基于三維結構的跨界水污染多中心合作審計模式研究

游春暉 王 菁

(1.紹興文理學院 元培學院，浙江 紹興312000；2.紹興職業技術學院,浙江 紹興312000)

基于三維結構的跨界水污染多中心合作審計模式研究

游春暉1王 菁2

(1.紹興文理學院 元培學院，浙江 紹興312000；2.紹興職業技術學院,浙江 紹興312000)

跨界水污染是當前我國最為突出的水環境管理難題，跨界水污染合作審計則是跨界水污染治理的重要途徑。針對當前跨界水污染合作審計中存在的難題，根據空間維、主體維、流程維三要素構建了跨界水污染多中心合作審計模式，并提出了跨界水污染多中心合作審計的注意事項。

跨界水污染;環境審計;三維結構;多中心;合作審計

1 引言

跨界水環境管理被視為世界性的環境管理難題，具有非常復雜的多維屬性，在水源構成方面包括河流、湖泊、水庫、海洋、地下水等；在水循環方面包括生態、土壤、大氣等；在污染治理方面涉及到法律法規、地方利益、觀念、機構設置、民眾參與等；在技術層面涉及到理論、研發、應用實施等，聯合國全球環境基金將跨界水環境管理列為環境管理的重點領域[1]。跨界水污染作為跨界水環境管理的重要內容，已成為當前我國最為突出的水環境管理難題[2]。環保部2014年第24周全國主要水系重點監測斷面周報結果顯示，141個監測斷面中Ⅰ級水質的斷面為7個，Ⅱ級水質的斷面為62個，Ⅲ級水質的斷面為32個，Ⅳ級水質的斷面為22個，Ⅴ級水質的斷面為6個，而劣Ⅴ級水質的斷面則為12個，Ⅲ級水質以下的斷面比例達到近29%。近年來，跨界水污染事件頻發，給當地的經濟、社會、生活帶來了影響，有些地區甚至造成了較嚴重的水污染糾紛和社會沖突。

跨界水污染具有影響面廣泛性的特點，上游水源的任何污染都可能導致下游水源污染面的擴大，甚至造成整個流域水質的下降，跨界水污染治理非單個地方政府能完成，需要流域所在地各級政府的共同參與[3]。但由于我國現行水污染治理實行屬地原則，水污染治理的溢出效應導致流域所在地各政府施行地方保護主義，不僅不加大環保投入，配合水污染調查，甚至包庇排污企業和排污行為，最終釀成“公地悲劇”。環境審計是跨界水污染治理的重要途徑，根據最高審計機關國際組織(INTOSAI)下設的環境審計工作組(WGEA)對各成員國的問卷調查，環境審計正呈現越來越普及的趨勢[4]；審計署《2008至2012年審計工作發展規劃》已將資源環境審計列為六大審計類型之一，因此跨界水污染環境的治理應引入外部監督力量，不斷強化審計的監督作用[5]。

2 跨界水污染合作審計的開展

跨界水污染影響面廣，在污染治理方面涉及到法律法規、地方利益、機構設置、民眾參與、觀念等，單靠單個審計機關無法實現水污染的有效治理，必須采取合作審計的方式。合作審計是指由兩個及以上的審計主體共同參與開展的審計，其類型主要包括聯合審計、平行審計和協作審計三種[6]。

早在1995年，第十五屆INCOSAI(最高審計機關國際會議)就指出保護和改善環境是各國最高審計機關應承擔的功能之一，也是在這次會議上各國與會代表提出，應加強各國最高審計機關在環境保護方面的合作。自然環境問題往往是跨越國界的，跨國環境問題的改善有賴于國際環境協議的執行，各國最高審計機關對于國際環境協議的執行具有重要作用。為了強化各國對國際環境協議的審計，INTOSAI(最高審計機關國際組織)于1998年10月發布了《國際環境協議審計指南》，明確了國際環境協議審計的類型、如何開展國際環境協議審計、審計的方法、角色和責任[7]。為了加強各國審計機關間的合作，INTOSAI于2007年發布了《最高審計機關間的合作指南》，在指南中給出了合作審計的提示及案例[8]。2013年6月，INTOSAI進一步發布了《水問題審計：各國最高審計機關成功的經驗與方法指南》。在指南中，對安全飲用水、干旱、洪水、河流湖泊水體質量、海洋環境、水資源管理等涉水事項的審計提出了指導意見，并給出了水資源環境審計的關鍵點、專家意見、案例等資源。INTOSAI的水環境審計指引對開展跨界水污染合作審計提供了重要的參考和借鑒[9]。

我國高度重視水資源環境的審計，目前已經開展了跨界水污染合作審計，其中以2009年審計署組織和領導的對松花江、珠江和太湖流域水污染防治專項審計調查為代表。這次大規模的合作審計取得了環保部和水利部的重視和支持，由黑龍江、浙江等6省(區)審計廳及137個市(縣)審計機關歷時半年對1355家被審單位進行了審計調查，取得了豐碩的審計成果[10]。其后，各省市根據實際情況各自開展了流域合作審計，如江蘇省連續5年對太湖水污染治理情況進行了審計、浙江省審計廳2010年組織22個審計機關開展了錢塘江流域生態保護和水環境整治審計等。我國跨界水污染合作審計從無到有，積累了經驗，也取得了很好的成效，但與發達國家跨界水污染合作審計開展情況相比，合作審計的開展數量偏少，不能滿足社會經濟發展的需求，同時不同行政區劃間的成文協調機制尚未形成、合作審計的主題有待拓寬、審計發現和審計成果的共享程度等也有待提高。

3 基于三維結構的跨界水污染多中心合作審計模式的構建

埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)在其公共治理多中心理論中指出，多中心自主治理結構可以在最大程度上遏制集體行動中機會主義行為的發生，維護公共利益。流域具有典型的地域屬性，通常情況下流域各水系的流經地固定不變，從而使得各流域的利益相關主體相對固定，因此可以各主要流域為中心構建基于三維結構的跨界水污染合作審計模式，其具體模型見圖1。

在該模式中，審計開展的地域(即空間維)、審計主體(即主體維)、審計程序(即流程維)是跨界水污染合作審計的三大維度(要素)，每個維度又可以細分為多個要點，共同構成了跨界水污染合作審計的三維空間結構。其中，空間維是各流域管理中心所管轄的流域，而各流域管理中心則是跨界水污染合作審計的發起者和領導者；主體維是合作審計的具體實施者，不僅包括各地方審計機關，而且包括流域所在地的環保部門、水利部門及其他利益相關方；流程維是合作審計的開展程序，包括合作審計的發起、主題確定、具體開展、報告及事后的整改。

3.1合作審計的機構設置

在跨界水污染治理中，由于各地方政府的利益訴求相互沖突、缺乏強有力的外部干預和領導力量、信息溝通和協作機制不暢導致跨界水污染合作治理困難重重，效果不理想。雖然目前水利部在各流域成立了流域管理中心，如太湖流域管理局、松遼水利委員會、珠江水利委員會、黃河流域委員會等，但受部門的限制，無法有效承擔流域跨部門水污染治理的綜合協調和管理任務。因此，在合作治理的機構設置方面，可采取改變目前部門互不相屬、資源無法調配的做法，而由中央政府統一領導，以流域為單位分別組建成立權威的流域管理中心，由其統一協調，綜合負責流域內水資源的規劃、開發利用、保護、監督和治理等任務。流域管理中心直接對中央政府負責，根據需要可以調動地方審計、環保、水利等部門的資源參與跨界水污染的調查、取證工作。

3.2合作審計的發起

目前我國所開展的跨省(區)水污染環境審計是由審計署農業與資源環保審計司發起的，而省內跨市(縣)水污染環境審計則是由審計廳環境資源審計處發起的。水資源流動性的特點導致當發生跨省(區)水污染事件時，如果由審計署農業與資源環保審計司發起則可能會貽誤開展環境審計的最佳時機；而由流域內相關省(區)審計廳合作發起時，由于相互間沒有隸屬關系且存在一定的地方利益沖突導致協調難度太大，難以成功。同時，跨界水污染環境審計的順利開展還需要其他部門提供數據資料和技術支持，進行充分的溝通交流和協調，因此跨界水污染合作審計應由各流域管理中心根據實際情況發起。一方面，流域管理中心掌握最新的流域水污染動態信息，可以確保合作審計的發起和開展不會滯后；另一方面，流域管理中心可以協調相關部門及不同省(區)審計機關共同開展水污染合作審計，規避部門條塊分割及地方利益糾紛帶來的審計阻力。

3.3合作審計的主題

當前我國跨界水污染合作審計的主題主要集中于水污染防治規劃的落實、地方政府和相關部門的職責履行、資源能源以及環境保護資金和項目的審計、專項審計、監督整改等，如吉林省審計廳在2009年松花江流域水污染防治審計中主要對貫徹國家政策、垃圾處理、污水處理、在線監測設備的管理運行、排污許可管理，對垃圾處理費、污水處理費、排污費的征收管理、污染治理資金的管理進行審計并對重點污染企業進行實地考察等[11]。水污染環境審計的主題不僅應包括合規性審計、資金財務收支真實合法性的審計，還應包括對資金使用的經濟、效率、效果、政府環境政策、企業環境管理體系等的審計。因此，跨界水污染合作審計本著突出重點和特點的原則不僅可以選擇傳統的審計主題，而且應該縱深拓寬其審計范圍。

3.4合作審計的開展

跨界水污染合作審計在實施過程中通常采取平行審計的方式，即由各審計機關分別成立審計組在本地開展審計。合作審計實施中要注意做好兩方面的協調，一是要和環保、水利及其他利益相關主體保持溝通，取得他們的支持(人員、數據、技術等)；二是各審計小組間要保持實時溝通，及時交流審計發現和審計經驗，保證環境審計同步有序協調開展。各審計小組受流域管理中心和審計署的直接領導，可避免地方政府的行政干預及各審計組在交流審計發現時有所顧慮和保留的情況發生，保證合作審計的順利開展。

3.5合作審計的報告

現有跨界水污染合作審計方式中，聯合審計一般出具聯合審計報告，平行審計一般只對本級政府出具單獨的審計報告，而協作審計則可能出具單獨的或聯合的審計報告。在審計報告中通常會說明審計對象的基本情況、主要成效、審計評價、審計結果、整改情況和審計建議。《審計法》規定“地方各級審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作”，因此審計發現和整改建議對地方政府而言并不具有強制執行力。在跨界水污染多中心合作審計模式下，審計小組對流域管理中心和審計署負責，合作審計報告以聯合審計報告的形式上報給流域管理中心，然后再由流域管理中心將合作審計報告交送各地方政府，合作審計報告的層級和執行力得以提升。

3.6合作審計后的整改

在審計中存在“年年審、年年有、年年改、年年犯”的怪象，審計的監督作用和威信大打折扣，因此跨界水污染合作審計一方面要改變現有的審計體制，另一方面應強化水污染防治的責任意識，將審計整改責任落實到單位和個人，必要時追究相關單位和人員的責任。

4 跨界水污染多中心合作審計的注意事項

4.1統一工作方案

跨界水污染合作審計順利實施的關鍵是統一工作方案、統一組織、同步協調。如2009年“兩江一湖”流域水污染防治中，審計署農業與資源環保審計司在合作審計工作正式開始前按照“統一目標、統一內容、統一報表、統一進度、統一報告”的思路制定總體工作方案，各審計組根據審前掌握的相關信息制定符合本地實際情況的具體工作方案并實施，取得了良好的效果。

4.2加強審計溝通和協調

有效的溝通和協調可以做到在適當的時候，將適當的信息，用適當的方法，傳遞給適當的人，從而形成一個健全有效的信息傳遞系統，是實現組織目標的必要條件。在溝通和協調過程中，應做到及時、有效、全面，因此在溝通工具的選擇上可以召開會議、電話、電子郵件、在線視頻等為主，同時在正式溝通前應預先確定好溝通的主題，并做好充分的準備。

4.3開展聯合實地勘查和互訪

在合作審計的過程中，需要根據實際情況開展聯合實地勘查和互訪。聯合實地勘查和互訪不僅是對跨界水污染情況的取證，而且是一種有效的溝通，有助于增進了解、形成共識。

[1]李培,張風春,張曉嵐.跨界水環境保護中的政府間合作機制研究[J].南水北調與水利科技,2013(8):166-173.

[2]楊新春,姚東.跨界水污染的地方政府合作治理研究——基于區域公共管理視角的考量[J].江南社會學院學報,2008(3):68-74.

[3]游春暉,王菁,陳祥云.內部審計跨部門潛在沖突及其化解[J].會計之友,2011(10):55-56.

[4]李璐,張龍平.WGEA的全球性環境審計調查結果：分析與借鑒[J].審計研究,2012(1):33-39.

[5]李璐,張龍平.關于我國開展水環境審計的理論與實踐探討[J].中南財經政法大學學報,2012(6):72-77.

[6]《水環境審計指南》課題組.水環境審計指南[M].中國時代經濟出版社,2010.

[7]WGEA.How SAIs may co-operate on the audit of international environmental accords[Z].1998.

[8]WGEA.Cooperation Between Supreme Audit Institutions——Tips and Examples for Cooperative Audits[Z].2007.

[9]WGEA.Auditing Water Issues:An Examination of SAIs’ Experiences and the Methodological Tools They Have Successfully Used[Z].2013.

[10]審計署農業與資源環保審計司.“兩江一湖”合作審計的有益探索[J].中國審計,2010(13):14-15.

[11]黑龍江省審計廳,吉林省審計廳.上下聯動、創新環境合作審計模式——松花江流域水污染防治審計調查經驗與做法[J].中國審計,2010(13):16-18.

On Multi-centered Cooperative Mode of Trans-boundary Water Pollution Auditing Based on Three-dimensional Structure

You Chunhui1Wang Jing2

(1. Yuan Pei College, Shaoxing University, Shaoxing, Zhejiang 312000; 2. Shaoxing Vocational and Technical College, Shaoxing, Zhejiang 312000)

Nowadays, trans-boundary water pollution in China has become the most severe water environment management problem; hence, the trans-boundary water cooperative auditing proves to be an important way for trans-boundary water pollution control. Aimed at the problems existing in the audit of trans-boundary water cooperation, this paper constructs the cooperative auditing model of trans-boundary water pollution which is operated in multi-auditing center from spatial dimension, entity dimension and process dimension, and it directs to the matters that need attention in this regard.

trans-boundary water pollution; environmental auditing; three-dimensional structure; multi-center; cooperative auditing

2014-08-29

浙江省社會科學界聯合會項目“浙江省跨界水污染環境審計的合作機制及實現途徑研究”(2013N149);紹興市哲社科“十二五”規劃重點課題“紹興水環境審計的國際經驗借鑒及體系優化”(125J114)。

游春暉(1981-)，男，江西宜春人，紹興文理學院元培學院講師；中南財經政法大學在讀博士。王 菁(1981-)，女，山東濰坊人，紹興職業技術學院經貿管理學院講師。

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1008-293X(2014)06-0103-04

(責任編輯張玲玲)