對城市霧霾的多元治理模式探析

胡蕊婕

【摘 要】早在20世紀(jì)60年代，各國就掀起了聲勢浩大的旨在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、防止生態(tài)惡化的“綠色革命”運(yùn)動(dòng)。各國政府也采取了相應(yīng)的措施，如運(yùn)用市場機(jī)制，將生態(tài)環(huán)境私有化或通過強(qiáng)權(quán)的政府來解決霧霾。但“市場失靈”和 “政府失靈”成為最終歸宿。對霧霾的治理僅僅依靠政府的強(qiáng)力，或通過市場的力量都是無法徹底解決的，引進(jìn)其他社會(huì)組織參與霧霾的治理，形成多元治理的模式，應(yīng)對城市霧霾帶來的挑戰(zhàn)。

【關(guān)鍵詞】城市霧霾;多元治理;運(yùn)行模式

自2012年來，霧霾持續(xù)侵?jǐn)_我國大部分地區(qū)。治理霧霾保護(hù)環(huán)境已經(jīng)刻不容緩。

1 城市霧霾治理的傳統(tǒng)模式

1.1 政府強(qiáng)權(quán)治理模式

政府通過加強(qiáng)環(huán)保部門的權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的治理。將所有有關(guān)環(huán)保的權(quán)力全部劃歸環(huán)保部門。政府強(qiáng)權(quán)型城市霧霾治理模式是建立在效率假設(shè)的基礎(chǔ)上的。此種治理模式中假設(shè)，政府權(quán)力集中，且治理主體單一，則權(quán)力行使越有效率。然而，即使環(huán)保部門擁有巨大的權(quán)力，也不能保證該權(quán)利一定都是用于生態(tài)環(huán)境的治理。權(quán)力集中不一定具有高效率。

1.2 市場機(jī)制型生態(tài)治理模式

市場機(jī)制的倡導(dǎo)者將城市霧霾治理不力歸結(jié)為未能引入市場機(jī)制，他們認(rèn)為城市霧霾治理問題是價(jià)格問題，可以通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源的有效配置。然而，同政府強(qiáng)權(quán)型治理模式面臨的問題不同，市場機(jī)制型治理模式也面臨著問題，并不是所有的霧霾都可以界定產(chǎn)權(quán)，轉(zhuǎn)化為私人產(chǎn)品，也不是轉(zhuǎn)化為私人產(chǎn)品后霧霾就可以得到有效的解決。

政府和市場在城市霧霾治理中都發(fā)揮著重要的作用，但政府會(huì)失敗，市場也會(huì)失靈。因此，建立以一個(gè)能夠克服政府失敗、市場失靈，探索一條多中心主體的多元治理模式對現(xiàn)今的城市霧霾治理具有重大的意義。

2 生態(tài)環(huán)境多元治理模式探析

2.1 多元治理的內(nèi)涵

當(dāng)“私有化—市場”和“政府強(qiáng)權(quán)—利維坦”都在理論和實(shí)踐中被證明并非是解決生態(tài)環(huán)境的最佳方案時(shí)，一種旨在打破傳統(tǒng)觀念束縛，希望政府、社會(huì)組織、企業(yè)、公眾均能成為治理主體的“多元治理”模式便脫穎而出。這一概念的提出，可以視為一種新型的城市霧霾治理范式的產(chǎn)生。生態(tài)環(huán)境多元治理模式是一種由政府、企業(yè)、公眾及社會(huì)其他主體通過充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，采取分工合作協(xié)商等方式，將霧霾予以解決的過程。

2.2 基本特征

2.2.1 治理主體的多元性

多元治理，其首先需要明確的是治理主體的多元性。首先，政府是最核心的治理主體。其次，非營利組織是重要的治理主體。再次，企業(yè)也是治理的主體之一，私營企業(yè)可以通過政府合同外包的形式應(yīng)對霧霾的挑戰(zhàn)。最后，公民也是城市霧霾治理的必要主體。

2.2.2 合作式的治理方式

生態(tài)環(huán)境多元治理模式的實(shí)踐，得益于政府在宏觀調(diào)控和微觀操作層面保持的公正性。同時(shí)，各主體依賴合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，通過建立合作、協(xié)商的伙伴關(guān)系，確立生態(tài)環(huán)境意識的認(rèn)同感和共同的生態(tài)目標(biāo)。其實(shí)質(zhì)是指建立在生態(tài)環(huán)境的公共利益、市場原則和價(jià)值意識認(rèn)同的基礎(chǔ)上的合作。[1]

2.2.3 網(wǎng)絡(luò)式的治理結(jié)構(gòu)

網(wǎng)絡(luò)性結(jié)構(gòu)的多元治理模式正是將政府組織、私營企業(yè)、公眾自治組織、利益團(tuán)體、社會(huì)組織等治理主體圍繞著霧霾問題，通過對話、協(xié)商、討價(jià)還價(jià)、談判、妥協(xié)等集體性選擇和行為，達(dá)成抑制霧霾進(jìn)一步惡化的治理目標(biāo)，并建立共同解決霧霾問題的縱向、橫向或二者相結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)，形成資源共享、彼此依賴、互惠合作的機(jī)制與組織結(jié)構(gòu)。此外，在多元治理模式的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，最為關(guān)鍵的是，在于各主體間擁有共同的邏輯性結(jié)構(gòu)，是一種彼此平等、相互依賴的結(jié)構(gòu)，不存在命令等級和科層鏈條的部分，也沒有科層制的形式。[2]

2.2.4 共贏性的治理結(jié)果

“共贏”是以平等的交往主體間的共識與互利合作為基本前提，是處理個(gè)人和他人、個(gè)人和社會(huì)關(guān)系的一種公正態(tài)度。共贏，就是對和諧互動(dòng)關(guān)系的最佳落實(shí)，表明了處理利益主體關(guān)系的一種態(tài)度。”[3]因?yàn)橹黧w多元化勢必導(dǎo)致彼此間利益沖突的可能。而實(shí)現(xiàn)“共贏” 的治理結(jié)果，則是希望沖突的各方不僅在問題的解決中得到各自的好處，且不以犧牲外部群體或環(huán)境的利益為代價(jià)。

3 建立對城市霧霾的多元治理模式

3.1 培育主體，確保治理主體的多元性

城市霧霾的多元治理，顧名思義就是治理主體必須是具備多元性。政府培育多元主體的方式多種多樣。首先，加強(qiáng)公民教育，培育公共精神。其次，政府應(yīng)放寬對環(huán)保類公意社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻，拓寬社會(huì)組織參與、介入生態(tài)問題保護(hù)渠道，提高社會(huì)組織參與的積極性。最后，強(qiáng)化對企業(yè)環(huán)保的監(jiān)管，將企業(yè)所造成的環(huán)境負(fù)外部性治理成本納入企業(yè)的成本或稅收，迫使企業(yè)關(guān)注霧霾和環(huán)保問題。

3.2 協(xié)調(diào)各方利益：明確參與治理主體的權(quán)責(zé)范圍

城市霧霾治理主體的多元化，決定了在城市霧霾治理中，關(guān)于各方治理主體的利益協(xié)調(diào)程度將直接影響到治理結(jié)果的實(shí)效性，合理界定各治理主體的職責(zé)權(quán)限也就顯得尤為重要。首先，明確政府的權(quán)責(zé)。政府的職能部門要集中力量確保執(zhí)法到位與公正，并引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)和公眾自覺參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)中。社會(huì)組織在城市霧霾治理中所發(fā)揮的作用是政府所無法替代的，但由于其自身成長周期較長，所以需要政府在管理、技術(shù)、資金、人才等方面對其予以適當(dāng)?shù)姆龀趾蛶椭Ｆ浯危缍ㄆ髽I(yè)的權(quán)責(zé)，即實(shí)現(xiàn)從追求自身利益最大化到追求相關(guān)者利益最大化的轉(zhuǎn)變，把預(yù)防污染和降低能耗貫穿企業(yè)發(fā)展始終，力求樹立綠色環(huán)保的企業(yè)形象。再次，明確環(huán)保組織的權(quán)責(zé)，開展以普及環(huán)保知識、加強(qiáng)環(huán)境意識為主題的宣傳教育活動(dòng)，使全社會(huì)民眾的生態(tài)環(huán)境意識有實(shí)質(zhì)性的提高。最后，劃分公眾的權(quán)責(zé)，培育公眾的環(huán)境意識。

3.3 優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)：形成滿足多元需求的組織架構(gòu)

首先，建立政府主導(dǎo)的多元治理結(jié)構(gòu)。這種政府主導(dǎo)的多元治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵點(diǎn)，在于構(gòu)建以政府為核心的城市霧霾治理的權(quán)責(zé)分配體系，即在保證政府為多元治理結(jié)構(gòu)核心，并擁有一定程度集權(quán)的基礎(chǔ)上，通過對官員問責(zé)制度的建立，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部系統(tǒng)和外部系統(tǒng)權(quán)力的合理分離。其次，建立平等開放的多元治理結(jié)構(gòu)，生態(tài)環(huán)境多元治理模式是建立在平等開放的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上的。特別是政府在治理霧霾中，不再是凌駕于社會(huì)之上或孤立于社會(huì)之外，而是與社會(huì)其他主體相互依存、共同進(jìn)步。

構(gòu)建對霧霾的多元治理模式必須以明確界定各治理主體的權(quán)力和責(zé)任為前提，通過建立健全制度和組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，確立以權(quán)力和權(quán)利互動(dòng)為主的協(xié)同合作關(guān)系，以政府的創(chuàng)新、企業(yè)的自覺、社會(huì)的發(fā)展、公眾的參與為發(fā)展動(dòng)力，提升合作共治的能力，強(qiáng)化協(xié)作紐帶，避免因多元治理主體間的不合作、不協(xié)調(diào)導(dǎo)致或加劇生態(tài)環(huán)境問題的進(jìn)一步惡化。當(dāng)然，生態(tài)環(huán)境多元治理模式的提出還顯得很稚嫩，作為城市霧霾治理創(chuàng)新與發(fā)展所追求的一個(gè)理想目標(biāo)，離廣泛的社會(huì)實(shí)踐還有很大差距，還需不斷得以升華。

【參考文獻(xiàn)】

[1]黃愛寶.論府際環(huán)境治理中的協(xié)作與合作[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（5）：96-99.

[2]曾正滋.環(huán)境公共治理模式下的“參與—回應(yīng)”型行政體制[J].福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（5）.

[3]李德周，杜婕.“共贏”：種全球化進(jìn)程中的建設(shè)性思維方式[J].人文雜志，2002（5）：140-147.

[責(zé)任編輯：楊玉潔]