淺談人民調解經費保障

張艷

【摘 要】隨著黨中央提出構建社會主義和諧社會及中央綜治委提出“要高度重視矛盾糾紛排查調處工作”，人民調解受到前所未有的重視，開始進入一個全新的發展時期。雖然對人民調解的資金支持各地都非常重視，但經費沒有納入同級財政預算、工作經費不到位、到位的不能滿足工作的實際需要卻是普遍的現實。加大人民調解經費保障力度，要采取有效措施，使人民調解工作的經費專列專用，采取多種措施，加大落實人民調解工作經費保障力度。

【關鍵詞】人民調解;經費;保障

糾紛伴隨著人類社會的產生和發展，面對不斷出現的矛盾糾紛，必然要有解決矛盾糾紛的方式。人民調解制度作為在長期的實踐積累中發展起來的具有現代中國特色的非訴糾紛解決制度，被國際社會譽為化解矛盾、消除紛爭的“東方經驗”。2011年1月1日，作為具有普遍約束力的專項法律規范——《人民調解法》的施行，更是我國人民調解制度發展史上的一次跨越性的突破，標志著我國人民調解制度全面步入了法制化和規范化的運行軌道。覆蓋廣大城鄉的人民調解工作網絡使得大量的民間糾紛通過人民調解以靈活的方式、快捷的速度及低廉的成本得以解決，對新時期民間、基層糾紛的化解、突發性事件的處置、群體性事件的防范發揮了舉足輕重的作用。當前，我國正處在社會穩定、秩序和諧與形勢嚴峻、矛盾層出不窮并存的社會轉型時期，整體利益格局呈現出多元化的發展趨勢，社會生活中的各種新型矛盾糾紛不斷出現，矛盾糾紛的數量也呈不斷上升趨勢，而人民調解在社會轉型的新時期，卻逐漸暴露出種種不足，在這種背景下，研究新時期我國人民調解經費保障的問題，對維護家庭穩定、鄰里和睦、社會和諧及推進我國法治進程具有極為深遠的重大意義。

1 新時期人民調解制度的發展現狀

作為一項具有中國特色的法律制度，人民調解制度在第一次國內革命戰爭時期就已經開始萌芽，第二次國內革命戰爭時期初具雛形，抗日戰爭時期得到發展，解放戰爭時期直至建國之前得到進一步的發展，并初步形成了獨具特色的人民調解制度。[1]人民調解制度是在當時現實需要的前提下，我黨基于其實用性的考慮產生并不斷發展的，具有強大的政治作用和社會功效。[2]1954年3月22日施行的《人民調解委員會暫行組織通則》，標志著人民調解制度在我國的正式確立，六十年代初的“楓橋經驗”為化解基層矛盾、維護社會穩定發揮了重要的作用，毛澤東同志親筆批示向全國推廣。[3]十年文化大革命期間，人民調解走過了一段坎坷的歷程。新時期，隨著黨中央提出構建社會主義和諧社會及中央綜治委提出“要高度重視矛盾糾紛排查調處工作”，人民調解受到前所未有的重視，開始進入一個全新的發展時期。主要表現在：

1.1 人民調解制度的相關法律依據不斷完善

人民調解制度不僅在國家根本大法《憲法》和國家基本法《民事訴訟法》中得到確認，在新時期，關于人民調解制度的相關法律規范不斷完善。司法部出臺的《人民調解工作若干規定》（2002年司法部令第75號）、最高人民法院《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》（法釋[2002]29號）、《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》（法釋[2004]12號）、《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（法發[2009]45號）、《關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》（法釋〔2011〕5號）等一系列關于人民調解的規定、意見以及最高人民法院、司法部聯合出臺的關于人民調解的意見等，相繼擴充了人民調解的組織形式，確立了人民調解協議的民事合同性質，嘗試進行了法院調解與人民調解的對接，確立了司法確認程序并進一步進行了規范。特別是2011年1月1日起施行的我國第一部專門規范人民調解工作的法律《人民調解法》，更是將人民調解制度上升到國家基本法律的高度，而2013年1月1日起施行的《民事訴訟法》又專節規定了“確認調解協議案件”特別程序。

1.2 人民調解的領域不斷擴展

新時期，在司法部和各級司法行政機關的指導下，人民調解工作穩步推進，調解所涉領域不斷拓寬。特別是在社會轉型時期，面對各種新型矛盾糾紛不斷出現的新形勢，各地人民調解在做好調解婚姻家庭糾紛、鄰里矛盾糾紛、合伙經營糾紛、個人借款糾紛、輕微侵權糾紛等方面的傳統糾紛的同時，積極介入開發中的征地拆遷糾紛、醫患之間的醫療損害賠償糾紛、環境污染侵權糾紛、食品藥品安全方面的糾紛等社會熱點難點糾紛的調解，不斷探索安全生產方面的糾紛、勞務派遣中的勞動爭議、物業管理方面的紛爭、知識產權方面的糾紛等新型矛盾糾紛的調解，人民調解的領域不斷擴展，調解各種糾紛總的數量不斷增加，十年來通過人民調解進行調解的各類矛盾糾紛總數達5746.9萬件，其中2011年各地人民調解組織共調解各類矛盾糾紛893.5萬件，行業性、專業性的矛盾糾紛占7.26%，數量達649000件，涉及領域有勞動爭議、醫療糾紛、物業管理、道路交通等方面。[4]

1.3 人民調解網絡已具規模

新時期，各級司法行政機關不斷加強人民調解組織建設，健全人民調解組織網絡體系。以強化人民調解組織基礎為抓手，加強村民委員會、居民委員會的人民調解委員會的建設，全國共建有村（居）人民調解委員會67.8萬個;以預防和化解社會基層民間糾紛為重點，進一步加強鄉鎮（街道）人民調解委員會的建設，全國共建有鄉鎮（街道）人民調解委員會4.2萬個;以推動人民調解制度的重大發展為契機，建立、健全企事業單位人民調解組織，全國共建有企事業單位人民調解委員會6.5萬個;以適應社會日益發展變化的需要為目的，加強醫療衛生、行政接邊地區、旅游區等行業或領域的專業性、行業性人民調解委員會建設，全國共建有行業性、專業性人民調解委員會2.6萬個。全國81.1萬個人民調解組織形成了以村（居）人民調解委員會為基礎，以鄉鎮（街道）人民調解委員會為重點，以企事業單位人民調解委員會、行業性、專業性人民調解委員會為輔助的立體型、多層次、全覆蓋的人民調解組織網絡。[5]

2 人民調解資金支持普遍缺乏

根據《人民調解法》的規定，人民調解是免費的，不應向糾紛雙方當事人收取任何費用，其工作經費保障的責任主體是縣級以上地方人民政府、村（居）民委員會以及企業事業單位，其中對人民調解工作所需經費，縣級以上地方人民政府應當給予必要的支持和保障;對開展人民調解工作所需的辦公條件和必要的工作經費，村（居）民委員會以及企業事業單位應當提供。

《人民調解法》用了兩個“必要”對人民調解的經費保障進行了規定，但何謂必要，卻沒有明確。日常工作中，雖然對人民調解的資金支持各地都非常重視，但經費沒有納入同級財政預算、工作經費不到位、到位的不能滿足工作的實際需要卻是普遍的現實。有些地方，人民調解的經費沒有納入同級財政預算，撥付款項非常隨意;有些地方，人民調解的工作經費不到位，不多的經費還總是拖欠;有些地方，人民調解的經費雖然到位，但不能滿足工作的實際需要，顯得捉襟見肘。

3 加大人民調解經費保障力度

人民調解工作不收取任何費用，但人民調解工作的順利開展需要一定的費用。沒有經費保障，就沒有了人民調解組織開展活動的物質基礎，人民調解工作難以得到長足的發展。調解資金嚴重短缺，已經成為現階段制約人民調解特別是不發達地區人民調解發展的瓶頸。這就需要加大人民調解經費保障力度。

3.1 采取有效的措施，使人民調解工作的經費專列專用

縣級以上地方人民政府、村（居）民委員會以及企業事業單位等人民調解工作經費保障的各責任主體應根據《人民調解法》、財政部《關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》的相關規定，采取有效的措施，使人民調解的經費得到保障?？h級以上地方各級人民政府應把人民調解所需經費納入各級財政預算，專項列支，專款專用，并加強監督。

3.2 采取多種措施，加大落實人民調解工作經費保障力度

人民調解工作中，要采取多種措施，加大落實人民調解工作經費保障力度。如導入和建立“政府購買服務”的機制，在《人民調解法》明確縣級以上地方人民政府對人民調解給予必要的支持和保障之前，上海等地已經出現了通過政府購買服務的形式為人民調解提供保障，收到很好的社會效果。[6]《人民調解法》實施之后，福泉市等一些地方也開始出臺規范性文件，明確將人民調解工作定位為社會公共服務范疇，人民調解工作經費政府全“買單”。[7]又如采取辦案補貼，如安徽省在落實人民調解經費保障上，通過“以案定補”、“一案一補”等方式，政府花錢解決人民調解員調解補貼經費，使兼職人民調解員與義務調解告別，使基層人民調解組織調解矛盾糾紛的積極性、主動性得到極大的激發。[8]

通過多種創新舉措，保證了人民調解經費得到切實落實，人民調解制度不斷完善發展，人民調解在更好地從源頭上預防化解社會矛盾，加強和創新社會管理做出了新的貢獻。

【參考文獻】

[1]江偉，楊榮新.人民調解學概論[M].北京：法律出版社，1990：26.

[2]范愉.非訴訟糾紛解決機制研究[M].北京：中國人民大學出版社，2000：77-80.

[3]吳錦良.“楓橋經驗”演進與基層治理創新[J].浙江社會科學，2010（07）.

[4]趙陽，曾敏.十年調解各類矛盾糾紛5746.9萬件[N].法制日報，2012-10-30（001）.

[5]趙陽.人民調解組織網覆蓋城鄉[N].法制日報，2012-02-21（001）.

[6]范愉.糾紛解決的理論與實踐[M].北京：清華大學出版社，2007：485.

[7]詹莉，張帆.福泉：人民調解工作經費政府全“買單”[N].法制生活報，2011-05-31（002）.

[8]朱遠明，彭繼友.合肥：政府花錢“買服務”調解經費有保障[N].中國信息報，2011-06-01：（007）.

[責任編輯：薛俊歌]