“非典”以來我國應急管理機制研究評述

李永清

抗擊“非典”的過程充分暴露了我國在處置重大突發(fā)事件方面存在的機制性缺陷，也開啟了我國應急管理機制研究的學術之旅。站在新的起點上，有必要從學術層面對我國應急管理機制主要研究成果（不含著作）進行全面的總結，分析存在的不足，以推動應急管理研究水平的整體提升。

一、“非典”以來應急管理機制研究文獻分析

本研究所選用的文獻樣本來自中國知網(wǎng)（C NK I）的中國期刊全文數(shù)據(jù)庫2003-2013年應急管理機制研究的學術論文。通過篇名“應急管理機制”檢索，共有555條檢索結果，其中期刊論文488篇。

（一）從文獻看研究的時間段

第一階段：2003年以前，應急管理機制研究的起步期。表現(xiàn)為研究數(shù)量較少，關注度不高。最早一篇與應急管理機制研究有關的文獻是1986年發(fā)表在《國外核新聞》上的《美核管會開始使用新的應急管理中心》，但該文不屬于學術論文。1986-2002年有關應急管理機制的研究文獻共有13篇，但沒有一篇冠以應急管理機制之名，只是文章的內容涉及應急管理機制。

第二階段：2003年至2007年,應急管理機制研究的成長期。論文數(shù)量快速增加，關注度持續(xù)升高。2003年“非典”事件發(fā)生后，學者們開始關注應急管理機制，該年度有4篇文獻，第一篇研究應急管理機制的學術論文是丁元竹發(fā)表在2003年第7期《宏觀經(jīng)濟管理》上的《建立和完善應急管理機制》。

第三階段：2008年以后，應急管理機制研究的高潮期。2008年的南方大雪災害與汶川特大地震讓學者感覺到建立應急管理機制的緊迫性。因此，這一時期文獻數(shù)量激增，一直高位運行：連續(xù)四年文獻數(shù)量都在80篇以上，并且每年都有10篇以上發(fā)表在核心期刊。另外，2003~2013年共有博碩論文86篇，在2003~2007年間總共只有8篇，而2008年一年就有7篇；2008-2013年，每年都在7篇以上，而2012年達到21篇，說明越來越多的研究把學術關注點放在應急管理機制的研究上。

（二）從文獻看研究的學科和主題分布

應急管理機制研究文獻分布廣泛，多達40多個學科領域，其中名列前10位的是行政學及國家行政管理、安全科學及災害防治、高等教育、中國政治與國際政治、宏觀經(jīng)濟管理與可持續(xù)性發(fā)展、環(huán)境科學與資源利用、公安、行政法及地方法制、公路及水路運輸。

研究的主題主要包括：一是政府應急管理機制。研究者注重從整體的角度來把握政府應急管理機制，試圖發(fā)現(xiàn)整個應急管理機制中存在的問題，探尋存在問題的原因，進而找到推動政府應急管理機制整體創(chuàng)新的思路和辦法。

二是翻譯介紹世界先進國家地區(qū)應急管理機制建設的經(jīng)驗和對比研究。涉及的國家和地區(qū)有美國、英國、法國、日本、新加坡、香港，但比較而言，對美國應急管理機制的研究最多。

三是具體應急管理機制。應急管理研究是一門實踐性、操作性很強的學科,因此,需要對具體的應急管理機制進行研究。這方面研究碩果累累，如郝曉寧對社會動員機制的研究。[1]對預警機制和保障機制的研究也取得了較好的成績。

四是特定領域的應急管理機制。這十年對高校應急管理機制的研究文獻多達20余篇，既有對農村應急管理機制的研究，也有對民放地區(qū)應急管理機制的討論，還有對城市應急管理機制的探索。從行業(yè)看，涉及電力、環(huán)保、金融、道路交通、地質等所有主要行業(yè)領域的研究。從危機種類看，對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和社會安全事件都有論及。

五是完善我國應急管理機制的建議。研究大多保持了追蹤熱點問題的特點，結合案例對各種政策建議型研究比較多。閃淳昌提出的建議有:國家要以應急機制建設為重點，推動我國應急體系建設；各地各部門應在全面展開機制建設工作的基礎上，按照分層分類的原則，有重點、有步驟地開展應急管理機制建設；規(guī)范機制的形成程序，推進機制的標準化、規(guī)范化與制度化建設。堅持以人為本，落實各級政府應急機制建設的責任制。[2]童星認為應從以下方面創(chuàng)新：更新價值理念，創(chuàng)新制度與技術，推行脆弱性評估機制，構建風險治理格局；超越預案編制以真正達成預案動態(tài)管理，建立基礎信息平臺，提升預案管理績效；創(chuàng)新應急演練機制，完善組織建設與評估機制，夯實組織應急管理能力；推進應急反應機制一體化建設，強調地方能力社會應急參與機制建設，建立并推行關鍵基礎設施保護機制；優(yōu)化災后恢復機制，強化應急管理評估與問責機制，維護應急管理體系持續(xù)健康發(fā)展。[3]

（三）從文獻看研究的部門分布

本研究將作者的單位分為以下五類：高等院校，科研機構；黨校（行政學院）；政府部門；其它部門，包括企業(yè)、中介機構等社會力量。555篇文獻第一作者所屬機構分布如下表所示：

文獻的作者所屬機構分布

從上表可以看出，381篇文獻的第一作者來自其他部門，一方面說明應急管理機制成了社會關注的重點，吸引了大量的社會研究力量，這是好事。但另一方面也反映出高等院校、科研機構、黨校（行政學院）、政府部門對應急管理機制投入的研究力量不夠，這勢必影響研究的質量。149篇文獻的研究者來自高校，居于第二位，居于第三位的是來自科研機構，居于后面的是政府機構和黨校（行政學院）。這在一定程度上說明我國目前應急管理機制研究的主力軍是高校和科研機構，政府機構和黨校（行政學院）的研究者對這一領域的關注相對較少。

二、“非典”以來應急管理機制研究評論

回顧過去十年，我國應急管理機制研究取得了長足進步，研究領域不斷拓寬，交叉學科不斷增多，新的研究視角和方法不斷涌現(xiàn)，取得了一些有創(chuàng)新意義的學術成果，對于完善我國應急管理體系建設發(fā)揮了積極作用。應急預案、應急管理體制、應急管理機制和應急管理法制即“一案三制”共同構成了我國的應急管理體系。相對于應急預案、應急管理體制、應急管理法制研究，應急管理機制研究依然荊棘遍野。

（一）缺失凸顯:應急管理機制研究處于相對劣勢

目前研究中至少仍有五塊短板亟須短期改善：

（1）應急管理機制研究屬非主流研究。從研究時間看，“一案三制”中，對應急管理法制研究最早，可以追溯到行政法學早期對緊急狀態(tài)的研究。對應急預案、應急管理體制的研究與應急管理機制研究同步，但對預案、體制的研究和認識較深入，成果較豐富。同時期，有關應急預案的研究文獻為4935篇，遠超應急管理機制的研究文獻。這反映出從預案、體制和法制角度分析應急管理體系的學者占據(jù)主流，自覺關注機制的學者較少。這種研究愛好燭照出學者對靜態(tài)研究方法的情有獨鐘。應急預案、應急管理體制、應急管理法制都是固化的，需求從靜態(tài)的角度進行分析，靜態(tài)研究方法固然能較好地從規(guī)范層面透視應急管理體系存在的問題。但是，卻無法深入分析在現(xiàn)實運行過程中存在的問題。因此，需要學術界對應急管理機制的研究投入更多的熱情和精力。

（2）應急管理機制研究的質量亟待提升。研究的理論色彩薄弱，理論構建工作進展緩慢，缺乏理論層次的深刻認知，尚未形成系統(tǒng)的知識體系和真正管用的實操指南，攻克的難點不多。一些論文在草草分析了應急管理機制的癥結以后，立即開出中藥鋪式的“對策”良方。不少論文從標題到內容都非常雷同，一定程度上存在低水平重復研究。無論在現(xiàn)實的關聯(lián)性，在研究問題的明確化程度，在研究范式的清晰程度上，都需要改進。所以，有學者認為，目前國內關于應急管理機制的研究在整體上處于起步階段，[4]有一定道理。取得突破的途徑在于研究方法的創(chuàng)新。只有綜合運用基礎研究、實證研究和應用研究方法，加大對應急管理機制建設實踐經(jīng)驗的歸納、提煉和升華，才能提供管用的原創(chuàng)研究成果。

（3）應急管理機制研究中兩個基本的學術糾結點沒有理清：一是對應急管理機制這個基本概念的界定沒有達成共識。應急管理機制的界定分歧較大。韓建武認為，應急管理機制是社會經(jīng)濟系統(tǒng)本身的緊急應對突發(fā)事件的機制，是必須具備的一種功能。突發(fā)事件應急管理機制的問題，就是突發(fā)事件應急系統(tǒng)的功能、結構和運行機理問題。[5]寇麗平的觀點是，應急機制是一定范圍內社會各種組織、群體和個人對各種緊急狀態(tài)采取應急反應的過程。應急機制包涵了應急管理各種活動的內容、功能及其相互關系。由于緊急狀態(tài)具有突發(fā)性和不確定性,應急機制的重點在于快速、靈活地協(xié)調各部門、組織、資源、行動之間的關系。[6]閃淳昌分別從指導思想、工作原則、途徑和方法以及需要注意的問題等幾個方面研究應急機制建設。[7]

上述情況，正如有的學者指出的:應急管理機制可能是目前應急管理中應用最為廣泛的一個術語,但由于沒有權威性、規(guī)范性定義,其用法也最為多樣,其含義則完全視各人的理解而定,幾乎到了只可意會的境界。國外應急管理術語體系及相關研究文獻中,不僅不存在這一概念,甚至也沒有與之大致相近的概念。像這樣高度概括但內涵不確定的概念,一個好處是用途廣泛,什么場合都能對付,其害處是讓人無所適從。[8]

至于應急管理機制的構成，學者更是各說各話。有的學者認為,應急管理機制包含預警機制、處置機制和輔助機制三個部分。[9]中國行政管理課題組認為,應從統(tǒng)一領導和總體協(xié)調機制、中樞應急決策和信息傳遞機制、分類管理和分級響應機制、平戰(zhàn)結合的應急保障機制、全面減災防災機制等方面加強政府應急機制建設。[10]寇麗平認為應從協(xié)調、指揮、預案、預警、響應、保障等方面建立科學有效的公共安全應急機制。[11]還有學者提出九大機制說：預防與應急準備機制、監(jiān)測預警機制、信息傳遞機制、應急決策與處置機制、信息發(fā)布與輿論引導機制、社會動員機制、善后恢復與重建機制、調查評估機制、應急保障機制。[12]至于各個機制之間的關系，各個機制之間如何融會貫通這些深層次的問題，研究者幾乎沒有涉及。

二是對應急預案、應急管理體制、應急管理機制和應急管理法制四者的關系特別是應急管理體制、應急管理機制的關系，一致的看法是既有聯(lián)系又有區(qū)別，但能說清這種“既有聯(lián)系又有區(qū)別”關系的論文很少。研究中有三種現(xiàn)象：第一種是把四者特別是把應急管理體制、應急管理機制等同，或在研究中把四者混為—談，在很多場合被互相替換使用，或名為研究機制，實則把其他三者的內容都放在機制這個框中。[13]第二種是或把機制從屬于體制，認為危機管理體制應該包括預警機制、協(xié)調機制、政府間合作機制和國家間合作機制、專業(yè)化的組織能力、社會支持系統(tǒng)，[14]或將應急管理體制包含在應急管理機制之內，認為應急管理機制既是指針對突發(fā)事件而建立的國家統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地為主的應急管理體制，又是一套集預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援等于一體的應急體系和工作機制。[15]這是兩種截然不同的觀點。第三種是將應急管理機制和應急管理體制視為并列關系，[16]這種觀點得到大多學者的認同。

這兩個基本學術糾結點的存在，反映了學術視野不夠開闊，不同學科之間和不同地區(qū)之間的相互交流較少，反映了學界在應急管理機制研究上的遲疑與困惑。打消遲疑，走出困惑，需要科學、系統(tǒng)、扎實的基礎性研究，需要對應急管理機制的基本問題如應急管理機制的內涵外延、基本要素、影響因素、具體運作程序、工作流程的開發(fā)和優(yōu)化、機制的標準化等進行系統(tǒng)和突破性研究。

（4）研究嚴重滯后于應急管理機制建設實踐。經(jīng)過十年的建設實踐，我國初步建立了應急監(jiān)測預警機制、信息溝通機制、應急決策和協(xié)調機制、分級負責與響應機制、社會動員機制、應急資源配置與征用機制、獎懲機制、社會治安綜合治理機制、城鄉(xiāng)社區(qū)管理機制、政府與公眾聯(lián)動機制、國際協(xié)調機制等應急機制。但是，這些豐富的建設實踐并沒有在研究中得到充分體現(xiàn)。

（5）回應經(jīng)濟社會發(fā)展需求的有效研究較少。研究的精細化決定了研究的有效性。例如，我國學者的研究多側重于國家層面應急管理機制的一般性原理和原則的研究或介紹，圍繞某個城市或地區(qū)展開細密的理論作業(yè)與實務架構的研究并不多。城市或地區(qū)應急管理機制應該建成什么樣子、怎么建設即“路徑”問題，建設中應特別關注哪些問題，答案并不很清晰，在理論上還沒有形成很有針對性和應用價值的結論。結果，導致城市或地區(qū)應急管理機制與國家應急管理機制面上的雷同，城市或地區(qū)應急管理機制的個性化表達被淹沒。各個城市或地區(qū)無論大小，應急管理機制千“城”或“地”一面。對基層如社區(qū)應急管理機制的研究也存在類似的問題。

理論研究的缺失導致的直接結果是，應急管理機制在實踐中軟性運行，制約了整個應急管理體系有效發(fā)揮作用。

（二）視角轉換：將應急管理機制研究作為深度推進應急管理體系研究的關鍵

在我國以“一案三制”為核心的應急管理體系建設中，預案體系建設是抓手，體制建設是核心與基礎，機制建設是關鍵，法制建設是保障。同理，應急管理機制研究是應急管理體系研究的關鍵點，是一個具有很高學術價值和應用價值的課題。

（1）機制是以“一案三制”為核心的應急管理體系的“軟件”。從根本上說，深度推進應急管理體系建設是一次重大的變革，它強調在制度層面對政府應急管理體系的權責配置進行相應的規(guī)范安排。預案、體制、法制無疑是制度安排的重要內容。應急管理是非常具體實在的，制度安排如果缺乏系統(tǒng)的機制，就不可能得到較好地落實。要使制度安排“硬件”落到實處，需要機制“軟件”去驅動。這就要求我們不能將研究焦點局限在宏觀層面的制度要素，而應該深入到制度背后的那些微觀的機制要素，探索出科學有效的“軟件”。如果“軟件”與“硬件”不相容、不匹配，輕者會導致運作不通暢、不執(zhí)行命令，重者造成死機。

（2）機制是以“一案三制”為核心的應急管理體系的重要支撐。預案、體制、法制最終要落實和細化為具體、翔實、規(guī)范的工作流程；預案、體制、法制必須通過各種動態(tài)的機制才能運轉起來。由此可見，機制是預案、體制、法制由建構到實現(xiàn)的中介和保障環(huán)節(jié)，只有通過機制，預案、體制、法制才能夠被有機的聯(lián)結起來，發(fā)揮積極的功能。否則，以“一案三制”為核心的應急管理體系就會陷入“碎片化”的困境而難以自撥。

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