新公共服務理論對中國服務型政府建設的啟示

彭艷

摘要：政府要提供有效的公共服務，本質上需要建立服務型政府。中國政府在提供公共服務的道路上離服務型政府還有一段距離，而新公共服務理論提出：政府的職能是服務，而不是“掌舵”；服務于公民而不是顧客；公共利益是根本目標；在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性；政府承擔的責任不是單一的；以人為本的理論；大力弘揚公民權和公共服務精神等。這些原則和觀點對于中國服務型政府的建設是有利的啟示。

關鍵詞：新公共服務理論；服務型政府；建設

中圖分類號：G646 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2014）44-0039-03

一、新公共服務理論產生的背景

新公共服務理論是美國著名學者登哈特基于新公共管理的反思，特別是針對企業家政府理論缺陷的批判，在《新公共服務：服務，而不是掌舵》一書中提出的一種新的公共行政理論。它的產生是公共行政理論發展的必然要求。

正當新公共管理的理論和實踐在全球盛行之時，新公共行政的呼聲及其對新公共管理的反思，也逐漸受到重視（Frederickson，H.G.，1997）。新公共行政是在對新公共管理一直以來強調引入私營企業的強調成本—效益核算、功利主義精神到政府工作中，公共部門民營化政府，政府業務社會化等思想的批判的基礎上，強調公正、正義、公平、濟弱扶貧、社會福利等的重要性。無論是Waldo等學者所提出的“邁向新公共行政”（Marini，F.，1971），亦或是由Wamsly等學者所提出之“重建公共行政”（Wamsley，Wolf，1996），皆試圖重新尋回在新公共管理思潮的沖擊下被忽略且被當作副產品的公共性與公共利益。就新公共行政的立場而言，政府作用的發揮，主要取決于他們是否能使公民的民主價值得以落實并彰顯公共利益。正是由于政府與公民、政府與社會之間的最根本的關系被新公共管理模糊了，嚴重損害了憲政主義與公共精神，這種一直以來都是代議制民主制度所倡導的東西，于是一種新的政府運行模式結合社會需而產生。[1]于是，在學者對新公共管理理論進行不斷批判和矯正的過程中產生和發展了治理理論與新公共服務理論，這是一個在新公共管理理論基礎上孕育而生的關于政府走向和職能重新定位的理論。新公共服務理論主要提出了幾個原則：政府的職能是服務，而不是“掌舵”；服務于公民而不是顧客；公共利益是根本目標；政府承擔的單一的責任是不足夠的；以人為本的理論；公民權和公共服務精神是政府必須大力弘揚的。這些原則對于我國政府在提供公共服務的過程中政府責任和能力的建設、政府職責的改革具有較強的參考價值和重要的現實意義，將有助于幫助我國政府改革弊端，完善服務型政府的建設。

二、新公共服務理論的主要觀點

1.政府是服務而非掌舵。新公共管理強調了掌舵和劃槳任務的分化，政府不再同時擁有掌舵和劃槳的工作，高效的市場能更好地完成劃槳的任務，掌舵的工作則由政府專心做好。而新公共服務理論則對這一說法進行了批判，對于公務員和公民之間的關系進行了重新界定。丹哈特（Denhardt）夫婦則針對性地提出了一個實質性的問題：“當我們急于掌舵時，我們是否正在淡忘誰擁有這條船？”（[美]Janet V.Denhardt，Robert B.Denhardt，2003）為此，新公共服務理論認為，政府在掌舵時，要牢記政府權力的本質屬于公民，其歸屬于公民，只有通過公民的授權才具有了政府管理，政府不是官員的政府而是公民的政府，因而政府在充當“國家”這條船的舵手時，不能“獨自掌舵”，應該考慮公民的意見，不要試圖控制或駕馭他們，政府的職能重點在服務而不是掌舵。因而此時，也就需要重新思考政府與公民之間的關系，新公共服務理論的倡導者丹哈特認為，政府的職能是服務，而不是掌舵，對于公務員來說，公共管理者試圖控制或駕馭社會并不是他們重要作用發揮的體現，他們要做的是主動介入公民的共同利益，使公民能夠對政府明晰表達他們的共同利益，實現對于公共利益的滿足；新公共服務提倡的政府管理模式以服務公民為其元目標，認為當今社會生活是異質化、復雜化的，在這其中社會掌舵的角色要由政府成功扮演是困難的，也是不合適和難以實現的；政府應從社會的掌控者轉變為公民的引導者、服務者。因此政府應該以服務社會作為政府職能的核心重新定位自己的角色。

2.政府服務于公民而不是顧客。新公共服務理論認為政府與公民之間的關系，不能等同于企業與顧客關系；政府服務的對象是公民而不是顧客，公民有一個比顧客定義更為廣泛的范圍，有共同的意愿，通過協商對話形成共同利益，這種共同利益不是由單個顧客通過對其個人自身利益簡單相加而得，而應該是有共同的基礎和共性的需求。因此，公務員不僅僅是要考慮回應“顧客”提出來的需求，更重要的是實現政府與公民之間的互動，強調在公民之間建立一種互相信任和合作的關系[2]；新公共服務理論注重追求公共利益：政府官員要建立共同的利益，承擔共同的責任，具有集體的、共同的公共利益觀念；公民具有一種公共事務的知識，一種歸屬感，一種對整體的關切，一種與自身的命運休戚與共的社群道德契約。[3]具有企業家精神的公共管理者會在管理中把公共資源看作他們私人的財產，一個真正的公民應當關注更廣泛的社會，他們應當為具有長期利益的問題承擔責任，對鄰里和社區發生的事件他們愿意承擔個人的責任。畢竟，這些是定義一個積極和有責任心的公民的基本構成要素。他們要比具有企業家精神的公共管理者更好地促進公共利益；市場不應該吸引公務員唯一的注意力，法令和憲法、社區價值觀、政治規范、職業標準以及公民利益也是他們應該關注的；新公共服務理論，超越企業家身份，重視公民身份，他們提出了公民優先的理念，認為政府在決策和行動上必須首先考慮公民的需要和價值，他們必須了解公民正在關心什么，政府必須以新的和革新的方式主動出擊，理解我們的公民正在關心什么。他們必須使那些公民相信政府將有助于為他們和他們的孩子提供美好生活的要求做出回應。即政府工作人員首先應該把公民放在優先的位置上。[4]它強調“公民優先”，在此基礎上明確區分了“顧客滿意”原則與“公民滿意”原則，表達了一種對民主價值的全新關注[5]。與新公共管理不同的是，新公共服務思想體現了公共行政的憲政主義傳統，把公民、公民權和公共利益置于新公共服務的首要位置，使它在對新公共管理批判的基礎上實現了對其管理主義實質的超越。[6]endprint

3.政府的根本目的是實現公共利益和提供公共服務。新公共服務理論認為，大眾利益或共同的利益觀念是政府要建立的觀念，政府不能像“經濟人”一樣只考慮滿足個人利益最大化的實現，而是要盡量做到努力和公民一起實現大眾利益。也就是說，新公共服務追求的目的不同于新公共管理，是基于公民共同利益基礎上的公共利益，不是個人自身利益的簡單相加。正如丹哈特強調的：“與新公共管理（它建立在諸如個人利益最大化之類經濟觀念之上）不同，新公共服務是建立在公共利益的觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民服務并確實全心全意為他們服務之上的”。新公共服務理論認為，建立社會大眾利益的遠景目標的過程只委托給民選的政治領袖或被任命的公共行政官員并不足夠。事實上，在確立社會共同利益的遠景目標或發展方向的行為當中，是離不開政府與公眾的對話和協商的。政府的作用是創造一種大家能夠對話的環境，把人們聚集起來，共商社會應該選擇的公共利益。同時，政府還有責任確保經由這些程序而產生的解決方案完全符合公正和公平的規范，確保公共利益居于主導地位。

三、新公共服務理論與服務型政府的建設

新公共服務理論提出了政府要重視公民的權利，關注和幫助實現公民對于共同利益的表達，政府是服務而不是掌舵，為中國建立服務型政府提供了理論基石和新的理念。

1.為公民提供公共服務是政府職責的中心。新公共服務理論強調政府職能的核心是提供公共服務，實現公共利益，重視公民關系，不能只掌舵而忘記服務于人民，所以民族自治縣建設服務型的政府不能忽視公共服務供給的責任，提供公共服務是政府不可推卸的責任；政府作為公民的代議政府，它同其他的社會機構有本質上的區別，政府在運行時不能混同于其他社會組織，一定要牢記其職能的核心。同時在管理上要以人為本，有為人民服務的精神。所以民族自治縣在提供公共服務時，不能只是簡單的自上而下的以政府為自我導向完成一種定向的任務，而是應該主動考慮公民的真正需求，做到雙向的，即自上而下與自下而上相結合的供給模式。

2.公民參與服務型政府的建設。新公共服務理論提出政府服務于公民而不是顧客，二者之間是一種互動關系。這就要求政府不是單方面提供服務給公民，而公民也不是向顧客一樣被動地接受服務，他們作為政府提供公共服務的直接面對者，可以主動參與政府的公共服務供給，直接提出需求和建議，這樣政府可以清楚地了解公民的真正需求，改進政府服務的質量，改變服務的內容，提高公共服務供給的滿意度。而要做到這一點還需要公民一是要有一定的權利意識，能主動履行自己所具有的管理國家的權利，而不是淡漠地對待自己的權利或者干脆放棄；二是要具有一定的文化素質，具備參與的能力，消除與政府溝通交流互動的障礙，這樣他們也才能清楚地表達自己的需求。除此之外，作為政府也要提供參與的渠道和條件幫助公民真正實現參與，要多方面鼓勵和刺激公民實現其參與的權利。

3.政府要主動培育公務員的服務意識。公務員特別是新進公務員，雖然是通過公開考試擇優錄取的，但其來源及原有素質的差異性，也會導致一部分進入政府的公務員的動機有所差異，并不能保證他們都會以服務公民作為工作的動力；這就要求政府的相關部門要抓緊開展公務員的服務意識的培育工作。不少地方政府只單純考慮了公務員的業務素質的需求，但會在一定程度上放松對于他們思想政治素質的重視，就會導致一部分公務員缺少服務意識，使得他們面對服務對象——公民時有一種高高在上的優越感，不能提供公民滿意的服務。所以政府應該定期對公務員進行相關培訓，建立一種政府服務文化，提高他們的服務意識。

參考文獻：

[1]劉熙瑞，段龍飛.服務型政府：本質及其理論基礎[J].國家行政學學學報，2004，（5）：28.

[2]丁煌.當代西方公共行政理論的新發展[J].廣東社會科學學報，2005，（6）：9.

[3]MiehaelJ.Sandel.Demoeraey.5Diseontent.Cambridge[M].BelknapPressofHarvardUniversityPress.1996.

[4]羅伯特.B.丹哈特.公共組織理論[M].北京：中國人民大學出版社，2003：206.

[5]劉熙瑞，段龍飛.服務型政府：本質及其理論基礎[J].國家行政學學學報，2004，（5）：28.

[6]王麗莉.“新公共服務”評析：對新公共管理的批判[J].理論與改革，2004，（3）：33.endprint