城鄉養老保險并軌

周燕

國務院日前決定合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，這項改革被簡稱為“城鄉養老并軌”，其意義不難解讀。

多年來，我國一直沿用城鄉有別的戶籍制度，城鄉人口享受公共資源和社會保障等存在較大差別。城鄉福利的差別被認為是我國最現實和最明顯的社會不公。而“城鄉養老并軌”讓人看到了國家力圖沖破戶籍藩籬、破解社會不公的意志與決心。但兩者并軌仍無法徹底消除較大的城鄉養老金差距。相較而言，縮小城鄉居民、城鎮職工、行政事業單位等不同群體間養老金的差距更受關注，需要正視與謀求更大的突破。

新農保和城居保基本一致

江蘇南通市通州區五甲鎮興隆灶村的吳學漢今年62歲，原本參加的是新型農村社會養老保險，2011年南通城鄉居民養老保險并軌后自然轉成了城鄉居民養老保險。60周歲時吳學漢個人總共繳費本息合計29889元。現在吳學漢每月可領養老金297元。若還按新農保的發放方式計算，他每月領取的養老金為215元，城鄉居民養老保險并軌讓吳學漢每月可以多領82元。吳學漢高興地說：“我們享受到了城里人的養老金待遇。”

如今，不僅是南通的農村老人，全國的農村老人都將享受城里人的養老金待遇。日前召開的國務院常務會議決定，在已基本實現新型農村社會養老保險、城鎮居民社會養老保險全覆蓋的基礎上，將兩項制度合并，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新農保和城居保保持基本一致。基金籌集采取個人繳、集體助、政府補的方式，中央財政按基礎養老金標準，對中西部地區給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。到2020年全面建成公平、統一、規范的城鄉居民基本養老保險制度。

李克強總理在今年的“兩會”上再次強調，2014年政府重點工作要建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。

合并后的城鄉居保繳費標準調整為12個檔次，最低100元，最高2000元。年滿16周歲（不含在校學生）、非國家機關和事業單位工作人員及不屬于職工基本養老保險制度覆蓋范圍的城鄉居民，可以在戶籍地參加城鄉居保。

有專家認為，如果聯系近年來一直很熱的“城鎮化”議題來看，城鄉居民養老保險并軌的背景也就顯而易見了。現在城鎮化的政策設計和制度安排是要把農村勞動力轉移出去，讓他們到中小城市乃至小城鎮就業和安家。但是，現在的青年人和中年人總有一天要變老，而到那時應該正值中國老齡化的高峰，所以，將新農保推展到“城鎮居民”，并將兩種身份的兩種制度合二為一，從某種意義上說，就是在城鎮企業職工基本養老保險制度之外來解決這些進入中小城市乃至小城鎮的新移民未來的養老問題。

據了解，目前我國的社會養老保險制度大致分為5種：機關單位（包括部分事業單位）、事業單位（自收自支）、城鎮職工、城鎮居民和新型農村社會養老保險。

新農保制度建立于2009年，針對農民設立，目前參保人數達到4億多人；而城居保制度建立于2011年，針對城市16歲到60歲處于工作年齡但沒有工作的居民設立，參保人數不多，全國僅有幾千萬人。這兩項制度具有強同質性和高相似度，即都有個人賬戶，個人要向賬戶里繳費；繳費公式也類似，其中新農保每人每年繳費從100元到500元不等，共有5檔選擇，城居保每人每年從100元到1000元有10檔選擇；養老金發放公式也類似，都是到60歲開始每人每月固定領取養老金。因此，這兩種制度并軌比較容易。

中國社科院人口與勞動經濟研究所副所長張車偉表示，新農保、城居保之所以能夠統一，另一個重要原因是成本低——廣覆蓋、低支出，財政能夠負擔。國家規定的基礎養老金是每人每月55元，所需資金量不是很大，相對于我國每年超過10萬億的財政收入來講，補貼的負擔不大。隨著社會的發展，補貼標準會不斷提高，但只要量力而行，對于我們這樣一個、快速發展的國家來講，養老保險資金的安全性是沒有問題的。

為養老體制大整合打下基礎

北京師范大學中國公益研究院院長王振耀認為，從政策的效果來看，城鄉居民基本養老保險制度并軌是縮小城鄉差別的重要舉措。僅從當前來看，中國60歲以上老年人口突破了2億，城居保和新農保合并后，將直接使1億多老年人受惠，其中90%以上是新農保的參保人員。在現行社會管理結構中，所有社會保險、社會福利和社會救助制度都是按照城鄉身份分類管理的體制來設置的，而將一半以上老年人口的養老金統一管理，不分城鄉戶籍，客觀上將對現行戶籍制度產生較大影響。另外，這一制度使中央、地方和個人承擔起不同責任，即使在國際社會養老福利制度中也具有創新性，這一改革也將促進社會理念的轉變。

在北京大學人口所教授穆光宗看來，建立全國統一的城鄉居保制度所獲得的“改革紅利”有助于降低社保部門管理服務的成本，方便群眾異地領取養老金。穆光宗說，人口流動包括了人口的地理流動和社會流動，有“去農民化”的社會進化意義——過去是農民，今天未必是；今天是農民，今后未必是。好的制度要具有對未來變化的包容性，全國統一的城鄉居保制度有這樣的特點。

北京大學教授鄭偉說，改革突破口的選擇相當重要，人們往往認為所有的改革都要啃硬骨頭，其實，成功的改革往往是從最容易改的環節開啟的。在全國范圍內建立統一的城鄉居保制度，實際上是為整個養老保險制度的改革奠定了一項基礎性工程。按照城鄉統一的體制得到養老金，實現老有所養，建立堅實的底線保障以后，如果循此政策方向推進，更大范圍和更深領域的改革也將值得期待。

據了解，目前我國已有廣東、福建、江蘇等15個省份統一了城鄉居民養老保險。從實踐來看，城鄉居民養老保險統一后，農村居民的養老保險待遇均得到了提高。如從2011年7月起，陜西銅川市60周歲以上老年人每人每月基礎養老金由農村55元、城鎮100元統一調整為100元；從今年1月1日起，西安60周歲以上老年人每人每月基礎養老金由農村85元、城鎮125元統一調整為130兀。

即便如此，城鄉居民養老金標準仍然偏低，有待提高。來自人社部的數據顯示，目前我國城鄉居民養老金為月人均81元。而來自民政部的數據顯示，截至2013年8月，全國城市、農村平均低保標準分別為每人每月352元和189元，城鄉居民養老金還不及農村低保的1/2、城市低保的1/3。

“自從新農保試點工作啟動以來，國家規定的基礎養老金一直沒有調整過，養老金調整機制也沒有建立。”全國政協委員、四川省人力資源和社會保障廳副廳長羅良娟坦言，“與2009年試點工作啟動初期相比，55元購買力大幅下降，制度吸引力也在減弱。”

有業內人士建議，個人參保繳費額應隨上年度人均純收入的增長逐年遞增，以此增加個人賬戶養老金。

“政府對繳費人員的補貼標準不高，不同繳費檔次的補貼差距不大，并不能有效吸引參保人員多繳費、長繳費。”全國人大代表、遼寧省鳳城市大梨樹村黨支部副書記毛豐美建議，“加大財政投入、拉大不同繳費檔次間的財政補貼差距，同時探索建立合理的保險基金投資運營渠道，做好基金的保值和增值工作。”

養老金鴻溝怎樣彌合

新農保和城居保的合并，僅僅是邁出了破解社保制度碎片化難題、構建全國統一社保體系的第一步。“真正難的是機關事業單位養老保險與城鎮職工養老保險制度的并軌，這是改革的‘硬骨頭，但從社會公平的角度考慮必須去做。”鄭偉坦言。

2013年2月，中國社科院發布《2012社會保障綠皮書》和《中國社會保障收入再分配狀況調查》。調查顯示，不同養老保險制度的養老金標準最多相差近50倍。而造成不同身份人員養老金差別如此之大的原因，歸根結底是養老保險體系設計得不公平。

重慶江津區某民營企業退休職工李師傅在2008年剛退休時養老金僅有1200多元，經過連續的上調后目前達到2024元，但這個數字跟他機關的朋友超過4000元的退休工資相比低了一半。

養老金的差距不單單存在于機關事業單位退休人員與企業退休人員之間，很多國企退休員工的養老金也明顯高于非國企退休員工——同樣家住重慶江津區的劉師傅是電力公司的退休員工，也是2008年退的休，他現在每月的養老金將近3000元。

實際上，未來養老保險并軌并不代表所有人的待遇要一樣，而是要統一置于公平透明的體系之中進行統籌安排。

西南政法大學經濟法學院教授陳步雷指出，我國現行法定養老保險制度按照企業職工、城鄉居民、機關事業單位人員等不同群體進行分割，過多的制度性區別損害了養老保險制度的公平性與互濟性。

陳步雷認為，當前國家財政承擔了機關和部分事業單位在職人員養老保險中本應由個人繳納的部分，這是有違公平的。此外，公務員保留了退休金的高替代率，而企業職工在降低基本養老金替代率的同時卻未補上企業年金，使得兩大群體的待遇差距持續擴大。陳步雷建}義，將機關事業單位公職人員納入到國家統一的基本養老保險制度中，承擔同樣的繳費義務，享受平等的養老保障權益。

健全激勵機制提高養老金待遇

山東濟南、長期從事建筑工程行業的吳先生說，為每名工人繳納一年近7000元的社保費負擔太重，“一兩千人的工地在省城很多，如果全繳‘五險，一年就得1000萬元左右。”

目前，我國城鎮職工基本養老保險的繳費率相對較高，社會統籌部分一般由雇主繳納工資總額的20%，個人賬戶部分由參保人個人繳納本人工資的8%。“繳費率的高門檻將大量農民工擋在了城鎮職工基本養老保險的覆蓋范圍以外。”上海社科院研究員左學金指出。

2011年7月開始施行的《社會保險法》要求包括農民工在內的全體城鎮職工參加城鎮職工基本養老保險，但是根據2012年度《人力資源社會保障事業發展統計公報》披露的信息，2012年末全國農民工總量超過2.6億人，截至2012年末參加基本養老保險的農民工人數為4543萬人，僅占農民工總數的17.5%。

除了繳費率高以外，農民工的參保意愿也不強。今年27歲的小王來自安徽黃山某農村，他說：“我們可能今天在濟南，明天在北京，后天就在江蘇了，沒有固定的地點，到哪里去參保？現在社保續轉手續太麻煩，單位不愿繳，自己也不愿買。”

“當農民工在城鄉之間和地區之間流動時，他們的基礎養老金權益常常因難以攜帶而遭受損失。”左學金認為，目前我國大量農民工從中西部地區流向沿海地區，這實際上形成了養老金繳費由中西部地區向東部地區轉移，結果造成中西部城鄉養老問題更加嚴重。這一問題表明在我國實現基礎養老金全國統籌的重要性。

為了鼓勵參保，左學金建議應該進一步“健全多繳多得的激勵機制”，使個人的基礎養老金待遇與參保歷年的繳費更緊密地掛鉤。為此，可借鑒德國等發達國家的相關經驗，根據參保人每年的繳費水平，確定參保人在該年的養老金權益得分。同時鼓勵城鎮非正規就業的農民以折扣繳費率參加養老保險，確保他們的基礎養老金權益不因流動而遭受損失。

“建議在實行基礎養老金全國統籌后，非正規就業人員以社會平均工資為基數、按‘折扣繳費率繳費。折扣繳費率可以是正常繳費率的10%，20%，30%……90%，100%，由參保人自主選擇確定。參保人相應年份的基礎養老金權益得分也按同樣的折扣率計算。不同年份的養老金權益可直接相加，退休時按養老金權益總得分計發基礎養老金。這樣，當勞動者在正規就業與非正規就業之間以及在城市與農村之間流動時，他們應有的養老金權益不會因流動而受到影響。”左學金說。