市場經濟條件下供電企業法律風險分析及防范策略

陳瓊生

供電企業法律風險是指供電企業因違法、違約、侵權、疏于維權等導致的潛在或已發生的經濟損失和其它損害，通常包括經營虧損、資產受損、民事賠償、行政處罰、商譽損害等。加強供電企業風險管理，是建立中國特色現代企業管理的重要內容，是國有供電企業適應社會主義市場競爭的客觀需要。

一、供電企業應對法律風險及防范的現實意義

（一）應對法律風險是供電企業適應中國特色社會主義市場經濟全面發展的迫切需要

確保電網企業科學高效運營，事關國家能源安全和國民經濟命脈。供電企業是服務一方經濟和社會發展的骨干力量，擔負著為千家萬戶、單位、大小企業提供安全充足電力供應的基本職能。面對市場經濟激烈競爭和機遇，供電企業法律風險將越來越大，對企業依法決策和依法經營提出了更高的要求，能否有效建立企業法律風險管理體系，將成為對企業決策水平和經營管理能力的一次重大檢驗。隨著國家電力體制改革的全面深化和社會主義法制建設的逐步完善，供電企業在基礎建設、維護管理、供電服務和經濟交往中，需要依法規范的企業行為越來越多，受諸多因素制約而產生的法律風險正在與日俱增，迫切需要從維護國家能源供應大局、保護國家電網資產安全、保障地方社會經濟發展出發，規范供電企業建設和經營行為，有效預防應對化解供電企業各種法律風險。

（二）應對法律風險是供電企業保障國有資本安全、實現國有資產保值增值的客觀要求

市場經濟實質上是法治經濟，市場經濟離不開法律制度的調整。我國市場經濟體制的不斷完善，企業的經濟行為越來越嚴格地受到法律的規范和約束。企業經濟活動的日益復雜化和全球經濟一體化，供電企業面臨的市場環境發生了巨大變化，法律風險也越來越大。隨著經濟全球化的不斷深入，供電企業將直接面對全國能源、人才、技術、產品和服務的市場競爭，同時也使供電企業面臨著進一步深化改革，在全國范圍內優化配置資源、加快能源產業結構調整和優化升級的機遇。市場競爭在給供電企業帶來發展機遇的同時，也帶來了日益增多的風險。企業從設立到運行、從決策到管理方方面面都是在法律的框架下運作的。目前許多供電企業重大法律糾紛案件，充分暴露出供電企業治理結構不完善、組織結構不合理、資產配置鏈條過長、對下屬子企業管理失控等問題。這些問題的產生，歸根結底是由于法律審核把關不嚴，法律論證不充分，缺乏必要的制度和機制保障。要保障供電企業國有資產安全、實現國有資產保值增值，不僅需要一支高素質的經營者隊伍，更需要科學合理的法律風險管理體系作保障。

（三）應對法律風險管理是供電企業實現科學可持續創新發展的必然選擇

建立健全供電企業法律風險防范體系是企業參與市場競爭、實現供電企業經營目標的最基本要求，也是供電企業發展壯大、可持續發展的重要保障，對推動供電企業依法決策、依法經營和依法維護自身合法權益，構建和諧社會將起到積極的促進作用。供電企業法律風險的產生和加劇，往往既緣于外部因素，也緣于內部問題。除了體制尚未完善之外，更多的是因為供電企業供需矛盾、法治環境和內部法制建設的不到位所致。供電企業的發展需要創新，創新是知識產權的源泉，而法律則是知識產權的屏障，沒有法律保障，供電企業創新成果和知識產權就失去了保護依靠。如果供電企業對于法律風險估計不足或處理不當，不僅會給供電企業帶來經濟上的損失，甚至會造成嚴重的法律后果。供電企業國有資產數額巨大，分布面廣，運營要求高，監管難度大。供電企業競爭的實質，不僅僅是競爭技術、資金和人才方面的對峙，還是法律規則和標準上的較量。現代電網企業的技術創新、技術進步和知識產權是密不可分的，供電企業只有在技術創新的同時，加強法律風險管理體系建設，充分運用知識產權的法律武器，才能使創新成果真正轉變為供電企業的核心競爭力。

二、供電企業法律風險主要表現的辯證分析

（一）供電企業在營銷服務環節的風險點分析

近年來供電企業發生在營銷環節的外人觸電事故比較頻繁，給供電企業帶來了很大的風險和損失。主要原因是許多市縣基層供電企業帶電設備安全距離不夠，未懸掛安全警示標志；未做必要的防護措施，導致外人發生意外觸電事故；有的供電企業營銷工作人員因違反安全作業規程造成自身傷害，或因供電責任事故造成的用戶停電損失、生產設備損失及居民用戶家用電器損壞等，在供用電合同簽訂環節，供用電合同簽訂主體資格審查不嚴；往往是未取得供用電合同簽訂授權書或授權書過期，超越授權書規定簽訂供用電合同，供用電合同簽訂不及時；合同主要條款缺失或約定不明確；有的供用電合同超過有效期未及時續簽，產權分界點約定不明確或不符合法律規定等，因此而造成的企業損失，當然也須由供電企業依法承擔一定的賠償責任。

（二）供電企業在電網生產運行環節的風險點分析

在電網生產運行供電環節主要包括輸、變、配電運行及檢修專業中存在的風險，包括人身傷亡、設備損壞和對外停電。發生電網安全事故，供電企業不僅要承擔民事責任（民事賠償）和行政責任（行政處罰），情節嚴重的主管領導和直接責任人還可能會承擔刑事責任；對于供電企業，凡可能導致安全事故發生的各種生產行為，如電網重大缺陷處理不及時、電網人員誤操作、電網調度誤下指令、電網保護整定錯誤、電網檢修質量差等，都會對供電企業帶來不可避免的法律風險。

（三）供電企業在電網及輸配網建設過程中的風險點分析

在重大電網設施招投標工作中，對投標單位資格和實力未做詳細考察，投標單位不具備投標實力；以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人，或對潛在投標人實行歧視待遇的；在招標過程中泄露標底或其他需要保密的內容，收受投標人的財物或者其他好處；不按照招標文件和中標人的投標文件訂立合同，或訂立背離合同實質性內容的協議等。在電網及輸配網建設采購合同簽訂時，采購合同內容不完善或條款缺失；無合同簽訂授權書或超越規定授權簽訂合同；采購合同文本丟失，未根據合同約定，督促對方按要求及時履約；未按合同約定方式、時間支付貨款；電網及輸配網建設物資采購驗收環節把關不嚴等，采購物資結算審查不嚴，出現結算環節重大差錯等。

（四）供電企業在財務稅收上的風險點分析

供電企業主要表現是未按照《會計核算準則》要求，設立會計賬簿和科目；未按照《會計核算準則》要求進行登記做賬，隨意變更會計處理辦法；偽造、變造、故意銷毀會計憑證、會計賬簿、會計報表和其他會計資料；有的供電企業對原始憑證受理審查不嚴，對不真實、不合法的原始憑證予以受理；個別供電企業領導授意或會計人員串通，弄虛作假、貪污或挪用企業資金：有的對外或對上提供虛假會計數據或會計報表；對違法收支未按規定程序向有關部門匯報處理：遺失轉賬支票、現金支票、空白支票：一些供電企業在財務印鑒管理不善，誤用或被盜用；企業納稅申報不及時，或采用虛假手段納稅申報，不繳或少繳應納稅款等。

（五）供電企業在人力資源管理上的風險點分析

由于新《勞動合同法》實施，給企業帶來較大的勞動用工法律風險。主要包括：未與勞動者依法簽訂勞動合同；勞動合同條款約定不明確；勞動者具備訂立無固定期限勞動合同條件，但未與其訂立無固定期限合同；招用與其他用人單位尚未解除或者終止勞動合同的勞動者；對負有保密義務的勞動者，未在勞動合同或者保密協議中與勞動者約定限制條款；對企業出資進行的培訓，未明確培訓后員工在企業的工作年限以及員工單方面解除勞動合同應承擔的相應責任等。有的供電企業未按照勞動合同約定和國家規定，向勞動者及時足額支付勞動報酬，甚至強迫或變相強迫對外承包工程項目的勞動者加班；違章指揮、強令員工冒險作業；未經雙方協商一致，擅自變更或解除勞動合同；員工發生工傷后。不及時為員工辦理工傷申報手續等。少數供電企業未按照有關規定為員工辦理“五險一金”，或者未按照規定足額申報和繳納社會保險費等。

三、造成供電企業法律風險原因的理論思考

（一）供電企業防范法律風險的意識不強

供電企業受長期以來的非市場化運作機制和壟斷經營所固化的管理模式，加之政企不分造成的管理思想、管理方法等的長期影響，供電企業往往主要注重在企業內部規章制度中的業務鏈條的實現，以致在制度設計上對企業自我調節的規范性和約束性較差，沒有關注是否與外部法律法規的規范性要求相銜接，長期形成的管理習慣更是導致規則意識、守法意識較差，沒有形成正確的權利、義務和責任“三位合一”的觀念，主觀上表現為忽視法律風險的客觀存在。對法律外部環境認知不夠，對防范法律風險的重要性認識不足。實際上民事法律風險，是供電企業面臨的主要法律風險，這主要集中在因觸電造成的人身傷害賠償、合同糾紛和勞動糾紛等方面。其中，因觸電造成的人身傷害賠償的法律風險最大。近年來觸電傷亡糾紛大量發生，成為社會公眾和新聞媒體普遍關注的熱點之一。

（二）供電企業對簽訂合同缺乏有效的規范管理

合同糾紛的法律風險是供電力企業另一個主要的風險。市場經濟是法治經濟、契約經濟， 合同是商品經濟的產物，是商品交換的法律表現形式。現代企業的經濟往來，主要是通過合同形式進行的， 所以合同管理作為現代企業制度的重要內容之一，能否實施有效的全過程管理， 切實把好合同關，也是現代化供電企業經營管理，成敗的一個重要因素。供電企業目前的合同管理存在諸多題。特別是由于電力企業在市場上長期處于實際上的強勢地位，企業的員工對合同管理普遍不夠重視。很多合同未能得到有效的過程管理及監管，使得合同履行存在著很大的風險。合同出現問題之后也未能及時的進行總結，甚至有的明顯錯誤和失策的合同，根本沒有引起企業足夠的重視等。

（三）供電企業防范法律風險的運作機制不健全

供電企業內部法律風險的分析識別、提示防范工作，目前仍處于一種樸素自發的狀態，內部沒有明確法律風險防范的管理職責和責任主體，在相關流程設計和完善上更是基本處于空白，事先防范工作無法落實，出現法律風險后疲于應付，風險防范、風險預警、風險應對工作機制還有待于認真地研究和加強。供電企業法律風險防范機制不健全，就可能導致的犯罪包括國有資產流失犯罪、職務犯罪、單位犯罪及重大勞動安全事故罪、工程重大事故罪等。隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，國有資本監管體制改革不斷深化，供電企業面臨的市場法律環境越來越規范和嚴格， 法律風險越來越大。造成這些情況的根本原因就在于法律風險防范機制不健全，僅僅建立制度還不行， 還要建立保障法律制度得以貫徹的管控機制。

（四）供電企業在電力法律法規方面還需逐步完善

目前我國電力方面的法律法規還不夠完善， 甚至出現相互矛盾的情況。例如反竊電的有關法規。雖然《電力法》和《電力供應與使用條例》等部分條款都對此有規定，但內容比較籠統零亂，對竊電行為的刑事處罰不具備可操作性。盡管可以將竊電歸為盜竊罪，但在實際工作中供電企業很難和司法部門合作，利用刑事法律對竊電犯罪進行打擊。同時供電企業缺乏法律分析研究，難以應對當前復雜多變的外部法治環境。由于供電企業法律專業人員缺乏對法律的分析研究，以致供電企業的外部法律環境變化給企業經營帶來的風險影響，并沒有真正納入供電企業經營決策層面的議事日程，導致供電企業在被動應對法律法規的硬約束的同時，沒有充分運用法律手段為供電企業謀求更加有利的運行環境和經營利益。

四、當前供電企業防范法律風險的基本策略

（一）建立供電企業法律風險管理體系的內控機制

完善法律風險管理的內控體系，是建立健全供電企業法律風險管理體系的重要手段和方法。供電企業法律風險管理內控體系內部控制的基本目標：即是維護供電企業財產物資的完整性，保證供電企業會計信息的準確性，保證供電企業經營決策的貫徹執行，保證供電企業生產經營活動的經濟性、效率性和效果性，保證國家法律法規的遵守執行。供電企業采用法律手段及措施，能夠更加簡便和高效地完成控制目標，可以對供電企業控制流程重新進行整合。通過建章立制，把依法治企、合法運營的理念貫穿到企業決策、管理、建設和服務的每一個環節，把依法經營作為公司的生命線來抓，形成并執行防范法律風險的有效機制，做到事前有人到位、事中監管到位、事后補救到位。建立健全以總法律顧問制度為核心的企業法律顧問制度，形成由企業決策層主導、企業總法律顧問牽頭、企業法律顧問提供業務保障、全體員工共同參與的法律風險責任體系。完善企業重大法律糾紛案件的備案管理制度，建立重要崗位權力制衡制度，明確規定法律職責及權利。

（二）建立供電企業法律風險管理體系的業務流程機制

供電企業法律風險管理體系的建設，需要認真梳理企業核心業務流程，開展供電企業業務流程法律風險分析，引入供電企業法律風險評估體系，不斷健全和完善供電企業業務流程。從供電企業電力生產本身的生命周期來考察，包括電網基本建設、電網設備設施的運行維護管理、電網調度管理、安全生產管理、電力營銷管理、防竊電管理、電費追繳管理、違章用電管理等；從供電企業經營管理系統考察，包括全面預算管理、資本運營管理、全面計劃管理、人力資源管理、勞動工資管理等；從供電企業法人治理結構和行政管理體系來考察，包括各類供電企業經營管理決策、各類決策的貫徹執行、督辦、預警糾偏和法律救濟等。供電企業應當通過業務流程的法律風險分析，確定引發法律風險的業務流程和相應業務流程中的關鍵環節，剖析產生法律風險的原因，通過調整業務、設定新的業務流程等方式，努力避免和化解供電企業法律風險發生。在對供電企業的整體法律風險作出評估后，通過對供電企業現有管理制度、管理流程、各部門和員工風險控制意識的梳理和整合，提供供電企業的系統性和規范性風險防范法律意見，對涉及供電企業法律風險防范的靜態層面（制度和部門規章）和動態層面（管理流程）進行合理性規劃，以增強供電企業風險控制力、提高供電企業應變和處理法律風險能力。

（三）建立供電企業法律風險管理體系的合同管理體系

建立規章制度是供電企業內部的管理規范，其本質是一種行為規范，是外部國家法律法規在企業內部的延伸，制度制定是供電企業對其生產經營管理活動的規范，是供電企業法治的重要組成部分。在社會主義市場經濟發展的新形勢下，加強對供電企業合同管理為核心的管理體系建設，將是提高供電企業管理水平的必由之路。供電企業對合同進行規范管理，凡事以合同為依據，真正把企業合同管理好，保證供電企業的最終效益。建立健全相應的供電企業規章制度，要由專門的機構及人員進行合同的規范管理，提高企業合同管理的水平，有效防范供電企業的法律風險。綜合運用多種法律風險控制手段，對不同類型的法律風險分別都有切實可行的專門防范控制措施。

（四）建立供電企業法律風險管理體系的信息系統

實現法律風險管理的信息化，是建立供電企業法律風險管理體系的關鍵。只有通過信息化手段，才能固化法律風險管理體系建設的成果，統一法律風險識別和分析的工具、保證法律風險控制措施落實、明晰法律風險管理流程、實現法律風險信息資源共享，從而全面提升供電企業法律風險管理信息系統，提高供電企業法律風險管理體系的質量和效益。供電企業風險管理信息系統定位于法律風險管理體系的信息化平臺，要實現法律風險管理流程的電子化，即是要通過該信息系統來完成法律風險識別、法律風險控制、法律風險評估等主要工作。實現供電企業法律風險數據庫的在線查詢、檢索和維護，為供電企業提供法律風險管理咨詢平臺，從而建立供電企業法律風險管理信息系統。

（五）建立供電企業法律風險管理法制宣傳教育體系

供電企業要把法制宣傳教育作為一項常態化、長效化重要工作，企業的法制宣傳教育包括對外和對內兩個方面。對外法制宣傳教育的基本原則和目標是：通過宣傳、教育，以提高全體公民的安全用電、合法用電意識，自覺規避法律風險，減少觸電事故的發生，從而降低供電企業的法律風險。對竊電、違反電力合同用電等， 要配合國家普法工作的開展進行案例宣傳打擊犯罪， 維護供電企業合法利益。對內法制宣傳教育根本目的是為了促進供電企業法治化管理，使供電企業員工依法經營，即依法維護企業的合法權益，又最終實現經濟效益的最大化。對供電企業員工的法制宣傳教育要結合案例組織法治講座， 并在各類業務管理崗位培訓和職業技能培訓中，將所涉及的法律法規及規章納入培訓計劃和日常業務學習計劃，做到業務技術學習培訓與法律知識學習培訓同步安排、同步實施、同步考試， 以強化法律風險意識。