關于我國濕地生態多樣性立法保護的完善

唐一境

摘 要：缺乏法律制度的保障，是近年來我國濕地遭受嚴重破壞的重要原因之一，這也給濕地的保護和管理帶來了困難。對我國現有法律體系中與濕地保護和管理相關的法律法規進行了梳理，著重分析了其中存在的沖突和矛盾，以及如何通過更加合理的立法來保護濕地生態多樣性。

關鍵詞：濕地；生態多樣性；立法保護；完善

中圖分類號：D90 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）09-0079-02

我國是濕地大國，濕地面積大、分布廣、類型多。但近些年來伴隨著經濟發展和城市化進程的加快，許多濕地已經遭受到嚴重的破壞。破壞濕地的主要直接原因包括基礎設施建設、土地開墾、引水、水體污染、過度捕撈、過度利用以及外來物種的引入，而間接原因主要是人口增長和經濟發展加快。但以上并非問題的全部，更為根本性的原因是我國在立法和制度上缺乏對濕地的保護。雖然我國目前關于濕地保護的法律法規有很多，但總體上來說并不完善，因此我們要制定更加完善的法律法規來保護濕地的生物多樣性。

一、我國濕地生態多樣性立法保護的現狀

（一）在國家層面，已有不少關于濕地保護的法律法規

從數量上說，我國與濕地相關的法律法規已不算少，如法律就包括了《森林法》《水污染防治法》《草原法》《漁業法》《土地管理法》《野生動物保護法》《水法》《環境保護法》《水土保持法》《農業法》《海洋環境保護法》等。行政法規包括《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》《風景名勝區管理暫行條例》《航道管理條例》《陸生野生動物保護實施條例》《水生野生動物保護實施條例》《自然保護區條例》《土地管理法實施條例》《防治船舶污染海洋環境管理條例》等。①

（二）在國內，已有不少省市開展了濕地立法保護的嘗試

很多省（市、自治區）已經先行一步，開展了濕地保護立法的地方嘗試，其中類型又有所不同，有區域濕地立法，如2003年頒布的《黑龍江省濕地保護條例》是我國第一部省級濕地保護法規，將濕地資源檔案管理制度、濕地補水機制、濕地監測制度、濕地許可制度等第一次通過立法方式確立下來；也有自然單元的濕地立法，如如《云南省撫仙湖管理條例》、《江西省鄱陽湖濕地保護條例》和正在征求意見的《太湖管理條例》等。

二、濕地生態多樣性立法保護的缺陷

（一）有關濕地生態系統的保護問題

濕地生態系統是目前世界上唯一有公約保護的生態系統，即1971年在拉姆薩爾簽署的《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（簡稱《濕地公約》）。②制定法律法規的目的，就是為了使圍繞調整對象產生的各種社會關系在法律的規范下達成協調和統一。從我國濕地資源立法的現狀來看，目前尚無一部專門針對濕地資源開發、利用、保護、管理而產生的法律規定。應將濕地作為一個整個的濕地生態系統來進行管理。

（二）“濕地”的法律概念混亂

以前，不同學科對“濕地”的內涵和外延理解不同。但《濕地公約》生效以來，科學界廣泛接受了公約中有關濕地的定義，即“指天然或人造、永久或暫時之死水或流水、淡水、微咸或咸水沼澤地、泥炭地或水域，包括低潮時水深不超過6m的海水區”。盡管中國在1992年加入《濕地公約》，但涉及濕地的法律法規均未根據公約的定義對“濕地”概念加以修訂，有的法律法規甚至根本沒有“濕地”這一用語，有關濕地的內涵外延其實也不統一。傳統環境保護與自然資源法中沒有單獨的濕地概念，而在法學理論中概念是基礎，因此一定要明晰定義。

（三）濕地環境影響評價制度不健全

環境影響評價制度旨在建立一種環境與發展綜合決策機制，從決策源頭避免或減輕經濟建設對環境造成的不良影響，因而是貫徹預防為主的濕地保護原則的重要手段，目前我國對濕地資源的合理利用還沒有做出有效的環境影響評價。目前來說我國濕地環境影響評價主要采取定性描述的方式，缺乏濕地效益的評價體系和評價標準，沒有系統、定量的標準，對濕地生態系統的保護和合理利用未能產生積極影響。

三、濕地生態多樣性立法保護的完善

（一）重視濕地的整體性、系統性③

生態整體主義的哲學基礎是系統論，其以系統的、整體的觀念來看待自然環境。反映在濕地保護中，就是不僅要將濕地生態環境與人類社會看做一個整體，實現人與濕地和諧共處，更要重視濕地生態環境本身的系統性，濕地保護要從生態系統整體出發。濕地包括水、土、生物等多種環境要素，各要素之間相互依存、相互影響，能量流動、物質循環非常復雜，因此，濕地管護必須采取綜合生態系統管理的方法，而且濕地立法也必須始終貫穿這一思想。

（二）明確濕地的定義

概念直接關系到法律保護對象的范圍，因此一定要明確濕地概念也是對濕地動植物范圍的明確。明確了調整對象的范圍，才能確定相應的利益相關者，進而明確各主體的權利、客體的范圍，才能全面有效的保護濕地生物多樣性。鑒于《濕地公約》中對“濕地”的界定范圍較廣，有利于濕地生物多樣性的保護，并且該公約為國際社會廣泛認同，我國也是其締約國之一。因此，采納公約中的“濕地”定義能更好的保護濕地生物多樣性。

（三）健全濕地環境影響評價制度

環境影響評價貫徹的是預防為主的原則，同時也是防患于未然的一個十分重要的制度。要想落實好環境影響評價制度，就要求必須從涉及到濕地的開發與建設項目制定的計劃階段就開始實施，而不是要求在開發項目的實施階段才著手進行，并且對那些可能會對濕地環境造成不利影響的項目要研究替代性方案，而且在環境影響評價過程中要始終貫徹民主原則，遵守有關環境行政程序的規定。我國現行環境影響評價制度存在的一個重大缺陷即未規定替代方案。并且缺少公眾參與制度，因此要完善公眾參與的途徑，包括聽證會等。

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注 釋：

①馬濤，陳家寬.我國濕地保護立法探討.濕地科學與管理，2013，9（3）：66.

②皮里陽.濕地保護的國際法發展——以《拉姆薩公約》為例.湖北社會科學，2009（11）：160.

③魯冰清，文海光.淺談制定我國濕地保護專門立法的理論基礎.法制與社會，2013（4上）：151.

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（責任編輯 徐陽）endprint