會財政經濟委員會關于2013年中央決算審查結果的報告》，審計長劉家義作了《2013年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，對貪腐都是一記重拳，邁出了關鍵的兩步。