寧夏引黃灌區農民用水戶協會實踐與探索

朱迎勝　孫學平

摘 要：農民用水戶協會是農民自我管理、自己服務的農村灌溉管理組織，有助于調動廣大農民參與水利工程建設和工程運營管理的積極性、主動性。文章回顧了寧夏引黃灌區農民用水戶協會建設歷程，闡述了協會運行管理的現狀模式，總結了實行協會運行管理模式以來所取得的成效，分析了協會運行管理工作中存在的主要問題，并提出了促進協會健康、有序發展的對策措施建議。

關鍵詞：引黃灌區；農民用水戶協會；寧夏

農民用水戶協會是以某一灌溉或行政區域為范圍，由農民自愿組織起來的自我管理、自我服務的農村農業灌溉或供水組織，屬于具有法人資格，實行自主經營、獨立核算、非營利性的群眾性社團組織。簡言之，農民用水戶協會是農民自己的組織，由農民用水戶自我管理、自我經營，并實現自我服務、自我發展。該協會的主要職責包括灌溉管理、工程管護、水費收繳等幾個方面。

為適應新時期農村經濟和現代農業的發展要求，調動廣大農民參與水利工程建設和工程運營管理的積極性、主動性，充分體現用水戶的參與權、知情權、監督權和管理權，寧夏自治區于2004年啟動農民用水戶協會組建試點工作。經過近10年的不斷探索和積極實踐，引黃灌區農民用水戶協會創建工作取得顯著成效，職責明確、權責清晰、聯動協調、運轉良好的“水管單位+農民用水戶協會+農戶”的灌溉管理模式基本建立，對加快推進引黃灌區供用水管理步入科學化、規范化軌道起到了積極作用。

1 協會創建基本情況

1.1 建設發展情況

20世紀90年代以來，寧夏自治區開始探索引黃灌區小型水利工程管理體制改革工作，部分市、縣（區）先后對小型水利工程產權進行了不同程度的改革實踐。特別是1998年以來，青銅峽、賀蘭等市縣開展了以支斗渠承包經營管理為主的試點工作，取得了明顯成效，積累了寶貴的經驗。2004年3月，水利廳轉發《水利部關于印發小型農村水利工程管理體制改革實施意見》，要求加快推進農村小型水利工程管理體制改革工作。在總結前期成功經驗的基礎上，2004 年5月，自治區人民政府批轉了水利廳、物價局聯合制定的《寧夏引黃灌區農業供水管理體制及水價形成機制改革指導意見》。該《指導意見》明確提出，經過2-3年的努力，建立起自主經營、自我管理、鄉村監督協調、水管單位指導服務、廣大農民參與監督的農民用水組織，負責支斗渠以下的用水管理、水費收取和工程維護等方面的經營管理。至此，引黃灌區農民用水戶協會創建工作全面啟動。

寧夏引黃灌區農民用水戶協會創建工作大致可分為三個階段。2004年為試點建設階段，在自治區政府的主導和各相關部門的指導下，引黃灌區各市、縣（區）創新思路、積極探索，先期完成了34家農民用水戶協會試點創建工作，建立了“鄉級農民用水戶協會+村級農民用水戶協會+一把鍬淌水”的灌溉用水管理模式；2005年為全面創建階段，在2004年試點探索和經驗積累的基礎上，自治區政府決定在整個引黃灌區內全面推行農民用水戶協會管理體制，并把協會組建和規范管理作為本年度各級政府的重要工作和水利部門的首要任務；2006年以來為鞏固與規范階段，為鞏固和擴大協會建設成果，自治區財政籌資改善了協會辦公條件，民政部門協助協會完成了登記注冊，信用聯社創造條件為協會代收水費，協會制定完善了有關章程、規章制度等，協會的發展得到進一步鞏固和規范。

截至2012年5月底，引黃灌區共成立農民用水戶協會821個，其中鄉級協會94個，村級協會727個，共涉及13個縣（市、區）、126個鄉鎮、1182個行政村和15個國有農林牧場，控制灌溉面積約540.8萬畝。農民用水戶協會共有管理人員4804人，其中水管單位參與延伸服務人員675人。

1.2 運行管理模式

1.2.1 “純協會”模式。選舉農民身份的會員擔任協會會長，具體負責協會灌溉用水、水費收繳和支斗渠的清淤及維修等方面工作，協會運行完全自主經營，自我管理。漢延渠四星等16%的協會采用這種管理模式。

1.2.2 “支部+協會”模式。選舉村委會主要領導擔任協會會長，協會日常工作由副會長負責，村委會協助協會解決灌溉管理方面出現的問題和矛盾。這種模式既充分發揮了村黨支部在基層民主管理中的作用，又解決了協會運行經費少、協調能力不足的問題。青銅峽市小壩鎮南莊村等80%的協會采用這種管理模式。

1.2.3 協會管理下的支斗渠承包模式。承包人在協會領導下，對支斗渠水量或水費實行承包管理，負責支斗渠的灌溉用水、水費收繳和工程維修。協會負責監督承包人關于水量及水費分攤、水費收繳、水價政策執行情況，村委會負責協調解決灌溉矛盾。永寧縣50%以上支斗渠采用這種管理模式。

1.2.4 “聯合會”模式。分兩種模式：一種是以各村級協會為會員單位成立鄉（鎮）聯合會，聯合會會長由鄉（鎮）副鎮長（副書記）擔任。聯合會主要負責財務管理、工程維修計劃制定和監督協調各分協會開展工作，灌溉用水、水費收繳和工程維修由分協會具體負責。另一種是對跨鄉村的較大支渠，由各用水單位成立協會，再由各協會組成聯合會，推選產生聯合會會長，統一管理整條支渠的灌溉用水、水費分攤和征收等工作。永寧縣金沙渠、惠農區官泗渠等協會采用這種管理模式。

1.2.5 地方水行政主管部門牽頭組建協會的模式。對于地方水行政主管部門管理的支斗渠，由水管所牽頭，各用水戶為成員單位組建協會，統一管理整條支渠的灌溉用水、水費分攤和征收工作。中衛市北干渠和利通區二、四支渠協會采用這種管理模式。

2 取得的主要成效

經過近10年的不斷探索、發展和完善，引黃灌區農民用水戶協會在規范運行、水價政策執行、灌溉管理、末級渠系工程維護等方面均取得了顯著成效。從目前情況來看，協會總體運行良好，基本理順了供用水管理體制，明確了管理責任，灌溉用水效率進一步提高，基本實現了“支斗渠由農民自己使用，自己管理，鄉村監督協調，水管單位延伸服務”的預期建設目標，在促進灌區可持續發展等方面發揮著越來越重要的作用。具體主要成效如下：endprint

2.1 灌溉管理高效化。協會成立以來，推行了“一把鍬”淌水制度和輪灌制度，一改過去用水戶淌水混亂、各自為政的不良局面，實現了灌溉管理一體化，切實維護了灌溉秩序，有效化解了灌溉用水的矛盾。部分協會還實行目標責任制管理，規定超用水量的水費由管水人員個人承擔，低于目標用水量給予獎勵。這種規定大大提高了管水人員的責任心，灌區計劃用水制度得到有力執行。

2.2 灌區用水節約化。在不斷深化水管體制改革的同時，引黃灌區加快了水價改革步伐，實行“一價制”水價政策和“一票制”收費方式，杜絕了搭車收費現象，農民節水意識大大增強，浪費水的現象得到明顯改善，各支斗渠用水效率大幅度提升，有力地推動了農業節水工作。據統計資料，青銅峽市瞿靖鎮漁糧農民用水戶協會管轄的漁糧支渠2005年比2004年節約水量20多萬立方米，同一輪水的灌溉時間平均縮短了2-3天，以往有人開口，無人關口，縱水入溝，淹灘漫路等水量浪費現象明顯減少。2013年寧夏引黃灌區引水量63.3億立方米，較2005年減少7.8億立方米，比開始實施水量統一調度的1999年減少24.5億立方米，協會所起的作用不可或缺。

2.3 收費程序規范化。協會成立以前，水費由村組代收或承包人收取，由于收費程序不規范，水費標準不統一，搭車收費和亂收水費等問題比較突出，農民不合理水費負擔較重。水價改革之后，統一實行按方計量收費，水價執行“一價制”政策，水費收繳標準統一，再加上約30%的協會實行了由農村信用社代收水費和設立固定收費點的做法，水費征收公開透明，程序更加規范，中間環節減少，農民不合理負擔明顯降低。

2.4 工程維修常態化。農民用水戶協會的組建，有效解決了支斗渠以下水利設施建設管理主體“缺位”、產權不清、責任不明、管理不善、老化失修嚴重等諸多問題，既明確了末級渠系工程的管理責任主體，也有效保證了支斗渠維修資金的來源。協會利用每年返還支斗渠30%的水費，通過“一事一議”程序及時進行支斗渠的維修和清淤，徹底改變了以往支斗渠系維修資金不落實、有人用、無人管的局面，真正實現了支斗渠系維修管理的經常化和制度化。

2.5 財務管理制度化。農民用水戶協會的財務實行單獨建賬、獨立核算，返還水費按照村級協會使用，鄉級協會代管，縣區水務局等部門監督的管理方式進行管理（簡稱“村用、鄉管、縣監督”），規范了村級協會的財務管理，有效遏制了賬目不規范、白條入賬、濫開亂支等現象。

2.6 延伸服務具體化。協會成立以來，各水管單位切實加大延伸服務力度，采取建章立制、明確人員與責任等措施，逐步實現了延伸服務工作常態化，服務內容具體化，并呈現出比學趕超的良好氛圍。秦漢渠管理處以“協會之家”建設為抓手，堅持會長例會制度，搭建了水管單位與協會之間工作交流和信息傳遞平臺，拓展了延伸服務的途徑和方式。渠首管理處選派能力強的水管工作人員參與協會管理，水管所代管協會財務等形式的延伸服務，獲得了協會和灌區群眾的好評。

3 存在的主要問題

多年的運行管理實踐表明，寧夏引黃灌區農民用水戶協會在實際工作中仍存在一些困難和問題，需要逐步加以妥善解決。主要表現在以下幾個方面：

3.1 協會運行良莠不齊。總體而言，目前引黃灌區多數協會服務措施較多、管理較規范，水費收繳率較高，運行較好。但是，也有相當一部分協會規章制度不健全，組織管理松散，自我管理、自我服務、自我發展的意識不強，導致協會運行機制不夠順暢，預期的功能和作用未能充分發揮。目前，運行良好的協會有453個，運行一般的協會有342個，運行不良的協會有26個，分別占引黃灌區協會總數的55.2%、41.6%和3.2%。

3.2 水費收繳難度大。受農村困難戶等用水戶欠繳水費影響，水費收繳難和收繳率低是制約協會良性運行的最大難題。對于農戶拖欠水費問題，協會目前尚無行之有效的應對措施。盡管有些協會也嘗試通過法律訴訟途徑解決該問題，但多因執行乏力，只能用返還的支斗渠以下水費墊支，甚至通過借貸墊支水費，部分協會運行狀況堪憂。總之，水費欠繳問題嚴重影響了協會正常運行和支斗渠工程維修，制約了協會的持續、健康發展。

3.3 水費分攤不公和虛高現象仍然存在。由于實灌面積數據不實且難以有效解決，在目前 “由水管單位以方計量，協會按畝分攤”的水費收繳管理制度下，導致了水費分攤不公和虛高現象。對此，部分用水戶反映強烈。

3.4 支斗渠水價執行不到位，協會運行艱難。2009年，自治區對引黃灌區水價進行了調整，其中支斗渠水價由4.5厘/立方米調整到5.5厘/立方米。雖然調整后的水價僅占到支斗渠成本水價的30%左右，但是由于水價執行不到位，致使協會經費短缺，人員工資待遇低，隊伍不穩定，運行艱難。

3.5 地方政府和相關部門監督、指導、服務不到位。近年來，縣、鄉級政府領導更替較快，對農民用水戶協會的作用重視不夠，監督不到位，對協會自主管理能力存有疑慮，“越俎代庖”，不按照正規程序選舉，指定協會會長的現象屢有發生。個別水務部門對協會指導、檢查缺位，致使協會財務管理混亂、債務不清，難以良性有序運行。部分水管單位的延伸服務只流于形式，未能盡到實質性服務的職責，缺乏對協會進行針對性的指導，與協會之間的協調溝通不夠，在一定程度上造成支斗渠用水管理混亂，矛盾加大。

4 建議

4.1 建立考核獎勵機制。各市縣水務部門、水管單位要建立健全考核評價制度，對協會的制度建設、財務管理、檔案管理、設施維護、工作績效等方面工作進行考核。在檢查、考核和評比的基礎上，對運行管理好的協會給予適當的獎勵性扶持，激發農民用水戶協會的積極性、主動性和創造性。

4.2 加大協會人員培訓力度。培訓是增強協會履職能力的重要途徑。為進一步提高農民用水戶協會管理人員的業務技能，增強服務意識，切實提升協會在農業灌溉、渠道設施運行維護、財務管理以及協會自身運行等方面的管理水平和服務水平，水利、財政及人事等部門應以問題為導向，有重點、有針對性地組織開展相關培訓工作，并實現培訓工作的常態化、規范化、層次化，努力實現引黃灌區基層灌溉管理能力的穩步提升。endprint

4.3 嚴格執行水費返還政策。水管單位要根據用水進度合理確定預購（交）水量水費，按照“同進度、同比例”的原則，按時返還協會支渠水費，杜絕年底一次性返還情況，消除以返還的水費頂交應收水費現象，避免發生協會借貸墊交水費負擔高額利息的情況。

4.4 加大水務公開力度。將每月的用水量、水費等情況，及時向鄉（鎮）、村、協會及廣大農戶公開，自覺接受群眾監督，使農戶淌上明白水、放心水，杜絕搭車收費，保障群眾的知情權、參與權和監督權。同時督促協會充分利用全國水利普查、農村土地確權等有利時機，全面查清轄區灌溉面積，切實解決水費分攤不公、畝均水費虛高的問題。

4.5 強化協會監督檢查和延伸服務。充分發揮各級地方政府的主導作用，引導協會抓好灌溉用水工作，并組織相關部門，定期對轄區內協會工作開展監督檢查，發現問題，及時糾正，保障協會工作健康、有序、規范開展。水管單位要繼續做好相關延伸服務，積極參與協會運行管理，指導協會做好灌溉管理、水量分配和支斗渠維修改造等工作，不斷提升灌區建設與管理水平，保障灌溉安全，促進農業有序發展和農村社會穩定。

4.6 建立“特困戶”水費補貼機制。當前拖欠水費的農戶中，多屬特困戶、五保戶、軍烈屬和發生突然變故家庭，確實存在無力繳納水費的困難。建議當地政府協調民政部門，建立水費補貼機制，對特困戶、五保戶、軍烈屬等農戶水費進行補貼，切實減輕協會墊付水費的負擔。

參考文獻

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[6]黎東芳.寧夏農民用水戶協會培訓探索[J].中國水利，2014（1）.

作者簡介：朱迎勝（1977，2-），男，漢族，寧夏青銅峽市人，工程師，本科學歷，工學學士，寧夏回族自治區水資源管理局。

孫學平（1971，7-），男，漢族，寧夏中寧縣人，高級工程師，本科學歷，工學學士，寧夏回族自治區水資源管理局。endprint