我國金融監管制度供給過剩的法經濟學分析

摘 要：

中國金融監管存在顯著的制度供給過剩。金融監管制度供給過剩會增加交易成本，不符合效率原則。從法經濟學的角度分析，中國金融監管制度供給過剩的原因在于金融監管供給與需求不匹配、權力監管模式下監管機關的粗放型制度供給以及金融監管的行政化。改變金融監管制度供給過剩的狀況，應當引入金融監管的成本收益理念和問責機制，將金融監管由權力監管向市場化監管轉變，并合理處理金融創新與金融監管的關系。

關鍵詞：金融監管制度；供給過剩；法經濟學；市場化；成本收益

中圖分類號：DF438

文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2014.05.06

一、問題的提出

金融監管制度供給理論是以制度供給為重點的制度變遷與創新理論的重要內容。從制度供給角度看，新制度經濟學認為制度供給主要依賴于創新主體的形成及其相互間的協調與共同努力 諾思認為制度創新要形成兩級創新主體，即初級行為主體與次級行動主體，并認為制度創新需要兩級行為主體相互配合與共同努力。

、知識基礎與創新成本、社會各既得利益集團的權力結構或力量對比等因素，除此之外，還必須考慮到諸如統治精英或上層決策者的政治經濟成本收益在制度變遷中的重要作用。 更具體的論述，請參見：速水佑次術郎，弗農·拉坦.農業發展的國際分析[M].郭熙保，張進銘，等，譯.北京：中國社會科學出版社，1999：265.

在這一背景下，社會利益集團權力結構的力量對比及其制度供給的成本收益比較成為制度供給的前提條件，制度供給不再僅僅是一個需求誘致的過程，而是一個強制性的過程。這種制度供給的主要表現形式為：外在行為規則、程序性規則和具有特定目的的專門指令。中國金融監管制度供給無疑符合上述特征。由全國人大及其常委會、國務院、金融監管部門（一行三會）頒布金融法律法規是中國金融監管制度供給的主要方式。

根據梯伯特（Teaboat）定理梯伯特定理是由公共財政學家梯伯特提出并證明的，其內容為：如果允許自由移民，那么在一般均衡狀態下，各國政府所實行的制度將與其監管的人民的偏好相匹配。這意味著，一個壞政府將找不到臣民來統治。引申到金融方面則為：如果資本可以自由流動，那么在一般均衡狀態下，各國金融監管當局所推行的制度將與其管理的資本偏好相匹配。這意味著，一個監管不善的當局將找不到“臣民”（資本）來監管。，金融監管制度供給必須與監管機關所監管的資本偏好相匹配，必須因需而供。由于政府對金融監管資源的分配與金融市場對監管制度的需求相去甚遠，強制性金融監管制度供給會造成不必要的監管（監管過度）即供給過剩問題，這一問題在我國現行金融法律制度體系中顯得尤為突出。以金融機構監管制度供給為例，在市場準入方面，除了通過《商業銀行法》進行規制外，還通過《主辦銀行管理暫行辦法》、《農村商業銀行管理暫行規定》、《農村合作銀行管理暫行規定》、《村鎮銀行管理暫行規定》、《關于調整銀行市場準入管理方式和程序的決定》、《中資商業銀行行政許可事項實施辦法》等20多部規章從注冊資本、凈資產率、高級管理人員資格、稅前營業收入、現金流量、法人治理結構等多方面進行重復規制

除《商業銀行法》、《主辦銀行管理暫行辦法》、《農村商業銀行管理暫行規定》、《農村合作銀行管理暫行規定》、《村鎮銀行管理暫行規定》、《關于調整銀行市場準入管理方式和程序的決定》、《中資商業銀行行政許可事項實施辦法》之外，還包括《企業集團財務公司管理辦法》、《征信機構管理辦法》、《中資商業銀行行政許可事項實施辦法》、《證券投資基金托管業務管理辦法》、《外資銀行管理條例》、《貸款公司管理暫行規定》、《金融租賃公司管理辦法》、《融資性擔保公司管理暫行辦法》、《保險公司管理規定》、《信托公司管理辦法》、《小額貸款公司管理辦法》、《期貨公司管理辦法》、《證券公司監督管理條例》、《汽車金融公司管理辦法》、《貨幣經紀公司試點管理辦法》、《典當行管理暫行辦法》、《基金管理公司進入銀行間同業市場管理規定》、《證券公司進入銀行間同業市場管理規定》等。

；在具體業務如負債業務經營上，除了《銀行業監督管理法》第18條、第19條，《商業銀行法》第3章的原則性規定外，國務院還在《儲蓄管理條例》、《個人存款賬戶實名制規定》、《對儲蓄存款利息所得征收個人所得稅的實施》等行政法規中進行了詳細規范；此外，中國人民銀行（以下簡稱人民銀行）和銀行業監督管理委員會（以下簡稱銀監會）還通過《人民幣單位存款管理辦法》、《通知存款管理辦法》、《教育儲蓄管理辦法》等名目繁多的部門規章對其加以管制。金融監管制度供給過剩增加交易成本，不符合效率原則。金融監管機構在沒有能力采取針對性監管的情況下，通過加大監管資源的投放，供給大量可能本不需要的監管制度來實現金融市場的安全與穩定，會給金融市場帶來諸如監管資源配置劣化、監管資源供非所求和監管成本加大等危害，浪費金融監管資源，并且更易滋生權力尋租和腐敗。

對于金融監管制度供給過剩，我國學者主要研究其制度變遷、理論邏輯和抽象問題例如：江曙霞等在《中國金融制度供給》（2007）中從中國金融制度變遷的經濟學解析，制度初始稟賦、政府效用函數與中國金融制度供求非均衡分析等方面，探討了中國金融制度供給的基礎理論；仲偉周等在《我國金融監管制度演進的非均衡分析及其政策含義》（2012）中認為，我國當前的金融監管制度存在過度行政干預與監管尋租現象、市場準入的過度限制等制度供給過剩問題；李成等（2009）也從理論上認為，當前我國金融監管體制存在“功能性供給不足”和“制度性供給過剩”雙重失衡的問題，認為過度干預是監督制度供給過剩的重要原因。

，很少結合我國現有的金融法律法規進行實證分析。因此，有必要在金融監管制度供給理論研究的基礎上，結合我國現有金融法律法規體系，從法經濟學角度解釋金融監管制度供給過剩的現象，為提高我國金融監管制度供給效率和完善我國金融監管法律體系提供有益借鑒。endprint

二、金融監管制度供給過剩的法經濟學分析

金融監管制度供給過剩的根本原因在于監管制度的供給不是由金融市場的需要決定，而是由政府根據自己對金融市場的判斷予以制度資源投放。這種間接性強制性的制度投放模式，導致在政府決策的過程中，政府的傾斜性保護、監管機構的部門利益、監管機構但求無過的監管心態以及權力尋租等因素都會對制度供給造成影響，形成監管制度供給過剩。本文主要從非需求導向型的監管模式、權力監管模式下粗放型的制度供給和金融監管行政化三個方面進行分析和說明。

（一）非需求導向型的監管模式

對金融市場來說，政府對其發展的最大貢獻就是為市場供給制度基礎，最大的損害則是對市場進行任意干預和不適當的管制[1]。供給—需求分析是對金融監管制度進行經濟分析的基本方法。正如薩繆爾森和諾德豪斯所說：“供給—需求分析是經濟學所提供的最有用的工具之一。” （參見：保羅·A·薩繆爾森，威廉·D·諾德豪斯.經濟學（下冊）[M].高鴻業，等，譯.北京：中國發展出版社，1992：635.） 金融監管的制度需求，主要來源有監管對象的高風險性，信息不完全、不對稱，以及自然壟斷和外部性等，其監管的目的在于防范金融風險，保障金融安全，矯正市場失靈，提高資源配置效率。金融監管的制度供給，主要來源有三個方面：一是源于長期的積累；二是源于某一重大的突發事件；三是源于政府對監管制度供給的認識和分析。金融監管制度的供求關系最理想的狀態應該是監管制度均衡，即每一方都同時達到價值最大化而趨于持久存在的相互作用形式[2]。金融監管制度供求關系可以根據經濟學中一般產品市場的供求均衡模型，構建其供求均衡模型，如圖1所示。

圖1：金融監管制度的供求均衡

在圖1中，縱軸C表示金融監管制度的成本，橫軸Q表示金融監管制度的數量，曲線a和曲線a′表示金融監管制度供給，曲線b 和曲線b′表示金融監管制度需求。金融監管制度供給曲線由于受監管制度成本的直接約束，將隨著管制成本的增加而遞減，表現為曲線a′向曲線a的移動；金融監管制度需求曲線只受管制成本的弱約束，隨著管制數量的增加而上升，表現為曲線b向b′的移動。金融監管制度的供給曲線a和需求曲線b在D點達到均衡，表明政府面對金融監管制度需求，在可承受的監管制度成本時提供合理的監管制度供給。在D點的左側，金融監管制度的供給大于需求，表明監管制度供給過剩，需要放松監管，甚至取消部分監管，以實現供求均衡；在D點的右側，金融監管制度的需求大于供給，表示政府未能滿足部分金融監管制度的需求，這就要求政府積極創造條件，提供相應的監管制度，從而使金融監管制度供求趨于均衡。

金融監管制度供求市場與一般商品市場不同，一般商品市場上市場主體會同時作用于供求雙方而自動實現供求均衡，而在金融監管制度供求市場上，由于監管制度成本對監管制度需求的調節作用較弱，金融監管制度供求均衡主要通過政府單方面調節金融監管制度供給來實現，政府在實現金融監管制度供求均衡中具有主動地位和核心作用[3]。我國的金融監管制度主要是按照公共利益理論

金融監管的公共利益理論主要由斯蒂格勒提出，其基本思想體現在兩個方面：一方面，積極鼓勵政府參與銀行的經營和管理，實現對金融的直接控制；另一方面，通過增強政府金融監管的權力，發揮政府在金融監管中的作用，可以彌補市場失靈所帶來的問題。

設計，這導致我國的金融監管部門擁有相當高的監管權力。我國金融監管制度供給模式為政府主導型強制性制度變遷，這直接決定和影響了我國金融監管制度供給的內容架構。

一方面，我國政府主導型的金融監管制度供給模式偏重于對金融機構的制度供給，而缺少對金融市場基礎制度和其他金融市場參與者（如投資者和債權人）的制度供給。以農村金融監管為例，1979年以來，監管制度供給主要集中于對農業銀行、農業發展銀行、農村信用合作社、農村合作基金會、農村商業銀行、農村合作銀行、村鎮銀行、小額貸款公司等農村金融機構的反復調整上 “盡管1979年以來，主管金融機構、國務院、人民銀行通過和頒布了為數不少的與農村金融相關的《規定》、《辦法》和《文件》，但這些《規定》、《辦法》和《文件》大多是應急性的、暫時性的，其內容要么是對農村金融機構功能性質業務范圍的不斷反復調整，要么是對某一農村金融組織的斷然取締，要么是“新型農村金融機構”的一哄而上。”（參見：王煜宇.農村金融法制化：國際經驗與啟示[J].農業經濟問題，2011，（8）：102-109.）

，制度供給以新設、合并、撤銷農村金融機構以及不斷變更農村金融機構的性質定位與經營范圍為主，針對農村金融市場培育和農村金融需求主體的制度供給長期缺位[4]。另一方面，非需求導向型監管制度供給模式下金融監管制度供給過剩的重要表現，是政府對金融微觀業務的過度干預。例如，在商業銀行信貸業務方面，除了在《貸款通則》、《貸款風險分類指引》、《商業銀行貸款損失準備管理辦法》、《商業銀行并購貸款風險管理指引》等13部規范性文件中進行綜合性規范外，還區分對公授信、對私授信、不良資產三個方面，在《商業銀行授權、授信管理暫行辦法》、《銀行開展小企業授信工作指導意見》、《汽車貸款管理辦法》、《流動資金貸款管理暫行辦法》、《商業銀行不良資產監測和考核暫行辦法》、《金融企業呆賬準備提取管理辦法》、《金融企業呆賬核銷管理辦法》等35部規范性文件中進行了極為詳細的規定。非需求導向型金融監管模式下金融監管制度供給過剩將加劇監管尋租與監管套利，影響金融市場運行效率，積聚金融風險。

（二）權力監管模式下粗放型的制度供給

稀缺資源的種類和分布狀況、行政權力的有效使用影響著財富的創造[5]。金融監管作為一種法律行為，也應該為社會創造更多的財富。波斯納認為，所謂“財富”是指一切有形無形的物品與服務之總和，并通過出價和要價來進行衡量[6]。采用成本收益法對金融監管制度供給進行分析，有利于掌握政府監管制度供給對財富創造情況的影響。從金融監管制度的供給角度來考慮，應當提供何種監管制度，提供的先后順序，都是減少監管制度成本以獲得最大化的監管制度效益的選擇問題。我們在建立法治社會的過程中，必須注重對法律目標效果的科學預期，決不能為了滿足社會一時之目的而目光短淺地追求齊全完備的法律監管制度[7]。endprint

金融監管制度供給是一項復雜的社會工程，成本高昂[8]。金融監管制度供給需要進行廣泛的調查研究工作，征求相關利益主體的意見，再以座談會、論證會、聽證會等多種形式征求公眾的意見，作為修改草案的依據。此外，金融監管制度在被落實的過程中，還會支付大量的宣傳成本，需要大量的人力、物力和財力的支持。根據銀監會2012年的部門決算報告，銀監會2012年度的各項支出合計為502837.64萬元，其中，金融監管事務支出合計為475 009.34萬元，占總支出的94.47%。無論是金融監管支出的絕對數，還是相對數，都可以看出金融監管的成本極為高昂。同時，金融監管制度的效益主要表現在金融監管制度實施后對資源配置的優化以及為社會所創造的財富方面。符合市場需求的金融監管制度能夠減少金融消費者的支出、金融機構的交易成本，但是不符合市場需求的金融監管制度，不僅有高昂的制度供給成本，而且會造成金融機構運行成本的增加。

在傳統的合規性監管體制下，金融監管的成本容易被人忽略，或者高估監管收益而低估監管成本[9]。這使得金融監管制度供給過剩不容易引起人們的警覺。目前，我國金融監管資源的分配由權力機關把握，在某些情況下，金融市場正常的風險波動會被夸大并認為監管出現漏洞。此時，在消費者的施壓、學界的慫恿和上級機關責任追究的多重壓力之下，監管機關就會盲目強化監管機制，過度設置不必要的監管制度。例如，《商業銀行法》第50條規定：“商業銀行辦理業務，提供服務，按照規定收取手續費。收費項目和標準由國務院銀行業監督管理機構、中國人民銀行根據職責分工，分別會同國務院價格主管部門制定。”作為市場主體，商業銀行收費項目和標準應當由其自主決定，讓銀行通過服務水平的競爭獲得市場份額，而不應當由人民銀行或銀監會制定，以免造成銀行間因為固定的收費水平而沒有提高業務創新的動力，因此，該條規定是金融監管制度供給過剩的表現。整體而言，這些制度往往有著“重局部、輕全局”的色彩，缺乏法律智慧，造成金融監管機制的結構性失調。而且，人們往往沉浸在這些監管制度所能帶來的“勝利”之中，無視“殺雞用牛刀”的資源浪費。

粗放型制度供給忽視了監管的內在規定性或技術合理性[10]。基于此，一些監管制度的設置或者因為偏離了監管目標而形成不必要的制度供給，例如，《商業銀行法》第34條規定：商業銀行根據國民經濟和社會發展的需要，在國家產業政策指導下開展貸款業務；《儲蓄管理條例》第22條規定：儲蓄存款利率由中國人民銀行擬訂，經國務院批準后公布，或由國務院授權中國人民銀行制定、公布。在上述條款中，直接規定商業銀行對國家產業政策的順應和人民銀行擬訂儲蓄存款利率問題是否必要，值得考慮。既然商業銀行已被定位為商業公司，那么其對外授信與確定利率應該立足于商業目標[11]。另外，一些監管制度因為與其他制度相互沖突或簡單重復而在制度運行中產生內部損耗。例如，1996年6月發布的《貸款通則》第4條、第13條、第29條第1款、第63條、第69條等條款就與《商業銀行法》的有關條款重復；1997年的《支付結算辦法》也大量重復《票據法》、《票據管理法》、《違反銀行結算制度處罰規定》等法規的內容。兩者都是監管制度供給過剩的結果，只是前者是顯性的制度供給過剩，而后者則因為監管制度在運行過程中的消耗而變成隱性的制度供給過剩。

金融監管的粗放型制度供給還表現為金融監管制度被修改或被廢止的概率高，并且這些金融監管制度有效期間短，不符合規章制度的穩定性要求，不利于促進我國金融市場的發展。通過對人民銀行、銀監會、證券業監督管理委員（以下簡稱證監會）和保險業監督管理委員會（以下簡稱保監會）頒布的部門規章的效力進行統計分析可以發現，人民銀行已經失效或被修訂的部門規章占比為47%，銀監會為23%，證監會為42%，保監會為46%（如表1所示）。金融監管制度失效或修訂的比率高，在一定程度上說明我國金融監管制度供給不合理，有剩余現象。此外，通過對銀監會已經失效或修改的金融監管制度的有效期限的分析（如表2所示），不難發現，這些金融監管制度的有效期限最長為8.2年，最短的不到1年，這從一個側面反映出我國金融監管制度的供給隨意性強，主要考慮短期利益。在這樣的背景下，現有的金融監管制度隨著市場的發展，很可能不符合市場要求，造成監管制度供給過剩的現象。

（數據來源：北大法寶網，2013年11月15日訪問。）

表2：中國銀監會頒布的金融監管制度中已失效或

被修訂的部門規章的有效期限統計表

序號部門規章名稱生效日期失效或

修改日期有效期限

（以年為單位）

1商業銀行資本充足率管理辦法（2007年修訂）2007.07.032013.01.015.5

2金融機構衍生產品交易業務管理辦法

（2007年修訂）2007.07.032011.01.053.5

3信托公司集合資金信托計劃管理辦法2007.03.012009.02.041.9

4商業銀行集團客戶授信業務風險管理辦法（2007年修訂）2007.07.032010.06.042.9

5中資商業銀行行政許可事項實施辦法

（2006年修訂）2006.12.282013.10.156.8

6合作金融機構行政許可事項實施辦法2006.02.012011.01.054.9

7中資商業銀行行政許可事項實施辦法2006.02.012006.12.280.9

8商業銀行內部控制評價試行辦法2005.02.012011.01.055.9

9銀監會行政處罰辦法2005.02.012007.03.012.1

10證券投資基金托管資格管理辦法2005.01.012013.04.028.2

11商業銀行資本充足率管理辦法2004.03.012007.07.033.3endprint

12金融機構衍生產品交易業務管理辦法2004.03.012007.07.033.3

13企業年金基金管理試行辦法2004.05.012011.05.016

14外資金融機構管理條例實施細則2004.09.012006.12.112.2

15企業集團財務公司管理辦法2004.09.012006.12.282.3

16金融許可證管理辦法2003.07.012007.07.034

17汽車金融公司管理辦法2003.10.032008.01.244.3

18商業銀行集團客戶授信業務風險管理辦法2003.10.232007.07.033.7

（數據來源：北大法寶網，2013年11月15日訪問。）

（三）金融監管的行政化

除粗放型制度供給外，我國金融監管制度供給過剩的另一重要原因是金融監管的行政化。泛行政化“泛行政化”指行政化在整個社會網絡中的全面延伸和泛濫。泛行政化的實質是社會組織中行政功能的過度膨脹，行政權力在社會中的超限擴張，它導致我國政治上層建筑的架構傾斜，阻滯我國在經濟全球化和加入WTO的背景下推進市場經濟及社會主義民主政治建設的進程。“泛行政化”是當今社會轉型時期舊體制的回潮，是新的權力、利益分配格局下的扭曲產物。在金融監管領域有突出表現：監管機構和監管者均有其自身特定的行政層級和政治利益，監管者難免基于政治審慎而非專業激勵作出監管決策[12]。 根據《中國經濟時報》2005年3月28日刊登的《國有大型企業股份制改革的調查與分析》顯示，國有大型企業在公司董事長的產生方式上，行政性的力量在54.8%的企業中發揮主導性作用，其中由上級組織部門直接任命的占25.6%，上級主管部門推薦或任命的占29.2%。因此，金融監管制度的供給不能僅從“經濟人”的角度進行理性選擇，以實現社會財富的最大化，而是更多地考慮其政治利益，這樣容易使金融監管部門制定的監管制度不符合市場的需求，造成金融監管制度的供給過剩。例如，《主辦銀行管理暫行辦法》第1條規定：為了進一步密切商業銀行與企業之間的合作關系、規范商業銀行的競爭，促進國有大中型企業的改革與發展，健全信貸風險防范機制，制定本法。其第17條第3款要求主辦行為企業債務重組，國有資產保全提供政策建議。其第21條規定：中國人民銀行省級分行及其他分支行應負責協調企業和主辦行、主辦行和當地政府有關部門的關系，受理企業的正當申訴，鼓勵和支持主辦行組織銀團貸款，幫助主辦行和其他銀行清收企業破產后的債權。上述條款是侵犯商業銀行自主經營權、違背市場規律、維護政治利益的直接體現。

同時，我國金融市場對金融業務和金融機構的市場準入存在嚴格限制。在我國金融機構中，國有金融機構占絕大多數，為了維護現有金融機構的既得利益，監管部門在市場準入、業務運營及市場退出等方面采取嚴格的監管措施，通過大量的層層授權的行政審批和行政許可，強化國有金融機構的壟斷地位，這成為金融監管制度供給過剩的重要原因和主要表現。例如，《商業銀行法》第11條-第16條對商業銀行市場準入的條件和程序進行了嚴格詳細的規定，商業銀行市場準入除滿足較高的實質性條件外，還必須通過預申請、預申請審批通過、正式申請、正式申請審批通過、頒發許可證牌照、進行工商注冊登記等行政程序，這一制度供給實質上將商業銀行市場準入的權力完全配置給商業銀行監管機構。不僅如此，依照《商業銀行法》的相關規定，商業銀行監管機構對商業銀行的日常經營活動和商業銀行的市場退出也擁有極大不受其他約束的處置權力。

如《商業銀行法》第23條：商業銀行及其分支機構自取得營業執照之日起無正當理由超過6個月未開業的，或者開業后自行停業連續6個月以上的，由國務院銀行業監督管理機構吊銷其經營許可證，并予以公告。第24條：商業銀行有下列變更事項之一的，應當經國務院銀行業監督管理機構批準：（一）變更名稱；（二）變更注冊資本；（三）變更總行或者分支行所在地；（四）調整業務范圍；（五）變更持有資本總額或者股份總額5%以上的股東；（六）修改章程；（七）國務院銀行業監督管理機構規定的其他變更事項。第25條：商業銀行的分立、合并，應當經國務院銀行業監督管理機構審查批準。第28條：任何單位和個人購買商業銀行股份總額5%以上的，應當事先經國務院銀行業監督管理機構批準。第50條：商業銀行辦理業務，提供服務，按照規定收取手續費。收費項目和標準由國務院銀行業監督管理機構、中國人民銀行根據職責分工，分別會同國務院價格主管部門制定。第62條：國務院銀行業監督管理機構有權依照本法第3章、第4章、第5章的規定，隨時對商業銀行的存款、貸款、結算、呆賬等情況進行檢查監督。第65條：接管由國務院銀行業監督管理機構決定，并組織實施。第66條：接管自接管決定實施之日起開始。自接管開始之日起，由接管組織行使商業銀行的經營管理權力。第67條：接管期限屆滿，國務院銀行業監督管理機構可以決定延期，但接管期限最長不得超過2年。第69條：商業銀行因分立、合并或者出現公司章程規定的解散事由需要解散的，應當向國務院銀行業監督管理機構提出申請，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等債務清償計劃。經國務院銀行業監督管理機構批準后解散。第70條：商業銀行因吊銷經營許可證被撤銷的，國務院銀行業監督管理機構應當依法及時組織成立清算組，進行清算，按照清償計劃及時償還存款本金和利息等債務。第71條：商業銀行不能支付到期債務，經國務院銀行業監督管理機構同意，由人民法院依法宣告其破產。

正是在這種高度行政化的監管制度供給之下，我國銀行業長期缺乏有效的市場競爭和優勝劣汰機制，國有銀行長期處于絕對壟斷地位（如表3所示）。這不僅導致金融監管被監管對象俘獲，減損金融監管的獨立性，滋生監管尋租和監管腐敗，而且金融機構的國家壟斷將加劇社會金融風險向國家的集中轉嫁，增大系統性風險爆發的壓力。endprint

（數據來源：銀監會網站，2013年11月15日訪問。）

另外，我國各級金融監管機構頒發的“紅頭文件”是金融監管制度供給的重要內容。依照《立法法》的規定，金融監管機構“可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章” 《中華人民共和國立法法》第71條規定：“國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。”

，這就使得我國的金融監管機構不僅是金融監管制度的執行者，還是金融監管制度的供給者，不僅擁有金融監管的行政權力，還擁有金融監管的立法權力。金融監管機構頒布的“紅頭文件”不僅在數量上占金融監管制度供給的絕大部分據筆者在“北大法寶”的不完全統計，我國金融監管法律法規總計約2萬余部，其中由全國人大及其常委會通過的法律不足20部，國務院通過的行政法規不足200部，其余均為“一行三會”和地方金融監管部門的各種規章。

， 成為實踐中金融活動和金融業務開展的具體指引規范，而且，在近年來日益增多的金融監管機構被訴行政案件中，這些“紅頭文件”往往變身為監管機構自辯免責的“擋箭牌”和“護身符”如在2002年鄭百文公司原獨立董事陸家豪訴證監會一案中，證監會以自己頒布的《關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》作為抗辯理由；在2011年正德人壽訴保監會一案中，保監會以自己頒布的《中國保險監督管理委員會行政許可實施辦法》作為抗辯依據；在2013年李濱訴保監會一案中，保監會以自己頒發的《保險公司管理規定》作為抗辯依據。

， 使金融監管機構的行政權力超然于司法監管之外。

三、優化我國金融監管制度供給的政策建議

中國金融監管制度供給過剩是一個常態問題，其根源在于我國政府主導型的強制性制度變遷模式[13]。解決該問題的根本方法在于促使金融監管由行政化監管向市場化監管轉變，同時在金融監管中引入成本收益分析的理念和問責機制，合理處理金融創新和金融監管的關系。

（一）金融監管由行政化監管向市場化監管轉變

解決金融監管供給過剩的問題，第一要義在于推動金融監管由行政化監管向市場化監管轉變，采用需求導向型而非政府主導型的金融監管制度供給模式，實現適當監管的目標。具體而言，首先應提高金融監管部門的獨立性，逐步降低政治性因素對金融監管機構的影響，排除其他部門的干擾，讓監管制度的投放更多地是因為金融市場的需要而非政治的需要。減少對金融機構微觀業務的干預，逐步將合規監管轉變為風險監管。同時，推動中國商業銀行的產權改革，在商業銀行中建立完善的公司治理機構，讓商業銀行直接面向市場運作，而非在制度保護的羽翼下發展。進一步而言，要逐步改變對金融機構制度供給過多而對投資者和債權人制度供給過少的情況，加大對投資者和債權人的保護力度，減少對國有商業銀行的“父愛式”保護，防止國有商業銀行等既得利益集團對制度供給的不當要求。

同時，可積極擴大對外開放，以國際金融市場的創新力量和競爭水平倒逼我國金融監管水平的進步，蕩滌因種種原因而存在的供給過剩的金融監管制度。由于一直以來我國對國際先進金融監管制度的借鑒多出于政府金融監管的需要，這種自上而下的引入模式導致移植的某些監管制度并不完全符合我國金融市場發展的現狀，造成某些制度并未發揮其效用，甚至對金融市場的發展造成阻礙。但擴大對外開放、引入國外金融資本則不同，由于我國金融機構創新度和競爭力較低，面對外資的涌入而監管機構又需要公平保護的現實，金融機構出于生存的壓力會不斷著力提升創新度和競爭力，同時促進監管效率的提高和制度的優化。

（二）引入金融監管的成本收益理念和問責機制

諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格勒認為，金融體系的安全性與穩定性是金融監管的核心，效率性是金融監管的生命，金融監管的關鍵在于從穩定性、效率性和公平性這三個目標之間尋求平衡[14]。效率性在金融監管中的價值和作用不容忽視，金融監管成本的存在決定了金融監管機構的權力不能無限制地行使，而必須限定在一定范圍之內[15]。因而解決監管制度供給過剩問題的重要途徑之一即在于：分析金融監管的成本和收益，采取措施降低金融監管的成本金融監管的成本是指金融監管部門為了實施有效監管，對監管工作從組織、運行、實施所做的必要投入，由于金融監管而使金融業在遵循監管方面的投入，以及業務發展和金融創新方面受到一定程度的限制而產生的損失。，提高金融監管的效率。這樣的安排有利于促進金融監管機構在成本效益理念的制約下，更多地將監管資源投放到金融監管的領域，而不再過度干涉金融機構的具體業務。

同時，應著力強化金融監管的問責機制，使監管者的權力行使保持理性。通過加大權力尋租者的尋租成本，使得因權力尋租所受處罰和發現概率的乘積遠大于租金收入，從而減少權力尋租。此外，在監管部門引入績效考評機制，將成本收益的評價結果作為衡量監管制度好壞的標準，以此遏制金融監管機構的粗放型制度供給，使得其在進行制度供給時不得不考慮制度供給的成本和收益，減少無效益的制度供給模式，及時清理過時的監管制度。

（三）合理處理金融創新與金融監管的關系

金融創新是指金融機構通過對各種要素的重新組合來釋放新的金融功能的過程，早期金融創新的目的在于突破監管，現代金融創新，除此之外，亦含有降低風險、增加收益的內涵 [16]。但目前，由于我國經濟發展水平較低以及一直以來對金融機構的過度保護，使得我國的金融創新尚處于較低水平，基本屬于對成本、風險、收益等金融市場競爭要素沒有進行細致測算的模仿型創新。根據我國現實情形來看，在相當長的一段時間內，對金融機構的政治約束與激勵仍大于經濟約束與激勵，這決定了我國必須根據國情建立自己的金融創新與金融監管機制[17]，亦意味著簡單地引入外國制度將很難起到應有的作用。endprint

就金融市場和金融創新的關系而言，根本上應放松對金融市場的監管，通過金融創新和風險市場化配置來充分發揮市場在監管中的作用，形成市場化監管。短期內應通過金融工具和金融業務的創新，大膽培育國內風險配置市場，著力運用市場的力量彌補現有監管體制的不足。只有通過金融創新引發需求型監管導向機制，才能形成合理的金融監管機制，緩解甚至避免金融監管制度供給過剩的局面，與此同時，通過合理的金融監管警惕創新過度引發金融危機。

結 語

金融在經濟發展中起著關鍵的作用，這在經濟學文獻中已基本成為共識[18]。“金融監管是保證金融市場安全和穩定的重要手段”亦早已深入人心。但在進行金融監管的過程中，不能因為過度強調金融監管的重要性而設置大量的、不必要的監管制度，對于因為保護某些特殊利益集團而設置的監管制度，應隨著監管市場化的實現而慢慢廢除，同時應當及時清理

因時過境遷而失去作用的金融監管制度。2013年11月12日通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》已體現出推動金融監管模式由行政化監管向市場化監管的改革意向。該決定明確提出了多項有利于提高金融監管效率、緩解金融監管制度供給過剩的建議，如“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用”、“大幅減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化”、“著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題”、“落實金融監管改革措施和穩健標準，完善監管協調機制，界定中央和地方監管職責和風險處置責任”等。由此可見，優化金融監管制度、提高金融監管效率和緩解金融監管制度供給過剩，將成為我國當前和今后一段時期內金融工作的重要內容。ML

參考文獻：

[1] 錢弘道.法律的經濟分析工具[J].法學研究，2004，（4）：135-147.

[2] 羅伯特·考特，托馬斯·尤倫.法和經濟學[M].6版.史晉川，等，譯.上海：三聯書店，2012： 28-30.

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[4] 王煜宇.農村金融法律制度改革與創新：基于法經濟學的分析范式[M].北京：法律出版社，2012：080-102.

[5] 羅賓·保羅·馬洛伊.法律和市場經濟——法律經濟學價值的重新詮釋[M].錢弘道，朱素梅，譯.北京：法律出版社，2005：147.

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[7] 曲振濤.法經濟學[M].北京：中國發展出版社，2005：56.

[8] Georgios E. Chortareas，Claudia Girardone，Alexia Ventouri. Bank Supervision Regulation and Efficieny： Evidence from the European Union[J].Journal of Financial Stablity，2012，8（4）：292-302.

[9] Fotios Pasiouras， Sailesh Tanna，Constantin Zopounidis.The Impact of Banking Regulations on Banks Cost and Profit Efficiency：Cross-Country Evidence[J].International Review of Financial Analysis，2009，18（5）： 294-302.

[10] 王兵，胡炳志.論有效金融監管[J].經濟評論，2003，（4）：111.

[11] 李金澤.商業銀行授信的法律規制研究——兼論《中華人民共和國商業銀行法》有關規定的局限性及完善[J].法商研究，2008，（2）：106-115.

[12] 李成，劉相友，劉毅.基于供求理論的金融監管強度邊界及制度均衡解析[J].當代經濟科學，2009，31（6）：77-78.

[13] 江曙霞，等.中國金融制度供給[M].北京：中國金融出版社，2007：56-57.

[14] George J. Stigler.The Theory of Economic Regulation[J].The Bell Journal of Economics and Management，1971，（2）：23-211.

[15] 巴曙松.以明確權責邊界為主線推進金融監管體系改革[N].中國經濟時報，2013-06-18（05）.

[16] 尹龍.金融創新理論的發展與金融監管體制演進[J].金融研究，2005，（3）：7-12.

[17] 黎四奇.對后危機時代金融監管體制創新的檢討與反思：分立與統一的視角[J].現代法學，2013，35（5）：84.

[18] 江春，許立成.金融監管與金融發展：理論框架與實證檢驗[J].金融研究，2005，（4）：79-81.

[HT]

Law and Economics Analysis of the Oversupply of

Financial Regulatory System in China

WANG Yuyu

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

A significant oversupply of financial regulation system exists in China. The oversupply of system increases transaction costs， which is not in conformity with the principle of efficiency. From the perspective of law and economics， the oversupply of system results from the unbalance between supply and demand of financial regulation， extensive system supply under the authority regulation mode， as well as excessive intervention for the financial market and administrative regulation. To change the present situation of the oversupply， the costbenefit concept of financial regulation and the accountability mechanism should be introduced to shift the financial regulation from authority supervision to market supervision. Additionally， the relationship between the financial innovation and financial regulation should be reasonably handled.

Key Words： financial regulatory system； oversupply； law and economics； marketization； costbenefit

本文責任編輯：邵 海endprint

就金融市場和金融創新的關系而言，根本上應放松對金融市場的監管，通過金融創新和風險市場化配置來充分發揮市場在監管中的作用，形成市場化監管。短期內應通過金融工具和金融業務的創新，大膽培育國內風險配置市場，著力運用市場的力量彌補現有監管體制的不足。只有通過金融創新引發需求型監管導向機制，才能形成合理的金融監管機制，緩解甚至避免金融監管制度供給過剩的局面，與此同時，通過合理的金融監管警惕創新過度引發金融危機。

結 語

金融在經濟發展中起著關鍵的作用，這在經濟學文獻中已基本成為共識[18]。“金融監管是保證金融市場安全和穩定的重要手段”亦早已深入人心。但在進行金融監管的過程中，不能因為過度強調金融監管的重要性而設置大量的、不必要的監管制度，對于因為保護某些特殊利益集團而設置的監管制度，應隨著監管市場化的實現而慢慢廢除，同時應當及時清理

因時過境遷而失去作用的金融監管制度。2013年11月12日通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》已體現出推動金融監管模式由行政化監管向市場化監管的改革意向。該決定明確提出了多項有利于提高金融監管效率、緩解金融監管制度供給過剩的建議，如“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用”、“大幅減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化”、“著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題”、“落實金融監管改革措施和穩健標準，完善監管協調機制，界定中央和地方監管職責和風險處置責任”等。由此可見，優化金融監管制度、提高金融監管效率和緩解金融監管制度供給過剩，將成為我國當前和今后一段時期內金融工作的重要內容。ML

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[7] 曲振濤.法經濟學[M].北京：中國發展出版社，2005：56.

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[13] 江曙霞，等.中國金融制度供給[M].北京：中國金融出版社，2007：56-57.

[14] George J. Stigler.The Theory of Economic Regulation[J].The Bell Journal of Economics and Management，1971，（2）：23-211.

[15] 巴曙松.以明確權責邊界為主線推進金融監管體系改革[N].中國經濟時報，2013-06-18（05）.

[16] 尹龍.金融創新理論的發展與金融監管體制演進[J].金融研究，2005，（3）：7-12.

[17] 黎四奇.對后危機時代金融監管體制創新的檢討與反思：分立與統一的視角[J].現代法學，2013，35（5）：84.

[18] 江春，許立成.金融監管與金融發展：理論框架與實證檢驗[J].金融研究，2005，（4）：79-81.

[HT]

Law and Economics Analysis of the Oversupply of

Financial Regulatory System in China

WANG Yuyu

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

A significant oversupply of financial regulation system exists in China. The oversupply of system increases transaction costs， which is not in conformity with the principle of efficiency. From the perspective of law and economics， the oversupply of system results from the unbalance between supply and demand of financial regulation， extensive system supply under the authority regulation mode， as well as excessive intervention for the financial market and administrative regulation. To change the present situation of the oversupply， the costbenefit concept of financial regulation and the accountability mechanism should be introduced to shift the financial regulation from authority supervision to market supervision. Additionally， the relationship between the financial innovation and financial regulation should be reasonably handled.

Key Words： financial regulatory system； oversupply； law and economics； marketization； costbenefit

本文責任編輯：邵 海endprint

就金融市場和金融創新的關系而言，根本上應放松對金融市場的監管，通過金融創新和風險市場化配置來充分發揮市場在監管中的作用，形成市場化監管。短期內應通過金融工具和金融業務的創新，大膽培育國內風險配置市場，著力運用市場的力量彌補現有監管體制的不足。只有通過金融創新引發需求型監管導向機制，才能形成合理的金融監管機制，緩解甚至避免金融監管制度供給過剩的局面，與此同時，通過合理的金融監管警惕創新過度引發金融危機。

結 語

金融在經濟發展中起著關鍵的作用，這在經濟學文獻中已基本成為共識[18]。“金融監管是保證金融市場安全和穩定的重要手段”亦早已深入人心。但在進行金融監管的過程中，不能因為過度強調金融監管的重要性而設置大量的、不必要的監管制度，對于因為保護某些特殊利益集團而設置的監管制度，應隨著監管市場化的實現而慢慢廢除，同時應當及時清理

因時過境遷而失去作用的金融監管制度。2013年11月12日通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》已體現出推動金融監管模式由行政化監管向市場化監管的改革意向。該決定明確提出了多項有利于提高金融監管效率、緩解金融監管制度供給過剩的建議，如“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用”、“大幅減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化”、“著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題”、“落實金融監管改革措施和穩健標準，完善監管協調機制，界定中央和地方監管職責和風險處置責任”等。由此可見，優化金融監管制度、提高金融監管效率和緩解金融監管制度供給過剩，將成為我國當前和今后一段時期內金融工作的重要內容。ML

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[7] 曲振濤.法經濟學[M].北京：中國發展出版社，2005：56.

[8] Georgios E. Chortareas，Claudia Girardone，Alexia Ventouri. Bank Supervision Regulation and Efficieny： Evidence from the European Union[J].Journal of Financial Stablity，2012，8（4）：292-302.

[9] Fotios Pasiouras， Sailesh Tanna，Constantin Zopounidis.The Impact of Banking Regulations on Banks Cost and Profit Efficiency：Cross-Country Evidence[J].International Review of Financial Analysis，2009，18（5）： 294-302.

[10] 王兵，胡炳志.論有效金融監管[J].經濟評論，2003，（4）：111.

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[12] 李成，劉相友，劉毅.基于供求理論的金融監管強度邊界及制度均衡解析[J].當代經濟科學，2009，31（6）：77-78.

[13] 江曙霞，等.中國金融制度供給[M].北京：中國金融出版社，2007：56-57.

[14] George J. Stigler.The Theory of Economic Regulation[J].The Bell Journal of Economics and Management，1971，（2）：23-211.

[15] 巴曙松.以明確權責邊界為主線推進金融監管體系改革[N].中國經濟時報，2013-06-18（05）.

[16] 尹龍.金融創新理論的發展與金融監管體制演進[J].金融研究，2005，（3）：7-12.

[17] 黎四奇.對后危機時代金融監管體制創新的檢討與反思：分立與統一的視角[J].現代法學，2013，35（5）：84.

[18] 江春，許立成.金融監管與金融發展：理論框架與實證檢驗[J].金融研究，2005，（4）：79-81.

[HT]

Law and Economics Analysis of the Oversupply of

Financial Regulatory System in China

WANG Yuyu

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

A significant oversupply of financial regulation system exists in China. The oversupply of system increases transaction costs， which is not in conformity with the principle of efficiency. From the perspective of law and economics， the oversupply of system results from the unbalance between supply and demand of financial regulation， extensive system supply under the authority regulation mode， as well as excessive intervention for the financial market and administrative regulation. To change the present situation of the oversupply， the costbenefit concept of financial regulation and the accountability mechanism should be introduced to shift the financial regulation from authority supervision to market supervision. Additionally， the relationship between the financial innovation and financial regulation should be reasonably handled.

Key Words： financial regulatory system； oversupply； law and economics； marketization； costbenefit

本文責任編輯：邵 海endprint