國企為何需要行政化的治理

摘 要：

在中國，國企的行政化治理是一種必然現實，是國家作為企業股東以及國企作為公共企業的本質使然。行政化治理雖然一直被視為有礙國企商業化，但亦有其“效率性”的一面，它有助于國企得到更多商業資源和商業利益。而且，國企的行政化治理是一種世界現象，差別只在于其目標以及內容、手段和方式的不同。由此，國企面對的關鍵問題，就不是如何脫離行政化治理的問題，而是如何改進行政化的治理、進行何種行政化治理的問題，即如何跳出原有產權調控模式，從利潤導向走向公共導向，提升治理的透明度，讓國企為國家發展、為一般社會公眾謀取福利。中國一直追求將國企打造成獨立的商事主體，追求國企營利目標的實現，這顯然背離了作為公共企業的國企本質。應當撩開國企的商事面罩，重新回到公共企業以及公共企業法的改革道路上——以特別企業法而非商事公司法的方式調整國企的設立、運營和監管。

關鍵詞：國有企業；行政化治理；公司；去行政化；公共企業

中圖分類號：DF411

文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2014.05.02

“行政化治理”在中國被等同于“無效率”或者“低效率”[1]。①長期以來，行政化的治理也被視為

① 例如，有文獻指出，由于國企不能有效地去行政化，帶來很多問題：（1）過度壟斷。壟斷必然限制競爭，也容易滋生腐敗，因此，幾乎所有的國家都有反壟斷立法，以消除壟斷，引入競爭機制，而我國國企的反壟斷任重而道遠。（2）難以形成有效的公司治理結構。由于國企“去行政化”滯后，治理結構改革依然面臨雙重的委托代理問題，主要是“董事會”由“行政化”的投資人派生是無法改變的事實，即使管理層或許能夠嘗試“職業經理人”的改革方向，但由于決策層、決策機制不可能擺脫“行政化”，無論怎么建立治理結構，都很難造成自主經營、自我發展、公平競爭的市場化國企。（3）經營管理效率不高。不可否認，眾多國企的內部管理體系、內部管控水平高于大多數民營企業，但這是以犧牲或者忽視管理成本為代價的，國企內部的管理部門、執行部門，不是按照效率優先的要求配置，仍然存在“大企業、小社會”的問題，存在非經營性部門與經營性部門配置不合理的問題。這種經營管理效率，完全讓它去市場化競爭，它是處于劣勢的。

國企的弊病，“去行政化”成為國企改革的當然邏輯①，另一種更世俗、更習慣的說法是“政企分開”。行政權力對企業的干擾已經不正常地影響到國企的正常運營，這已然成為常識性判斷。②國外的一些文獻，也不斷地在證明國家參與商事投資以及對企業行為進行控制是無效率的。③因此，有關國企的改革措施都在指望將其打造成為獨立的商事主體，建立間接化的所有權管理主體（國資委），淡化國企對行政權力的依賴。可是，這樣一種純粹商業化的道路是否能夠解決“去行政化”的問題？如果國企真的完全去行政化了，是否就實現了改革的目標？這樣的問題，并不是毫無爭議。

在筆者

看來，國企的行政化是一個世界性的話題，并不是中國國企所獨有的問題。而且，國企的行政化有多重可能：可能是為了實現國企的經濟功能，也可能是為了實現國企的公共功能。國企的行政治理并非都具有不合理性，行政治理可能有其“經濟/商業”上或者“政治/公共”上的合理性。國企的行政治理，也有其政權結構、文化結構上的根源，有什么樣的政治模式，就有什么樣的行政治理，行政治理是一種“政治—經濟循環體系”，拋開企業存在的政治與社會基礎，單純討論或者批評國企的行政治理，是一種“不負責任的解釋學”。

一、中國國企行政化治理的表征

所謂行政化治理，是指對國企的管控、約束和利益安排等，帶有明顯的行政權力因素。國企行政化治理的表現是多元的，無論在所有權的行使主體、公司治理，還是利潤分配以及外部發展空間等方面，都存在比較明顯的行政化因素。

首先，在所有權結構方面，由行政化的機構行使國企的所有權。這種行政化的機構可能是國資部門，也可能是財政部門，甚至還可能是文化部門（文化企業），無論是何種機構，無論該種機構的名稱如何，甚至性質如何（機關或者企業），都帶有濃厚的行政化因素。例如，國家授權投資的機構或者部門，其組成本身就有比較明顯的行政化因素。

其次，公司治理的組成具有明顯的行政化色彩。例如，在國企內部實行黨委領導，部分國企的董事人選需要事先經過組織部門任命，再由公司進行選任，甚至一些上市公司也是如此。一些國企內部仍然保留著行政機關的建制，部門領導稱“局長”、“處長”，而非“經理”或者“總裁”；再如，公司內部盛行長官意志，董事長一言堂，民主性的公司治理安排完全“形骸化”，利潤分配決定權行政化等。

再次，在具體運營方面，國企具有明顯的行政色彩。例如，為了保證國企安全運營，禁止或者限制其進入一些風險性行業：不允許國企成為合伙企業的普通合伙人④、限制國企從事期貨投資⑤，等等。

最后，在外部發展空間上，國企也體現出很強的行政治理特色。國企官員很容易轉化為政府機關官員，而民企的官員卻很難平等地獲得此種“從政機會”，如果民企實力足夠雄厚，其投資人或者企

①

例如，劉俊海教授在其微博上也曾宣講國有企業去行政化的問題，認為：“去行政化是國有企業公司治理改革的一個重要內容，是實現廉潔治理、透明治理、勤勉治理、誠信治理的前提。”（參見：牛明.論國企“去行政化”的不可能[EB/OL].[2013-07-18].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_59388d1301015j11.html.）

② 例如，有人指出：“中國的國有企業是伴隨著行政力量的支持而產生的，其蓬勃的發展離不開行政權力的支持，但是權力是一把雙刃劍，私法保護失效導致國有企業發展止步不前，國有資產得不到優化配置等也是因為行政權力的干擾。”（參見：張世俊.國有企業投資人制度研究[D].北京：中國社會科學院研究生院，2012.）endprint

③ 例如，大約從20世紀90年代起，許多文獻表明國家官員在運行商業公司中沒有相對優勢，許多證據記載了世界各地由國家控制運行的公司的華麗失敗（magnificent failures）。此類證據證明：國有控股企業與私營部門競爭資源可能會扭曲經濟中的資源分配；國有控股企業效率較低，而且往往會污染更多。（參見：World Bank. Bureaucrats in Business： The Economics and Politics of Government Ownership[M].Oxford University Press， 1995； Bernardo Bortolotti & Enrico Perotti. From Government to Regulatory Governance： Privatization and the Residual Role of the State[J].The World Bank Research Observer， 2006，（22）：53； Andrei Shleifer & Robert Vishny. A Survey of Corporate Governance[J]. Journal of Finance， 1997，52（2）：737， 767； Maxim Boycko， Andrei Shleifer & Robert W. Vishny. A Theory of Privatization[J]. Economic Journal， 1996，（106）： 309.）

④ 例如，《合伙企業法》第3條規定：“國有獨資公司、國有企業、上市公司以及公益性的事業單位、社會團體不得成為普通合伙人。”

⑤ 例如，《期貨交易管理條例》第45條規定：“國有以及國有控股企業進行境內外期貨交易，應當遵循套期保值的原則，嚴格遵守國務院國有資產監督管理機構以及其他有關部門關于企業以國有資產進入期貨市場的有關規定。”

業負責人有可能成為政協委員或者常委，這是現實生活中比較常見的現象。

例如，有媒體指出：在中國，企業家能不能當高官，取決于其是國企還是民企。“中石油、中石化、中海油就出了大批的省部級高官，大國企出大官，小國企出小官。中國的企業，國企老板都有行政級別，官商一體化，不存在官商勾結的問題。給企業官員行政級別，企業分為部級企業、局級企業、處級企業、科級企業，這肯定是世界少有的中國特色。”（參見：蘇文洋.國企老板享受行政級別待遇違反社會公平[EB/OL].（2009-02-09）[2013-07-17].http：//business.sohu.com/20090209/n262133823.shtml.）

理論上流行的批評意見認為，國企的行政化治理最大的弊端是影響了國企的效率[2]。一些國外的研究也不斷證明，當國家控制企業法人，其管理者沒有真正的股東，公司的經濟和財產利益在人民間廣泛分散。負責一個特定公司的政府官員沒有股東監督公司經營管理時的那種動力。在更令人震驚的情況下，造成的后果包括徹底掠奪企業資產（“隧道”）[3]。即使在某些案例中，代理問題不是明目張膽的，但政府官員的私人利益可能會導致他們把重點放在促進他們（有時是政治）的職業生涯而非公眾利益方面[promoting their （sometimes political） careers more than the public interest][4]。這樣的判斷雖然可能有一些為數不少的實例證明，但事實上，行政化治理未必會影響到國企的效率，相反，在某種意義上，行政化恰好增強了國企的效率。一些研究表明，國家所有權對企業的控制，會減少企業的風險負擔[5]，

例如，在私有化中剩余的國家所有部分的影響和強政府干預，可能導致公司的保守投資（如更少的風險計劃），公司可能尋求社會穩定和就業率最大化的政府政策，從而可能約束公司的風險承擔能力。這雖然也可能影響企業從事風險性的營利活動，但在另一方面減少了企業面對損失的機會。尤其是在中國，盡管已經進行了市場化取向的改革，但中國在整體上仍然是一個熱衷于依靠行政權力配置資源的國家，這從各級政府熱衷于親自組織招商活動中可窺一斑。而且，由于堅持以經濟建設為中心的路線，各級政府都將經濟發展作為工作重心，行政權的運作目標和國企的經濟目標很容易吻合，行政化的治理有助于國企取得經濟資源，降低運行成本。在中國，完全市場化的民營企業需要“傍靠”政府部門，顯然從另一個角度證明了此種“歷史性事實”。再如，作為政策性銀行的國家開發銀行內部仍保留各種“局”、“處”稱謂，國家開發銀行主要也是為了方便在地方開展工作，鑒于單位內部的此種行政化設置和級別，當國家開發銀行在地方進行融資活動時，地方政府往往會對口接待，有助于融資業務的開展。盡管“去行政級別”的問題一直在國企展開[6]，

例如，早在2008年，就有媒體報道，上海市委、市政府最新審議通過《關于進一步推進上海國資國企改革發展的若干意見》，該規定在五個方面有重要突破，其中進一步強調完善法人治理結構，取消市管國企和國企領導人員的行政級別，企業領導人員不再保留公務員身份，但“保留行政級別是有利的”，這樣的認識也常見于普通民眾之中[7]。

在一則關于國企內部行政級別的提問中，看到有讀者做了這樣的回答：“其實在大型國企或者央企里是絕對有級別的，保留這種級別是便于跟地方各部門有職級上的對應與交流。一些央企老總下到地方當省長或者副省長，都是有級別對應的。這是特色社會主義國家的特別之處，不值得稀奇。”

行政化治理有助于效率提升，還可以從國企上市的優勢地位中得到證明。因為治理的行政化，國企在上市融資過程中更容易得到成功。截至2012年底，全國共有953家國有控股公司在A股上市，市值合計13.71萬億元[8]。即使在短期寬松貨幣政策時期，大量的貨幣資源也是優先注入國企解困。同樣，在所謂建設創新型國家的實踐中，國企也是核心競爭力。例如，神九飛天、蛟龍下海、高鐵奔馳、殲15一鳴驚人等，無不是國企參與的結果。《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》確定的16個國家科技重大專項，中央企業參與了15個；歷年國家科技進步特等獎及絕大部分的國家技術發明一等獎均由中央企業獲得，近一半的國家重點實驗室建在央企[9]。行政治理下的國企，不僅獲得了商業效率的提升，也取得了稅收繳納、社會保障等公共職能履行方面的業績。從2003年到2011年，全國國有企業累計上繳稅金17.1萬億元，年均增長近20%，2011年國有企業上繳稅金占全國稅收的38.4%。國有股權劃撥全國社會保障基金，使人民群眾擁有了更可靠的社會保障。到2011年底，已有2119億元的國有股權轉讓收益劃歸社保基金。中央企業還劃轉到全國社保基金83.94億股，為社保基金提供長期收益[10]。可見，“大的就是好的”、“政府信用高于商業信用”，這在中國目前乃至今后相當長的時間內，仍是不需要特別證明的“真理”。endprint

在中國，行政化治理雖然可能使企業增加諸多行政負擔，但同時也可能使企業獲得額外利益，有助于國企商業目標的實現。此種行政化治理并不僅僅如學界所批評的那樣，只是減損了企業效率。至于行政治理是否會有害于國企與私企之間的公平競爭，則是競爭法上需要考量的問題。但很明顯，行政治理符合中國“透過權力分配資源”的政治、經濟與社會格局，國企行政治理不是孤立的現象，而是一種政治、經濟、社會格局的反射，是一種內蘊文化氣質的綜合效應的結果。

二、行政化治理是國企的“世界現象”

很多的批評認為，行政化治理是中國企業獨有的弊病，是來源于“集權”政治體制的“中國特色”，仿佛在所謂自由主義經濟體中，企業不會存在所謂行政化治理。在中國，國企內部的行政化治理被視為一種“落后”的現象，不斷受到來自自由主義經濟學陣營的批評。

為反抗此種國企行政化治理的延續和蔓延，“進一步私有化”似乎成為理論學者為國企改革開出的“不二藥方”。可是，這樣的一種理解，不僅誤解了西方國企存在的治理現實，而且，實際上誤解了國企的定位和功能——“私有化”的理論范本，是片面地理解了西方國企的立法安排和存在狀況。不僅僅國企本身，而且國企的行政化治理在西方國家都不是罕見的現象，只是在西方，國企的行政化治理與中國有所不同，有什么樣的政權體制，就有什么樣的行政治理模型。

在西方，事實上仍然存在大量的中央或者地方管理的國企。以美國為例，據不完全統計，在1999年，聯邦與各州存在的政府公司（government corporation）大約有6397家，其中，分布在各州的政府公司有6352家（參見表1[11] 16）。這些聯邦和地方的政府公司基本類似于我們所謂的中央國企和地方國企。

Note： The methodology used to derive these numbers can be found in Jerry Mitchell. The Policy Activities of Public Authorities[J]. Policy Studies Journal，1990，（18）： 1928-42. For each state total， the number includes both state and local organizations.

在美國，政府公司一般限于從事公共領域的經營，主要包括經濟發展（economic develepment）、教育（education）、能源和自然資源（energy and natural resources）、環境保護（environmental protection）、保健（health care）、住房（housing）、港口（port）、公用設施（public use facitilies）、交通（transportation）等領域[12] 17-18，而且，對其成立、運行和監管，多在普通公司法以外，以特別公司法案專門予以規制。例如，在美國，有適用于聯邦政府公司的《政府公司控制法》（Gonverment Corporation Control Act 1945）；在澳大利亞，有《聯邦機關與公司法》（Commonwealth Authorities and Companies Act 1997）、《聯邦機關與公司監管法》（Commonwealth Authorities and Companies Regulations 1997）以及昆士蘭州的《政府所屬公司法》（Government Owned Corporations Act 1993）；在新西蘭，有《國有企業法》（State-Owned Enterprises Act 1986）；在加拿大，有《財務管理法》（Financial Administration Act 1985），其中，專設《皇家公司》（Crown Corporations）一章；在德國，對運營公共設施的行為及企業，也是采用公法與私法并用的方法進行調整；俄羅斯有《非商業組織法》與《國家與自治地方單一制企業法》。上述這些國家很少將國企視為普通商事公司，對國企具體運行的法律調整或多或少地偏向公法規范，國企的設立、公司治理、財務制度以及信息披露監管等方面，都充滿了公法因素[13]。

換言之，按照這些法案的內容，美國的政府公司存在很嚴重的“行政化治理”傾向。例如：

其一，國企/政府公司不以營利為主要目的。以美國田納西流域管理局（Tennessee Valley Authority，TVA）為例，從公司營利性方面看，有關法案對TVA無盈利要求，公司既不使用納稅人的錢，也不以盈利為目的（receives no taxpayer money and makes no profits）。TVA應“將電力優先銷售給州、縣、市和非營利、非商業性市民（或農民）合作組織，主要目的在于為其自己的市民成員提供電力”。

其二，國企/政府公司的設立，往往需要頒布特別法案，不是簡單地適用普通公司法，國企/政府公司適用特別公司法而非普通公司法，似乎是以美國為代表的普通法國家的一種通例，茲舉數例說明如次（參見表2）。

其三，國企的董事中包含大量的“公共董事”（public director），這些公共董事多來自政府部門，旨在確保國企實現公共職能，有些聯邦層面的政府公司，甚至還是部長兼任職務（參見表3）。兼職的公共董事一般不在公司領取報酬，例如，在聯邦融資銀行（Federal Financing Bank），其所有董事均不得就其在董事會中的履職領取薪酬。管理人員同時兼任聯邦政府其他授薪職位的，不得再就銀行中的任職領取薪酬；未兼任聯邦政府其他授薪職位的銀行管理人員的薪酬，應由董事會按照文官及分類法（civil service and classification laws）定期確定[14-15]。endprint

表3：美國若干政府公司董事會構成情況表

政府公司名稱董事構成

圣勞倫斯海路發展公司（St. Lawrence Seaway Development Corporation）SLSDC擁有一個具備管理權力的行政官（administrator）。行政官擁有管理公司的權力。行政官由總統任命，但必須通過參議院（Senate）的確認。行政官的任期為7年。行政官直接向運輸部長報告。現任的行政官為Collister Johnson.Jr，為SLSDC的第九任行政官[16]。

舊金山普雷西迪奧信托基金（Presidio of San Francisco Trust）信托基金董事會由7名成員組成，其中一名由內政部部長或其指定人員擔任；其余6名由總統任命。6名董事每屆任期從前任董事任期到期之日起算為4年，首屆董事任期從1997年7月9日起算。董事會秘書應制備董事名冊，記載董事信息及其任職期限。董事任期不得超過8年[17]。董事會應從成員中選舉董事會主席及副主席各一名。任期均為兩年[18]。

聯邦融資銀行（Federal Financing Bank）董事會由5名成員組成，FFB的所有董事均由財政部官員兼任，其中，董事長由財政部長擔任，其余4名董事由總統從聯邦機構的官員或雇員中任命[19]。

美國田納西流域管理局（Tennessee Valley Authority，TVA）2004年將董事會從3人制、專職制變為9人制、兼職制，要求每年至少召開4次會議。新的董事會依然由總統任命（appointed）、參議院確認（confirmed）。至少有7名成員必須是TVA服務區域的合法居民。

其四，國企的財務受到公共權力的嚴密控制。有關國企設立的法案一般要求國企向議會報告其財務狀況，其財務支出受公共預算控制，顯然，與一般商業公司比較，國企欠缺財務自由權。這種“向議會報告”的體制，也和實行民主體制的西方國家行政權力的運行機制完全吻合[20]。

其五，一些法案要求國企向議會披露年度報告，在信息披露方面受到很嚴格的公法管制。很明顯，按照這樣的規制邏輯，政府公司/國企不是商事公司（commercial corporation），而是公共企業（public enterprise）。

因此，以美國為例，我們可以看到其保留了大量的國有企業（政府公司），美國對國企的法律調整并不是簡單地“私有化”和“公司化”，不是完全讓國企脫離公共權力的控制，而是讓國企作為公共企業受到民主權力的約束。美國的經驗表明，國企不但沒有消亡，沒有去行政化，反而在某種意義上得以壯大，在受到更嚴格的權力控制。因此，盲目推崇西方私有化改革的思路，不僅誤解了西方對國企法律調整的立法安排，

還可能會使我們喪失應對西方批評的主動權和話語權，完全迎合所謂“不完全的”西方標準——使得我們在國企改革方面偏離正確方向，“去國企化”、淡化國企背景成為我們努力追求的目標。很明顯，在全球化的背景中，這種目標是缺乏事實基礎地被人為放大或扭曲了[21]。

三、國企行政化治理的差異：公共性VS.商事性

在中國，國企的行政化治理雖然有助于實現政府目標，但可能更有助于透過行政權力展開商業競爭，為國企獲取商業利益。在美國，國企的行政化治理是為了實現國企的非商業目標——公共職能的需要，二者之間存在明顯差異，這可能與中國國企以及美國政府性公司誕生、發展的最初動機有關。

（一）中國國企的行政化治理：凸顯商事性的追求

在中國，國企首先一直作為一種維持政治統治的重要工具而存在，因此，國企本身必然包含政治追求，這就導致了國企類似于政府機構的建制和安排——行政化的治理。但另一方面，行政化治理并非完全有害于國企商業效率的提高，行政化治理在某種程度上是為了實現國企作為商事公司的效率。中國是一個“集權型”的國家，行政治理在此種文化與權力結構都未發生實質改變的情形下，有助于國企商業效率的實現——這也是為何在經歷了所謂“公司化改制”之后，作為“企業”的新國企仍然十分癡迷于行政治理的重要原因。

中國的國企改制，主要是為了重建國企的“公司本質”，讓企業能成為自主營利的商人主體。由于此前中國并不存在大量的西方商業意義上的公司，國企改制的過程也是重建公司的過程，這使得國企順理成章地承擔了本來應由商事公司承擔的任務——追求營利成為國企存在的主要目標，國資委對國企的考核也完全是利潤導向的模式（參見表4）。

參見：《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》（國資委令第22號）。在今天，國企的商業目標已經日益超越了其公共目標，追求營利——確保國有資產保值增值，成為國企的主導性工作，這樣的一種狀態進一步強化了行政治理為國企商業效率服務的傾向。

表4：中央企業負責人經營業績考核參考指標

年度經營業績考核

基本指標 包括利潤總額和經濟增加值指標。

1.利潤總額是指經核定的企業合并報表利潤總額。利潤總額計算可以加上經核準的當期企業消化以前年度潛虧，并扣除通過變賣企業主業優質資產等取得的非經常性收益。

2.經濟增加值是指經核定的企業稅后凈營業利潤減去資本成本后的余額。

分類指標 由國資委根據企業所處行業特點，針對企業管理“短板”，綜合考慮企業經營管理水平、技術創新投入及風險控制能力等因素確定，具體指標在責任書中明確。

任期經營業績考核

基本指標 包括國有資本保值增值率和主營業務收入平均增長率。

1.國有資本保值增值率是指企業考核期末扣除客觀因素（由國資委核定）后的國有資本及權益同考核期初國有資本及權益的比率。計算方法為：任期內各年度國有資本保值增值率的乘積。企業年度國有資本保值增值率以國資委確認的結果為準。endprint

2.主營業務收入平均增長率是指企業任期內三年主營業務的平均增長情況。計算公式為：

主營業務收入平均增長率-3[]考核期內三年主營業務收入之和[]上一考核期內三年主營業務收入之和-1×100%

分類指標 由國資委根據企業所處行業特點，綜合考慮企業技術創新能力、資源節約和環境保護水平、可持續發展能力及核心競爭力等因素確定，具體指標在責任書中確定。

事實上，近10年來，國企在商事效率增長方面取得了明顯效果。對央企而言，無論是在資產總額、營業總收入、利潤總額方面，還是繳付稅收方面，國企都取得了顯著增長（參見表5），即便考察全國的國企，經濟指標也呈增長趨勢（參見表6）。而且，國企在世界經濟發展中的地位也得到凸顯。在1998年前后國有企業最困難的時期，全國2/3的國有企業處于虧損狀態，利潤總額只有213.7億元；到2003年，進入《財富》世界500強的國資委系統監管企業只有6家，營業收入最多的中石油僅名列第69位。從2003年到2011年，全國除金融類企業以外的國有企業實現營業收入、凈利潤、上交稅金年均增長17.6%、25.2%和19.4%，遠高于同期中國經濟增速。到2012年，進入世界500強的中國內地企業總數超越日本，達到69家，其中有53家為國資委系統監管企業，中石化、中石油、國家電網連續躋身榜單前十位（參見表7）；如今，僅115家中央企業單月利潤就超過1000億元[22]。

可見，國企商業化的深層原因，是國企不恰當地承擔了應由一般企業完成的“商業功能”，在趕超全球的國家競爭需求下，這種“商業功能向國企轉移”是國家需要、鼓勵和支持的。因此可以說，中國企業的公司化，在某種意義上主要就是“國企的公司化”，國企的公司化也在一定程度上代表了中國企業公司化的過程。所以，在中國，國企實際上承擔了中國“公司重建”的任務，國企——本來應當作為公共企業而存在的企業形式，在現實政策中，完全淪為私法意義上的商事工具，其公共性越來越被掩蓋或扭曲。對國企的得失評價，也基本上完全是一種“經濟效率”的導向，國企改革的基本動因也正是因為其“缺乏效率”，這里的效率，就是商業意義上的效率。這樣的一種扭曲，使得國企本身應當彰顯的為公眾謀福利的公共性完全被舍棄了，例如，所謂“企業辦社會”的職能被認為是落后的表現；主業與輔業的分離，也反映了這種利益追求的動機。國企的所有改革措施，都趨向于如何使其變成有效率的商人主體。政企分開，據說也是這樣一種考慮，必須讓國企的投資人從社會管理職能當中分離出來，關注股權投資和管理，行使所謂出資人的角色，國資委的設立，就是這種考量的直接后果。

（二）美國政府公司的行政治理：凸顯公共性的需求

相反，在美國，政府公司的誕生主要是為了適應公共行政改革的需求，是為了改革公共行政效率過低、成本過高的問題，也即以公司這種流行的“私法工具”實現所謂的“公法目標”。因此，美國政府公司多存在于特定的公共領域，同時，為了確保政府公司不至于追求純粹的商業利益，確保其不會蛻變為商業工具，美國政府公司保留有大量的公共/政權的影子。由于美國的民主政權結構，這種“政權的影子”多半表現為政府公司內部和外部實行的民主機制。透過這種民主機制，可以使政府公司的行為和活動不至于游離在公共利益之外，使政府公司得以考量政府的公共規制目標，追求更大多數人利益的實現。

美國政府公司之所以在行政治理方面體現了其政權結構的特點，這從另一個角度或者側面印證了國企是政權體制的反映——有什么樣的政權結構，就有什么樣的行政治理。美國的民主化政權結構，對應了其國企的民主化行政治理。在美國，對政府公司投資人、公司治理、財務信息披露等方面的管制，遠遠嚴于一般商業公司。其對國企的考核，也并非以商業利潤為考核指標，相反，公共管理職責的履行是其更為重要的目標。

可見，中國國企行政化治理與美國政府公司行政化治理的差異在于其所追求的目標不同，而不僅僅是所適用的行政治理手段或者方式的不同。換言之，中國國企的行政治理，有助于為國企獲得經濟資源，從而實現國企的營利目標，這是將國企視為普通商業公司的必然結果，因為所有商業公司都是以營利為目的的商人組織。盡管國企在實現營利的基礎上，也會惠及大眾，有助于公共福利的開展，但至少在目前的法律定位上，國企并不是作為一種公共企業而存在。相反，中國法律上的改革，一直試圖去除國企的此種公共性，而凸顯其商事性。有關此類評論或者認識不絕于耳，也大量體現在官方有關國企改革的法律性文件中。

在美國，政府公司本來就沒有被定性為商事公司，政府公司被視為公共組織，或者至少是介于商事公司與公共組織之間，而其公共性在總體上明顯超越了其商事性——政府公司大多不以營利為目的。美國政府公司的行政治理是為了使政府公司像政府機構一樣運作，接受民眾監督，公開其財務狀況，確保公司經營和財產流轉的透明度，從而使得政府公司能為公眾利益服務，這是與中國國企孑然不同的“以非商事目標為主體”的結構。

簡言之，中國國企的行政治理，有助于實現國企的公共目標，也并非完全無益于實現國企的商業效率，而美國政府公司的行政治理，則主要旨在確保政府公司對公共利益的追求。

四、行政化治理是問題嗎

（一）國企去行政化是偽命題

因此，國企的行政化治理可能不是問題，無論是中國還是美國，都存在類似的行政化治理，甚至在美國，對類似國企的管控比中國還要嚴格。企業/公司治理是政治結構的“反射”——不僅僅是經濟基礎決定上層建筑，上層建筑中的政治權力機制也會直接影響到經濟基礎的形態，這種影響有時甚至是決定性的[27]。因此，去行政化也許不是中國國企所面對的真正問題，去行政化實際上是難以完成的任務。

實務部門的一些觀點已經意識到去行政化的困難，但只是將其歸咎于體制的既得利益者的阻撓，而非從行政化本身的合理性展開。（參見：牛明.論國企“去行政化”的不可能[EB/OL].[2013-07-18].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_59388d1301015j11.html.）主要理由如下：endprint

其一，行政化治理是政府作為股東的必然結果。即使在普通公司法中，股東也有對公司經營的眾多權利，股東可以決定公司的經營方向，可以決定公司的董事構成，可以決定公司的并購重組、利潤分配、清算解散等，公司運營中的重大事項本身都屬于股東的權利。因此，無論用何種方式去隔離國企股東與國企之間的關系，試圖實現所謂“政企分離”，只會是一個畫餅。國資委并未很好地實現所謂單純行使出資人職能的理想設計，國資委本身就是一個高度行政化的機構，甚至廣泛存在要求“國資委依法行政”的呼聲。國資委自身也認為其屬于依法行政的主體——一種行政性機構。

一些地方國資委還專門公布了依法行政工作自查報告，還有一些國資委建立了依法行政工作制度。（參見：十堰市國資委2005年度依法行政工作自查報告[EB/OL].[2013-07-18].http：//sygzw.shiyan.gov.cn/prg/NewsList.asp？id=390.）今天國資委的組設，未能實現在股東層面去行政化的目的，如果換成其他機構，同樣也不能實現這樣的目的，只會是行政化治理換一種面目、以另外的形式、由另外的主體行使而已。值得注意的是，對于所有權結構方面去行政化之不可能，理論上已經有人提出明確見解。例如，有人認為：國企要走公司化、市場化規范的道路，公司化最核心的問題是出資人問題。國有企業并不是私人投資，而是動用國家資本，也就是所謂“全民”資本投資的，因而它的投資人不能指向實質的資本提供者，只能是“代理人”或“代表人”。目前無論是央企還是地方國企，源頭的投資人（準確地說是投資人代理人或代表人）都是政府，或者政府的財政部門。現下有一種趨勢是，由國有資產監督部門來做這個“代理人”或“代表人”，這與行政綜合執法的路子是一個指導思想，無非是行政權力的再分配和集中。也就是說，國企表面上可能會體現“去行政化”，但它的源頭投資人依然是完全“行政化”的，這就造成國企本質上的“去行政化”不可能做到。（參見：牛明.論國企“去行政化”的不可能[EB/OL].[2013-07-18].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_59388d1301015j11.html.）

其二，行政化治理是國企本質使然。在本質上，國企不僅僅有商事企業的一面，更有公共企業的職能。這種公共職能與政府的本質有內在同一性，政府存在的價值是為了實現大眾福利，為了解決或者提升最大多數民眾的幸福，國企以或者主要以公共財產設立，存在于公共領域，因此，主要應當服務于國家的戰略性發展或者大眾福利的提升，這與政府本質具有實質同一性。由于本質上都具有公共性，因此，行政化治理實際上有助于實現國企的公共職能。雖然作為政府權力的附庸，聽起來不那么好聽，但這的確是也應該是國企在現實生活中的本質樣態，可見，行政化治理是國企本質使然。

（二）國企行政化治理的改進：凸顯公共企業的本質與提升透明度[28]

去行政化治理無法成為國企改革應完成的問題，國企所面臨的主要問題不是去行政化治理，而是應當在恢復其公共企業本質的基礎上，如何進行“行政化治理”的問題。具體來說，是應當堅持公共企業的本質，設計國企的目標導向、法律調控模式、存在領域、治理結構和監管機制，以此來提升國企治理的透明度。

1.改革國企的利潤導向考核機制

迄今為止的國企改制，錯誤地以營利或經濟績效作為國企的目標或考核導向，嚴重漠視國企所應承擔的公共職能。由于現行立法用《企業國有資產法》和《公司法》調控國企，將其混同為一般的商事公司，通過管資產的方法去管國企，導致國企以追求營利為主要目標，使得數十年來的國企改革一直圍繞著產權、利益分配與經濟效率等展開，這嚴重扭曲了國企本應承擔的公共職能，也引起了社會民眾對國企行為的強烈不滿。

這種利益導向的認識，嚴重誤導國企改革的理論共識和方向，導致片面追求私有化成為深化國企改革的主要方法。習近平同志指出：“國有企業是全面建設小康社會的重要力量，是中國特色社會主義的重要支柱，是我們黨執政的重要基礎。”[29]然而，目前將國企等同為商事公司，用規范商事公司的方法去調整國企的理論認識和立法安排，嚴重誤導了我們對國企改革方向的認識。越來越多的人認為進一步私有化或者商事化是國企改革的唯一出路，這種錯誤觀點已經成為主流學術界、社會公眾的共識[30]，并且，明顯對一些決策機關產生了較大影響。因此，必須重新認識國企作為公共企業的本質，讓國企從純粹的商事主體的改革道路上回到行政治理的軌道上。

2.拋棄“產權進路“的調控模式

我國目前對國企的法律調控，主要是一種“產權進路”的模式。在法律層面，目前對國有企業主要通過《企業國有資產法》和《公司法》進行調整。對涉及公共領域的企業（包括私營企業）及經營行為，欠缺專門的綜合性法規，難以有效規制和調整進入公共領域的企業及其經營行為。現有“產權進路”的調控模式無法適應公共企業的法律調控需求，故應當制定統一的《公共企業法》。《公共企業法》主要調整運用公共資金（特別是財政資金）或者進入公共領域的企業行為，在價值取向上突出該類企業的“公共功能”，這顯然與《企業國有資產法》、《公司法》等法律的側重點不同。現有“產權進路”的調控模式無法適應公共企業的法律調控需求，主要表現在三方面：

第一，《企業國有資產法》和《公司法》雖然也采用公法與私法等諸多手段調控國企行為，但主要追求國企商事功能的實現——關注國有資產的營運和保值增值，未能充分考慮國企主要應承擔的公共服務功能，其對國企行為法律調控的精神是分裂的，目標是混亂的。

第二，現有“產權進路”的調控模式無法對進入公共領域的私人企業進行調整。公共企業行為（包括公共服務）可以由國企承擔，也可以由私企承擔（例如，從事城市交通運輸業的出租車公司），但無論是《企業國有資產法》還是《公司法》都無法對私人企業實施的公共企業行為進行調控，因為前者主要針對企業內部的國有資產運營，后者主要關注企業內部的組織行為，二者都與企業外部的公共行為無關。endprint

第三，現行《公司法》主要規范商事公司，而公共企業在性質、設立目的、公司治理、信息披露監管等方面與商事公司存在根本性差異，商事公司法與公共企業法在主要的法治國家也是兩套完全不同的規范體系。并且，在企業類型上，公共企業不僅僅包括提供公共服務的公司，還應包括提供公共服務的其他非公司企業（如個人獨資企業、合伙企業），這些企業有其共同的公共目標，無法全部為《公司法》所包容。因此，即使在《公司法》中設“公共公司”專章，亦難以全面規范包含非公司企業在內的全部公共企業及其行為，而且，因為調控對象交錯，還會產生法律體系混亂、規范功能錯亂的后果。

因此，應當廢除關于產權進路的調控模式，使國企改革進入公共企業法的軌道，用公共企業法的思維規制國企的設立及其運行和行為。

3.公共企業法的調整思路

所謂公共企業法的調整思路，簡言之，就是未來中國應當制定統一的《公共企業法》，從“功能主義”的視角，規范公共企業的含義、目標（功能）、設立、公司治理、財務制度、信息披露監管、解散以及法律責任等事項。通過《公共企業法》對公共企業作出一般性的規定，有利于破除行業保護，使之真正體現和維護公眾利益。所謂《公共企業法》應當對國企/公共企業的以下事項進行規制[31]：

第一，厘定公共企業的含義：公共資金與公共領域。

我們所謂的公共企業是指運用公共資金（特別是財政資金）或者進入公共領域（提供公共服務）的企業，包括現有的國企以及進入公共領域的私人企業。國企無論是從事競爭性行業，還是非競爭性行業，因其運用了公共資金，都屬于公共企業，應當受到本法調整。對于從事競爭性營業的國企，還可同時進行利潤考核。制定統一的《公共企業法》，統一規范私營與國有的公共企業，有利于促進公營與私營公共企業之間展開良性競爭，提升公共服務質量[32]。

第二，厘定公共企業的目標：非營利目標。

盡管國外存在很多對公共企業無效率的批評，但營利本來不是公共企業的主要目標。公共企業可能會從事營利性事業，但不應當僅僅以“利潤最大化”為其目標，要改變目前對國企單純進行利潤考核、忽視其他社會貢獻的不恰當做法。同時，《公共企業法》還應當對公共企業如何履行其公共職能設定具體規則，避免非營利目標成為國企高管“偷懶”的合法借口[33]。

第三，嚴格的公共企業設立程序：審批主義。

首先，與商事公司不同，公共企業的設立實行審批主義的原則。具體的審批權主體與公共資金預算核準的主體相同。在公共企業設立之時，應當對其經營目標、章程、注冊資本、人員、高管、財務制度、信息披露制度、考核標準等由各級人民代表大會或其常務委員會決議通過；其次，公共企業可以通過信托方式設立，將有關公共資金以信托的方式交由某個專業機構運營，該專業機構對該資金的管理必須同時接受《公共企業法》的管制[34]。

第四，融合的公共企業治理：公共董事與商業董事。

公共企業也可以設立股東會、董事會和監事會等治理結構，但其治理結構與商事公司有重大的差異。例如，公共企業的董事會應當由兩部分人員構成：一部分是相關政府機構指派的“公共董事”，一部分是股東選舉產生的“商業董事”[35]。其中，公共董事若為政府官員，適用《公務員法》，為此，需要修改《公務員法》關于禁止公務員從事營利性活動的規定，允許公務員兼任公共企業的公共董事；商業董事則適用一般商事公司法進行調整。公共董事的薪酬應當受到嚴格限制，而商業董事的薪酬實行完全的市場化原則。商業董事的設立，是為了應對一些公共企業欠缺效率的批評。例如，國外的一些研究認為，因為要服務于政治家的利益，公共企業是無效率的[36]，也即公共企業的目標并非利益最大化或實現市場價值，而是提升就業率或促進地區發展，以最終確保政治家們未來競選的成功和權力的長期保有。因此，政府不會通過減少成本或加大風險投資來實現運營能力的提升，因為這會導致雇員和有投票權的民眾的反對[37]。Fogel、Morck和Yeung在私有化語境之外，證實了以上結論，他們認為一個強有力的政府為了保證社會穩定和就業率，可能會采取保守的投資策略，因為管理者/官僚是風險厭惡型的[38]。可見，公共企業中公共董事的主要職能在于實現企業的政治目標（公共目標），商業董事的存在則可以在一定程度上使進入商事領域的那些公共企業仍然能保持一定的活力。

第五，嚴格公共企業的財務監管和信息披露：雙重財務規則與透明度原則。

公共企業應當適用雙重財務制度，既要遵守企業財務會計準則的有關規定，也要遵守公共部門的財務會計準則和公共資金管理的特別規定。對運用公共資金或者參與公共服務的私人企業，也必須進行特別的項目管理，該項目資金的使用以及公共服務行為必須遵守公共部門的財務會計準則和公共資金管理的特別規定[39]。

此外，公共企業應當實行嚴格的信息披露監管，增強企業內部運行的透明度。在提升企業透明度監管方面，可以設計以下措施：其一，公共企業每年應當向各級人大報告其運營狀況，接受人大代表質詢。其二，應當建立統一的公共企業信息披露平臺。因為公共企業的行為涉及公眾利益，需要對公共企業實行特別的信息披露監管，無論其是否屬于公開公司（股份公司、上市公司），都必須進行強制性信息披露，要求公共企業通過信息披露平臺向全體社會公眾披露其季報、年報或者重大交易條件、重大訴訟與重大事件。社會公眾可以通過信息披露平臺進行質詢，公共企業有定期、分類答復的義務。同時，對于涉及國家機密等特殊事項，可以實行公開披露豁免制度。其三，引入行政問責制。公共企業應當建立新聞發言人制度，隨時接受和回答公眾就關鍵事項提出的質詢[40]。

第六，建立公共企業的聽證解散制度和責任規則。

與商事公司實行解散相對自由不同，公共企業涉及公眾利益，投資人不能隨意作出解散決定，公共企業的解散需進行專門聽證，聽取公眾意見，并經過各級人大或其常委會核準。而且，在法律責任的安排上，作為公共企業的國企應當建立兩種特別機制：其一，建立特殊的公共企業高管罷免機制。公共企業董事違背公共企業目標、考核未予通過，可由各級人大或其常委會予以罷免。任何10名以上的公民均可以聯名向各級人大提出罷免議案。其二，建立特殊的公共責任追訴機制。建立統一的公共企業爭議裁決處，任何10名以上的公民均可以聯名對公共企業違反《公共企業法》的行為提起爭議裁決，對該爭議裁決不服的，可以向人民法院提起公共訴訟[41]。endprint

五、結論

總之，國企的行政化治理在中國這樣的國家是一種必然的現實，行政化的治理是國家或者其代表作為企業股東的必然，是國企作為公共企業的本質使然。國企的行政化治理雖然一直被視為有礙國企商業化的治理模式，可在中國這樣的“集權型”國家，行政化治理還有其主觀上或者客觀上“效率性”的一面，在國企追求商業目標的過程中，行政治理有助于其得到更多的商業資源，獲得更多商業利益——盡管這種資源或利益獲取的正當性還將經受競爭法的檢驗。因此，認為行政化治理會完全阻礙國企商業效率的提升，是沒有充分根據的片面判斷。事實上，去行政化治理不是國企改革中的主要問題，只要存在國家對國企的投資——換言之，只要存在國企，行政化的治理就不可避免。這樣的論斷或許悲哀，卻符合經濟現實。

如果接受行政化治理是一種現實，那么，在中國，國企面對的關鍵問題，就不是脫離行政化治理的問題，而是如何改進行政化治理、進行何種行政化治理的問題，即如何跳出原來的產權調控模式，從利潤導向走向公共導向——如何讓國企的法律調整從私法意義上的產權調控，走向公法意義上的公共調控，提升其治理的透明度，讓國企服務于國家發展，為一般社會公眾謀取福利。為此，筆者認為，必須制定專門的《公共企業法》，廢除《全民所有制工業企業法》，以特別企業法而非商事公司法的方式調整國企的設立、運營和監管。

國企的行政化治理是一種世界現象，差別只在于行政化治理的目標以及內容、手段和方式的不同。企業治理是政治、經濟、文化結構的綜合反映，有什么樣的政治上層建筑，就可能形成什么樣的國企治理。中國國企的行政治理一直試圖將國企打造成獨立的商事主體，追求國企營利目標的實現，這顯然背離了作為公共企業的國企本質。因此，我們應當撩開國企的商事面罩，重新回到公共企業以及公共企業法的改革道路上。ML

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[16] Shleifer， Andrei， Maxim Boycko， and Robert W Vishny. A Theory of Privatization[J]. Economic Journal，1996， （106）： 309-319.

[17] Narjess Boubakri， Jean-Claude Cosset， Walid Saffar. The Role of State and Foreign Owners in Corporate Risk-Taking： Evidence from Privatization[J]. Journal of Financial Economics， 2013 ，（108）：643.

[HT]

Why Stateowned Enterprises（SOEs） Need Governmental Governance（GG）：

An Overlooked Efficiency Interpretation

JIANG Daxing

（Law School of Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract：

In China， the governmental management/governance （GM/GG） of the stateowned enterprises （SOEs） is an inevitable reality–just because the country is the shareholder of SOEs and the nature of SOEs as public companies. Although GM/GG has been regarded as hazardous to SOEs， it is also a method to be “efficient”because it can help SOEs to get more business resources and business interests. And the GM/GG of the SOEs is very popular in the world， the difference only lies in its goals and contents， means and ways. Thus， the key problem about SOEs is not the problem about GM/GG， but how to improve the GM/GG， namely， how to escape from the mode of property right regulation， from profit orientation toward public guidance， improve the transparency of governance， and let SOEs do good for national development and for the general public welfare. We have always sought to make SOEs independent business entities and make it achieve the goal of profit， which obviously deviated from the nature of the SOEs as some kind of public sector. We should lift the commercial veil of SOEs， profit orientation back to the road of public enterprises and public enterprises acts， using special enterprises law rather than commercial company law to adjust the establishment， operation and supervision of the SOEs.

Key Words： stateowned enterprise（SOEs）； governmental management/governance（GM/GG）； company； deadministration； public enterprise

本文責任編輯：邵 海endprint

[16] Shleifer， Andrei， Maxim Boycko， and Robert W Vishny. A Theory of Privatization[J]. Economic Journal，1996， （106）： 309-319.

[17] Narjess Boubakri， Jean-Claude Cosset， Walid Saffar. The Role of State and Foreign Owners in Corporate Risk-Taking： Evidence from Privatization[J]. Journal of Financial Economics， 2013 ，（108）：643.

[HT]

Why Stateowned Enterprises（SOEs） Need Governmental Governance（GG）：

An Overlooked Efficiency Interpretation

JIANG Daxing

（Law School of Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract：

In China， the governmental management/governance （GM/GG） of the stateowned enterprises （SOEs） is an inevitable reality–just because the country is the shareholder of SOEs and the nature of SOEs as public companies. Although GM/GG has been regarded as hazardous to SOEs， it is also a method to be “efficient”because it can help SOEs to get more business resources and business interests. And the GM/GG of the SOEs is very popular in the world， the difference only lies in its goals and contents， means and ways. Thus， the key problem about SOEs is not the problem about GM/GG， but how to improve the GM/GG， namely， how to escape from the mode of property right regulation， from profit orientation toward public guidance， improve the transparency of governance， and let SOEs do good for national development and for the general public welfare. We have always sought to make SOEs independent business entities and make it achieve the goal of profit， which obviously deviated from the nature of the SOEs as some kind of public sector. We should lift the commercial veil of SOEs， profit orientation back to the road of public enterprises and public enterprises acts， using special enterprises law rather than commercial company law to adjust the establishment， operation and supervision of the SOEs.

Key Words： stateowned enterprise（SOEs）； governmental management/governance（GM/GG）； company； deadministration； public enterprise

本文責任編輯：邵 海endprint

[16] Shleifer， Andrei， Maxim Boycko， and Robert W Vishny. A Theory of Privatization[J]. Economic Journal，1996， （106）： 309-319.

[17] Narjess Boubakri， Jean-Claude Cosset， Walid Saffar. The Role of State and Foreign Owners in Corporate Risk-Taking： Evidence from Privatization[J]. Journal of Financial Economics， 2013 ，（108）：643.

[HT]

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An Overlooked Efficiency Interpretation

JIANG Daxing

（Law School of Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract：

In China， the governmental management/governance （GM/GG） of the stateowned enterprises （SOEs） is an inevitable reality–just because the country is the shareholder of SOEs and the nature of SOEs as public companies. Although GM/GG has been regarded as hazardous to SOEs， it is also a method to be “efficient”because it can help SOEs to get more business resources and business interests. And the GM/GG of the SOEs is very popular in the world， the difference only lies in its goals and contents， means and ways. Thus， the key problem about SOEs is not the problem about GM/GG， but how to improve the GM/GG， namely， how to escape from the mode of property right regulation， from profit orientation toward public guidance， improve the transparency of governance， and let SOEs do good for national development and for the general public welfare. We have always sought to make SOEs independent business entities and make it achieve the goal of profit， which obviously deviated from the nature of the SOEs as some kind of public sector. We should lift the commercial veil of SOEs， profit orientation back to the road of public enterprises and public enterprises acts， using special enterprises law rather than commercial company law to adjust the establishment， operation and supervision of the SOEs.

Key Words： stateowned enterprise（SOEs）； governmental management/governance（GM/GG）； company； deadministration； public enterprise

本文責任編輯：邵 海endprint