對(duì)水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究

丁繼君

(山西省水土保持科學(xué)研究所，太原030013)

隨著人們對(duì)生活環(huán)境的重視，水土保持和環(huán)境保護(hù)逐漸被越來(lái)越多的人認(rèn)可，水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在這種背景下被提出了。水土保持和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要是為了應(yīng)對(duì)當(dāng)前水土流失和生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重的現(xiàn)狀而采取的相應(yīng)挽救和補(bǔ)償?shù)拇胧ㄟ^(guò)采取與經(jīng)濟(jì)相掛鉤的模式進(jìn)行生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)水土流失和生態(tài)環(huán)境污染的緩解［1］。

1 相關(guān)概念界定

1.1 水土保持

水土保持主要是針對(duì)水土流失來(lái)講的，隨著社會(huì)的發(fā)展，由于自然原因和人為活動(dòng)所造成的水土流失也在持續(xù)進(jìn)行并且有愈演愈烈之勢(shì)，為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保持水土資源，提出了一個(gè)以小流域?yàn)閱卧拈_(kāi)展水土流失綜合治理的方式，這就是水土保持的方式。將流域面積一般≤50 km2的小流域作為一個(gè)自然資源單元，在這個(gè)單元內(nèi)以保持水土資源，減少流失為原則，有規(guī)律性地發(fā)展農(nóng)、林、牧等生產(chǎn)活動(dòng)。

1.2 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償是為了實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，以保護(hù)環(huán)境和改善環(huán)境為目的，采取區(qū)域性的生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治手段，是將保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)手段相掛鉤協(xié)同實(shí)施的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。這種機(jī)制將經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與污染者、使用者付費(fèi)相結(jié)合，依據(jù)誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)污染誰(shuí)治理的原則，通過(guò)環(huán)境污染者付費(fèi)和資源受益者付費(fèi)的方式，用經(jīng)濟(jì)手段的束縛來(lái)強(qiáng)制性約束人為污染和資源浪費(fèi)，以起到保護(hù)和改善環(huán)境、保持水土的最終目的［2－3］。

2 水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)行辦法

2.1 重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域劃定

現(xiàn)階段的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還沒(méi)有擴(kuò)展到全國(guó)范圍內(nèi)，主要是針對(duì)水土流失嚴(yán)重并且具有重要生態(tài)功能的局部區(qū)域?qū)嵤╅_(kāi)展。

保護(hù)區(qū)域劃定可以結(jié)合國(guó)家和地區(qū)的需要，綜合分析該片地域的生態(tài)功能的重要性，對(duì)于重要性較強(qiáng)的采取保護(hù)，例如大面積的森林、草地、濕地、國(guó)家生態(tài)保護(hù)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)等都是重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象，這些地區(qū)需要由國(guó)家和地方協(xié)作來(lái)完善其生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償。

另外，河流水體也是水土保持的重要對(duì)象之一，針對(duì)跨界的河流應(yīng)該采用小流域分片的形式由當(dāng)?shù)卣畬?duì)本地轄區(qū)內(nèi)的河流區(qū)段進(jìn)行保護(hù)，國(guó)家在這個(gè)過(guò)程中主要從宏觀上對(duì)各地方政府之間的保護(hù)和補(bǔ)償工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和完善［4］。

2.2 明確補(bǔ)償主體和補(bǔ)償原則

為實(shí)現(xiàn)水土保持而進(jìn)行的生態(tài)補(bǔ)償需遵循破壞者付費(fèi)、使用者付費(fèi)、保護(hù)者補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

破壞者付費(fèi)主要是指針對(duì)破壞環(huán)境和污染環(huán)境的工廠和個(gè)人，基于其生產(chǎn)生活活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成污染的程度進(jìn)行相應(yīng)程度的付費(fèi)補(bǔ)償，污染越嚴(yán)重，所付費(fèi)用越高，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段來(lái)限制其污染行為。

使用者付費(fèi)主要是針對(duì)資源的開(kāi)采和使用者實(shí)施的，由于自然資源屬公共資源，應(yīng)對(duì)自然資源的使用者收取一定的費(fèi)用，例如、耕地占用、林木采伐、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)等。

保護(hù)者補(bǔ)償是指對(duì)保護(hù)環(huán)境的實(shí)施者進(jìn)行一定程度的補(bǔ)助，對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境做出貢獻(xiàn)的集體或者個(gè)人，根據(jù)其貢獻(xiàn)大小給予不同程度的經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)，以激勵(lì)更多人參與到保護(hù)環(huán)境的公益性事業(yè)中來(lái)［5］。

2.3 強(qiáng)制性實(shí)施

針對(duì)已規(guī)定的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，必須有國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施才能確保其功效，因此國(guó)家和地方應(yīng)該以強(qiáng)制力確保補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施，通過(guò)將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制寫(xiě)入國(guó)家和地方的法律制度中，以法律的強(qiáng)制約束力來(lái)督促相關(guān)人員和部門(mén)踐行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的各項(xiàng)要求。

3 完善水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議

3.1 加強(qiáng)節(jié)約資源和生態(tài)保護(hù)的宣傳

國(guó)家和地方應(yīng)該加大對(duì)資源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)的宣傳力度，強(qiáng)調(diào)資源和生態(tài)環(huán)境的重要性，讓更多的國(guó)民重視資源和環(huán)境，自覺(jué)保護(hù)資源和環(huán)境。

國(guó)民意識(shí)提高了不但可以從其自身出發(fā)踐行生態(tài)環(huán)境保護(hù)，也可以實(shí)現(xiàn)對(duì)污染者的輿論影響和監(jiān)督作用，在促使其履行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的同時(shí)，以社會(huì)輿論的影響力來(lái)督促其盡快減緩或停止其污染行為，為全面生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立奠定廣泛的群眾基礎(chǔ)［6］。

3.2 開(kāi)展生態(tài)調(diào)查，為生態(tài)補(bǔ)償提供依據(jù)

由于我國(guó)現(xiàn)階段進(jìn)行重點(diǎn)區(qū)域保護(hù)和補(bǔ)償，因此需要進(jìn)行科學(xué)周密的調(diào)查工作，對(duì)相關(guān)地區(qū)和水體進(jìn)行調(diào)查分析，確定其生態(tài)功能的重要性以及水土流失的嚴(yán)重程度，以此為依據(jù)進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)和補(bǔ)償工作。

例如生態(tài)調(diào)查發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)江的生態(tài)功能及其重要，長(zhǎng)江是我國(guó)第一大河，干流全長(zhǎng)6 300 多km，流域面積180 萬(wàn)km2，占全國(guó)總面積18.8%，人口約占全國(guó)的1/3，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值約占全國(guó)的35.6%，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中占有極其重要的地位［7］。進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)江流域的水土流失非常嚴(yán)重，長(zhǎng)江流域水土流失面積62.2 萬(wàn)km2，占流域面積的35%，因此長(zhǎng)江應(yīng)被劃作為水土保持和生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)保護(hù)區(qū)域。

基于此類(lèi)調(diào)查分析，可以準(zhǔn)確分析各重點(diǎn)地區(qū)和流域的綜合情況，并據(jù)此實(shí)際情況制定相應(yīng)的水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

3.3 完善立法和體制建設(shè)

對(duì)于水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的強(qiáng)制實(shí)施，必須有相關(guān)法律作為支撐，因此完善立法是必行步驟。國(guó)家和地方應(yīng)該完善相關(guān)立法，將水土保持生態(tài)補(bǔ)償明確地寫(xiě)入國(guó)家和地方的法律法規(guī)，以法律的強(qiáng)制力來(lái)保證生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的順利實(shí)施。

另外，國(guó)家和地方應(yīng)該完善監(jiān)督和執(zhí)行體制的建設(shè)，由專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)的部門(mén)進(jìn)行收費(fèi)和補(bǔ)償工作，同時(shí)加強(qiáng)同財(cái)政、金融等其他相關(guān)部門(mén)的聯(lián)系，確保工作的順利開(kāi)展，還應(yīng)制定專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督部門(mén)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)責(zé)任人的責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)不按照機(jī)制要求履行自身義務(wù)的集體或個(gè)人依法追究其責(zé)任。

3.4 完善和暢通資金渠道，增加資金投入

主要表現(xiàn)為以下3 點(diǎn):

1)國(guó)家應(yīng)該加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投資比重，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域采取國(guó)家購(gòu)買(mǎi)保護(hù)的方式，并基于此建立國(guó)家生態(tài)保護(hù)區(qū)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效保護(hù)。

2)應(yīng)該加強(qiáng)和完善國(guó)家和地方政府的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)作，地方不但對(duì)自己轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)區(qū)域進(jìn)行保護(hù)，還應(yīng)該支持國(guó)家的工作，以合作的方式促進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制更好的實(shí)施。

3)進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政政策體系，積極探索多方渠道的資金投入和周轉(zhuǎn)，可以建立基金以吸引國(guó)內(nèi)和國(guó)際上的其他組織援助，采取以國(guó)家和地方政府投入為主，企業(yè)和社會(huì)捐款為輔的多方協(xié)同籌資的辦法，號(hào)召全社會(huì)關(guān)注生態(tài)保護(hù)和水土保持，以更充分的資金保證生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌M(jìn)行。

我國(guó)內(nèi)蒙古水土流失較為嚴(yán)重的某地針對(duì)水土流失的治理由國(guó)家投入的費(fèi)用走勢(shì)如圖1 所示，從圖1 中可以看出，國(guó)家的投入的整體趨勢(shì)是逐漸上升的，說(shuō)明國(guó)家對(duì)水土流失治理的重視程度不斷增加，但是據(jù)分析如果以這種費(fèi)用投入力度所對(duì)應(yīng)的治理速度來(lái)看，要初步完成該地整個(gè)區(qū)域的水土流失有效治理，還需要100 多年的時(shí)間。

由此可得水土流失治理所需費(fèi)用非常龐大，僅僅靠國(guó)家和政府的支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此必須開(kāi)拓多種資金渠道，從社會(huì)多方面吸納資金，用于水土流失的治理，以加快中國(guó)水土保持和環(huán)境改良的基礎(chǔ)性建設(shè)。

圖1 內(nèi)蒙古某地水土流失年投入資金總額走勢(shì)圖

4 總 結(jié)

自然資源和生態(tài)環(huán)境是人類(lèi)生存所必須的條件，因此水土保持和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)于促進(jìn)人與自然的和諧可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。現(xiàn)階段生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍處在初級(jí)階段，中國(guó)應(yīng)該采用重點(diǎn)區(qū)域劃分和保護(hù)的方式，對(duì)重要生態(tài)區(qū)建立完善的水土保持和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并以此為試點(diǎn)逐步向全社會(huì)推廣。

在施行和完善水土保持和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制辦法中，主要有強(qiáng)化公民保護(hù)環(huán)境意識(shí)、開(kāi)展生態(tài)調(diào)查、完善法制建設(shè)、充足資金渠道等方法，從群眾基礎(chǔ)、理論和資金支持等多方面保證生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的順利進(jìn)行，促進(jìn)中國(guó)水土保持和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)一步在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。

［1］張來(lái)章，黨維勤，鄭好，等. 黃河流域水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及實(shí)施效果評(píng)價(jià)［J］. 水土保持通報(bào)，2010，30(03):176－181.

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