淺議建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督存在問題及對策研究

林則華

汕頭市濠江區(qū)工程質(zhì)量監(jiān)督站

摘要：加強政府質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)和遵循嚴(yán)格的工程質(zhì)量監(jiān)督程序，以加大建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督的力度，保證建設(shè)工程質(zhì)量。作者通過對實際工作的總結(jié)，闡述了建筑工程質(zhì)量監(jiān)督現(xiàn)狀，對監(jiān)督過程中存在的定位不明、職責(zé)不清，監(jiān)督理念、方式陳舊等問題進行了分析，提出相應(yīng)的改進措施，為今后監(jiān)督機構(gòu)改革和監(jiān)督執(zhí)法工作的改進提供了借鑒。

關(guān)鍵詞：建設(shè)工程；質(zhì)量監(jiān)督；監(jiān)督機構(gòu)

1 汕頭市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督現(xiàn)狀和取得的成效

工程質(zhì)量監(jiān)督是我國工程質(zhì)量管理體系的一項基本制度，目前，汕頭市市、區(qū)（縣）兩級監(jiān)督系統(tǒng)共有7個工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，工程質(zhì)量監(jiān)督人員近100人，形成了一支力量較強大、技術(shù)較全面、配套較完善的監(jiān)督隊伍，對于保障汕頭市建設(shè)工程質(zhì)量起到了重要作用。近年來汕頭市建設(shè)工程監(jiān)督執(zhí)法力度不斷加大，監(jiān)督執(zhí)法效能和社會效益日益顯現(xiàn)。

2 汕頭市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督存在的主要問題

例如某監(jiān)理單位與業(yè)主簽訂了某鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)商住樓工程項目施工階段的監(jiān)理合同，專業(yè)監(jiān)理工程師例行在現(xiàn)場巡視檢查、旁站實施監(jiān)理工作。在監(jiān)理過程中，發(fā)現(xiàn)以下一些問題。

（1）某層鋼筋混凝土墻體，由于綁扎鋼筋困難，無法施工，施工單位未通報監(jiān)理工程師就把墻體鋼筋門洞移動了位置。

（2）某層一鋼筋混凝土柱，鋼筋綁扎已檢查、簽證，模板經(jīng)過預(yù)檢驗收，澆筑混凝土過程中及時發(fā)現(xiàn)模板漲模。

相對于當(dāng)前的新形勢和新要求，汕頭市工程質(zhì)量監(jiān)督工作無論是在理念上，還是體制機制和手段方法上，還存在一些不相適應(yīng)的問題，制約了監(jiān)督作用的進一步發(fā)揮和監(jiān)督工作的可持續(xù)發(fā)展，集中體現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1 定位不明，職責(zé)不清

市、區(qū)（縣）監(jiān)督執(zhí)法全局掌控不足質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的性質(zhì)、職責(zé)還需要進一步明晰。監(jiān)督機構(gòu)究竟是行政執(zhí)法單位還是政府的專業(yè)技術(shù)部門，在事業(yè)單位改革中將歸為哪類，都是需要明確的問題。目前汕頭市、區(qū)（縣）監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、人員編制不統(tǒng)一，監(jiān)督機構(gòu)部分屬于全額撥款事業(yè)單位，部分屬于自收自支事業(yè)單位，監(jiān)督人員身份與其所從事工程質(zhì)量監(jiān)督的職責(zé)不相適應(yīng)，難以調(diào)動其工作積極性。市、區(qū)（縣）監(jiān)督機構(gòu)分別屬于市、區(qū)（縣）兩級建設(shè)行政部門管理，沒有形成統(tǒng)一管理機構(gòu)，執(zhí)法尚未形成合力，互補和整體作用不強。

2.2 監(jiān)督理念、方式陳舊

質(zhì)量監(jiān)督主要依靠監(jiān)督人員抽查，對于發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題進行處罰的單一模式。另外由于信用制度等一些有效保證工程質(zhì)量的市場手段沒有完全建立和運用，中介機構(gòu)對于工程質(zhì)量的保障作用發(fā)揮得還不充分，造成建設(shè)、施工企業(yè)在質(zhì)量管理方面對政府的依賴性強，缺乏提高質(zhì)量的積極性和自覺性。部分監(jiān)督人員從思想意識上尚未從質(zhì)量監(jiān)督核驗制方式轉(zhuǎn)變出來，監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督范圍過窄，對具體工序和實體質(zhì)量問題研究的多，對整個地區(qū)宏觀上的質(zhì)量形勢掌握不夠、分析不透徹。從執(zhí)法方向來看，汕頭市建設(shè)工程被執(zhí)法處罰的主體相對單一，多以施工單位為主，勘察、設(shè)計、監(jiān)理單位被處罰數(shù)幾乎為零。

2.3 法律法規(guī)系統(tǒng)性、操作性不強

作為工程質(zhì)量監(jiān)督管理基礎(chǔ)性法律的《建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》均已頒布實施達十多年，從未進行過重大修訂，部分條款已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前的建設(shè)工程質(zhì)量發(fā)展形勢，亟待修改；汕頭市目前關(guān)于工程質(zhì)量監(jiān)督尚未形成規(guī)范統(tǒng)一、健全完善的法律法規(guī)體系。在工程質(zhì)量監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)，一些現(xiàn)行法規(guī)內(nèi)容政策性色彩過濃，可操作性差，有規(guī)則、無罰則，交叉矛盾處多，導(dǎo)致對違反這些條款的行為無法實施處罰。如《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》中對監(jiān)理公司違法行為的罰款只規(guī)定了50萬元和100萬元兩檔，而甲級監(jiān)理公司的注冊資金也就是100萬元，處罰過于嚴(yán)厲，對于監(jiān)理公司其他輕微違規(guī)行為又沒有設(shè)定處罰，造成無法可依。又如《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第64 條認定罰款額度以工程合同價款的2% ～ 4% 來設(shè)定，但是在實際處罰過程中，對工程合同價款在條例上的定義并不明確，往往一個工程項目的合同價款少則數(shù)千萬，多則上億，這樣計算出的罰款額度往往過高，落差過大，導(dǎo)致在實際執(zhí)法中困難重重。另外，開發(fā)企業(yè)、建設(shè)企業(yè)在建設(shè)過程中對工程質(zhì)量也承擔(dān)著主要責(zé)任，但在實際操作中卻幾乎沒有可以適用的法律法規(guī)條款，也使得對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題無法及時做出有效、準(zhǔn)確的處理。

2.4 市場和現(xiàn)場聯(lián)動不足，信用管理體系急需建設(shè)和加強

加強誠信體制建設(shè)，實行企業(yè)不良行為公示制度，使企業(yè)行為受到全社會的監(jiān)督，在市場準(zhǔn)入、招投標(biāo)活動中對有不良行為的企業(yè)進行制約，是推動主體責(zé)任落實的一種有效辦法。建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)可以在監(jiān)督過程中掌握有關(guān)企業(yè)質(zhì)量行為的第一手信息，因而應(yīng)當(dāng)成為信用管理制度的最主要參與者。由于企業(yè)不良行為公示和信用管理制度尚不健全等原因，目前，工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法結(jié)果還沒有與企業(yè)信用管理制度有效結(jié)合。

2.5 依法、競爭、創(chuàng)新意識不強，監(jiān)督執(zhí)法隊伍建設(shè)要進一步加強

一方面，各區(qū)（縣）政府建設(shè)主管部門設(shè)立的工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)由于其編制、專業(yè)技術(shù)人員配備、技術(shù)裝備等均由當(dāng)?shù)毓芾恚鲄^(qū)（縣）發(fā)展不均衡，沒有自上而下的統(tǒng)一管理機構(gòu)，不利于形成有效的制約機制。另一方面，目前部分監(jiān)督機構(gòu)仍然存在著監(jiān)督人員對質(zhì)量管理法律法規(guī)、工程建設(shè)強制性條文及工程質(zhì)量監(jiān)督規(guī)范規(guī)定不夠熟悉，不能熟練掌握和總結(jié)，業(yè)務(wù)水平和理論水平不高的情況，質(zhì)量監(jiān)督人員行政執(zhí)法水平、執(zhí)法能力不足。面對新形勢下的改革壓力，部分監(jiān)督工作者觀望等待畏難情緒重，拘泥和滿足于現(xiàn)狀，怕改革怕創(chuàng)新怕考核。另外，隨著建設(shè)規(guī)模的不斷擴大，面對近年來本市約7千萬m2 /年開復(fù)工建筑面積，不到100人的質(zhì)量監(jiān)督隊伍呈現(xiàn)人員不足。

3 汕頭市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督改進措施

以落實質(zhì)量主體責(zé)任為核心，大力推進施工現(xiàn)場誠信體系建設(shè)，有效發(fā)揮市場和行政手段，加大執(zhí)法力度，積極構(gòu)建多層次多主體參與的市、區(qū)（縣）一體的安全質(zhì)量監(jiān)督體系。

3.1 構(gòu)建和完善安全質(zhì)量治理體系，提升安全質(zhì)量治理能力

3.1.1 整合監(jiān)督執(zhí)法隊伍

抓住事業(yè)單位規(guī)范的契機，深入調(diào)查研究，掌握基層和一線的現(xiàn)實困難和困惑，有效借鑒兄弟省市的經(jīng)驗和做法，積極爭取上級單位支持，在簡政放權(quán)、減少行政審批改革的大形勢下，充分利用和發(fā)揮市、區(qū)（縣）兩級質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法力量，整合行政執(zhí)法資源，統(tǒng)一市、區(qū)（縣）監(jiān)督執(zhí)法人員身份，明確執(zhí)法定位，形成執(zhí)法合力，在汕頭城市建設(shè)系統(tǒng)建立一支強有力的監(jiān)督執(zhí)法隊伍。

3.1.2 健全建設(shè)工程信用管理工作

構(gòu)建起以質(zhì)量為核心的信用管理體系，政府搭臺，企業(yè)唱戲，市級把控，屬地管理，掌控全局，差別監(jiān)管，盡快實現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)督結(jié)果和招投標(biāo)等工作的掛鉤，實現(xiàn)施工現(xiàn)場和市場“兩場”實時聯(lián)動，閉合施工建設(shè)管理工作，有效推動企業(yè)主體責(zé)任落實，形成政府、企業(yè)、協(xié)會和公眾共同治理工程質(zhì)量的體系。

3.1.3 加強對區(qū)（縣）監(jiān)督機構(gòu)的指導(dǎo)和培訓(xùn)

制定對區(qū)（縣）監(jiān)督機構(gòu)的質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法評價指標(biāo)和體系，在科學(xué)評價區(qū)（縣）質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法工作的基礎(chǔ)上，使區(qū)（縣）監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)知己知彼，正視差距，市總站根據(jù)評價情況及時補位，增強對區(qū)（縣）監(jiān)督執(zhí)法工作的指導(dǎo)，加強對監(jiān)督執(zhí)法人員的培訓(xùn)工作，加強施工現(xiàn)場觀摩交流，聯(lián)動執(zhí)法，不斷提高監(jiān)督執(zhí)法人員的工作能力。

3.2 繼續(xù)加強法治政府、服務(wù)型政府、透明政府的建設(shè)

健全法規(guī)建設(shè)，在梳理法規(guī)的基礎(chǔ)上，規(guī)范自由裁量權(quán)，增強法規(guī)的可操作性。嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)法程序，有效落實全國安全工作會“四不兩直”精神，堅持綜合執(zhí)法小團隊模式，制定好監(jiān)督執(zhí)法計劃并嚴(yán)格執(zhí)行。加強執(zhí)法工作考核，從執(zhí)法量、額度、覆蓋面、內(nèi)容的豐富性、規(guī)范性等繼續(xù)加強執(zhí)法工作考核，提升執(zhí)法水平。以行政審批下放改革為契機，采取有效措施，破解由于前期手續(xù)不齊導(dǎo)致多年一線管理不到位的問題，增強監(jiān)督執(zhí)法的規(guī)范性和嚴(yán)肅性，繼續(xù)保持監(jiān)督執(zhí)法高壓態(tài)勢，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)行為并加大公示力度。采用市場化手段加大監(jiān)督執(zhí)法相關(guān)公共服務(wù)的購買力度，彌補公共資源不足，加強質(zhì)量共同治理體系和能力建設(shè)。

3.3 抓好質(zhì)量通病治理和現(xiàn)場標(biāo)準(zhǔn)化工作，不斷提高質(zhì)量管理水平

嚴(yán)厲打擊“三不按照”違法違規(guī)行為，切實抓好滲、漏、裂、沉等質(zhì)量通病治理。深入推動現(xiàn)場標(biāo)準(zhǔn)化工作，抓好揚塵、塔吊、施工電梯、吊籃、卸料平臺、消防等重點環(huán)節(jié)管理。以保障性安居工程、軌道工程明挖結(jié)構(gòu)為切入點，通過建筑構(gòu)件產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，減少現(xiàn)場人為因素影響和質(zhì)量隱患，提高現(xiàn)場施工水平和工程質(zhì)量。通過建立合格承包商名錄和合格建材名冊制度，從源頭把好質(zhì)量關(guān)；通過建立合格承包商末位淘汰機制，構(gòu)建有效競爭機制，不斷提高工程質(zhì)量。推動技術(shù)資料檔案管理規(guī)程修訂，實行隱檢工程電子化管理，實現(xiàn)施工過程可追溯，明確落實主體和注冊人員責(zé)任，構(gòu)建質(zhì)量終身責(zé)任落實機制，豐富房屋使用手冊內(nèi)容，閉合“建”“用”“管”“修”環(huán)節(jié)，為建筑質(zhì)量全生命周期管理工作打下基礎(chǔ)。

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