關于南京市軌道交通項目供地模式的幾點探討

蔡成鳳

摘要：本文首先分析了南京市軌道交通項目現行供地模式，然后針對此模式進行SWOT分析，進而提出了現有模式未來可能的發展方向，最后提出了基于新模式的幾點保障建議。

關鍵詞：軌道交通；供地模式；南京市

一、南京軌道交通項目現行供地模式

軌道交通屬于線性基礎設施工程項目，一直以來均以單獨選址項目進行供地。具體供地環節主要分為兩大方面：一是審核用地是否符合規劃，二是分配具體用地計劃指標。在規劃方面，對于軌道交通項目采用“列清單留通道”的方式，在一定誤差范圍內和不占用基本農田的情況下視作符合規劃；在用地指標方面，主要還是以增量指標方式，即每年年初下達的單獨選址計劃指標，其中屬于國家級項目的計劃指標向部里爭取，省級項目的計劃指標由省里解決。

南京市目前軌道交通已正式開通運營一號線、十號線、寧天城際和寧高城際等4條線路，在建項目有地鐵三號線、四號線、寧和城際線等。已運營線路和在建線路目前用地均采取此申報模式，基本還是在傳統的計劃控制模式下進行，在一定時期、一定程度上為項目建設提供了用地保障。

二、現行供地模式SWOT分析

1、優勢分析（S）

隨著大城市人口密集度的逐年提高，為緩解城市交通壓力，各地政府均開始加大軌道交通建設的步伐。南京市“十二五”期間市軌道交通建設加速，高峰時期甚至達到“八線共建”的場面，其中有市內軌道交通線路，也有都市圈軌道線路。市委市政府于2012年專門下發了《關于進一步加快發展我市軌道交通的若干意見》一文，明確加快軌道交通發展對于推進城市現代化進程的重要意義，同時明確國土部門辦理征轉用手續，建立指標支撐機制。因此南京市軌道交通發展用地具有一定的政策優勢。

2、劣勢分析（W）

隨著軌道交通線路錯時建設力度加快，原有的項目用地模式也逐步發生改變，軌道交通占用的基本為國有建設用地且地下線路較多，實際占地量較少，而城郊區軌道交通占用的基本為集體土地且高架線相對較多，實際占地量較大。同時由于項目用地報批和實際立項及紅線劃定之間存在一定的時間差，軌道交通項目最終紅線可能會進行一定的修改，如誤差超出一定范圍，則后期項目正式用地無法實施。因為面廣量大和不確定性的存在，使得用地報建的難度也在加大。

3、面臨挑戰（O）

在目前的宏觀調控背景下，土地規劃的“四區三線”管理模式日趨嚴格，對于單獨選址項目也采用雙重的規劃審核標準，即“有清單、有通道”，對于占用基本農田方面的審核更為嚴格。同時，宏觀調控下土地各項指標獲日益收緊，城市建設發展和土地管理之間的矛盾日漸突出。

4、面臨機遇（T）

十八屆三中全會上提出的十五個改革領域當中，明確了市場體系改革當中市場在資源配置中起決定作用。國土資源部根據會議精神，適時發布了《節約集約利用土地規定》，提出各類有償使用的土地供應應充分貫徹市場配置原則，運用土地租金和價格杠桿，促進土地節約集約利用。江蘇省廳出臺了補充耕地指標交易管理辦法，南京市就耕地補充、建設用地指標和規劃空間指標發布了專門的交易管理辦法，其中明確提出保障房、基礎設施和民生工程等公益項目，在市級平臺公開市場競得指標后，先行繳納指標成交價款在獲市政府批準后可直接抵補征地預存款，結余予以退還。這個新政的出臺對于今后基礎設施項目用地指標的獲取又開辟了一個新的渠道。

三、現行供地模式可能的發展趨勢

土地資源集約節約利用是未來用地宏觀調控的趨勢，城市發展用地必須要在用地模式上有所創新，作為城市發展骨架的軌道交通項目用地必然要順應這一大趨勢，方能實現軌道交通建設和城市發展的共贏。綜合以上的分析，預計南京市未來可能的軌道交通項目供地模式為：

1、在規劃管理上繼續延續現有模式，“清單+通道”，不符合規劃的由項目所在區國土部門組織一般性修改方案上報省廳審批，涉及基本農田的報國務院審批。

2、在計劃管理方面將會從現有的計劃下達模式轉變為計劃下達與指標競購混合模式，即除了下達指標計劃外，還可以像其他建設用地指標獲取一樣，進行“紅、綠、藍”指標的競購，但前期競購成本納入后續征地成本，進行折抵，不再重復列支。

四、實施軌道交通項目用地模式的保障措施

1、謀定線網規劃，確保土地利用的“合規”性

軌道交通線網規劃是重要前提，在目前“三規合一”的大背景下，在擬定線網規劃的初期就需要結合各部門規劃，特別是國土部門規劃，盡可能遠離開永久保護的基本農田區，盡量保證后續用地預審符合要求。其次，近期建設線網規劃要進行充分論證，特別是線路走向方面，一經批準須嚴格執行，如有修改需組織方案論證并報相關部門審批，盡可能將修改調整控制在可控范圍內，保證用地報批前后的連續性。通過以上線網規劃的穩定，為后續線路用地報批奠定良好的基礎，間接地也提升了多部門規劃的銜接性。

2、做好用地申報聯動機制，確保信息及時反饋

土地指標下達具有一定的不確定性，因此需要加快軌道交通項目前期手續辦理，盡量保證用地申報材料的準確性。軌道交通建設單位需主動對接各區、各部門，加強與發改、規劃、國土等相關部門的溝通，及時辦理好立項、規劃紅線以及勘測定界等材料，同時建立針對指標不足或者用地變化情形的緊急處理機制，做好協調溝通，確保用地各個環節可控可管。特別是對于省、市級指標交易平臺的信息要給予及時的反饋，確保需求能夠按時上報，按需落實到位。

參考文獻

[1] 南京市人民政府.關于印發《南京市土地指標交易配置暫行辦法》的通知[Z].2014-4-18.

[2] 江蘇省國土資源廳，江蘇省財政廳.關于印發《江蘇省補充耕地指標交易管理暫行辦法》的通知[Z].2014-1-13.

[3] 國土資源部.節約集約利用土地規定[Z].2014-9-1.

作者簡介及聯系方式：

作者簡介： 女，（1982.11-），碩士，工程師，現主要從事土地儲備及土地利用規劃工作。