國家自主創新示范區科技創新政策試點初步評價

文/郭戎薛薇張俊芳張明喜魏世杰

國家自主創新示范區科技創新政策試點初步評價

文/郭戎薛薇張俊芳張明喜魏世杰

2009年3月及12月、2011年1月，國務院相繼批復了中關村科技園區、武漢東湖高新技術產業和上海張江高新區建設國家自主創新示范區（以下簡稱示范區）。

據不完全統計，截至2012年底，有關示范區和試驗區的試點科技創新政策共出臺93項，包括股權和分紅激勵政策14項、科技成果處置權和收益權管理政策2項、支持企業自主創新稅收政策6項、科研項目經費管理政策4項、科技金融政策32項、創新型人才政策35項；從政策出臺制定部門或層級來看，中央部門頒布政策13項、示范區所在省（直轄市）政府或部門頒布21項、示范區管理機構頒布59項；從政策涉及區域來看，包括中關村示范區33項、武漢東湖示范區26項、上海張江示范區37項。示范區試點政策是對有關現行制度的突破、調整和修訂，直接涉及40余項相關基礎性法律、法規和政策。

從政策功能區分可分為三類：第一類是調動高等學校、科研機構、大型企業、中小微企業扣創新人才等不同主體創新積極性的分配政策，如科研經費改革、科技成果處置權改革、股權激勵政策等；第二類是鼓勵特定科技創新行為的政策，如擴大研發費用加計扣除范圍、推動產業技術創新戰略聯盟；第三類是支撐條件和環境營造政策，包括建立管理機制、設立專項資金、推動科技金融結合、增加科研用地和發展科技中介服務等多個方面。

本文選擇六項政策進行初步介紹，相應分析各政策的著力點、落實情況與效果，提出存在的問題以及完善建議。

科技成果處置權和收益權政策

中關村試點科技成果處置權和收益權政策提出，從寬下放審批和科技成果處分權限，深化了科研類事業單位資產分類管理改革。

政策著力點:擴大事業單位的處置權和收益權。中關村試點中央級事業單位科技成果處置權限擴大，并且對處置科技成果收益的全部或分段計留；進一步從“誰投資、誰所有”向“誰完成、誰處分”轉變，科研機構可獲得全部或大部分科技成果收益，科技成果的處置權、收益權相互匹配性有所提高，凸顯了制度突破的系統性考慮。

政策落實情況與效果：調查顯示，沒有高校實施該試點政策，30%的中科院研究所實施了試點政策，涉及的技術轉讓價值均在800萬元以下；雖然全部調查對象均未執行收益權試點政策，但發生的技術轉讓收入均未上繳中央國庫。北京市技術交易市場的統計數據顯示，試點后北京地區中央級事業單位（絕大部分在中關村自主創新示范區內）技術轉讓收入大幅增加，其中高等院校成果轉讓增長最快，2011年、2012年技術收入較上年均有較大增長，且增幅逐年提高。

問題與建議：多業務條線管理與成果轉化相機選擇的實際需要相悖，建議授予中央級事業單位可轉化科技成果的完整權屬；監管重心過于偏重維護國有資產安全，建議重置為“強制”轉移轉化、確保“三公”等方面；對成果以處置等方式進行轉化的激勵措施規定不夠到位，建議以實施強制轉化制度為主線，建立科學合理、可持續的轉化收益分配機制。

支持企業自主創新稅收政策

支持企業自主創新的稅收試點政策，通過稅收扣除、稅收減免等方式激勵企業增加研發和職工教育經費投入，降低科技人員股權獎勵所得稅壓力等方式促進企業創新活動開展。

政策著力點：通過擴展可加計扣除的研發費用范圍、調整可享受政策優惠的技術領域、提高職工教育經費支出稅前扣除率、拓寬企業認定高新技術企業相關核心自主知識產權范圍、優化國家重點支持的高新技術領域等措施，提高研發費用加計扣除、職工教育經費稅前扣除、高新技術企業稅收減免等稅收政策的覆蓋范圍和激勵力度。

部分地區建立“一站式”工作機制，簡化企業享受研發費用加計扣除稅收優惠程序。例如，上海市稅務部門對獲得“973”、“863”、國家重大專項、創新基金、科技獎等資助的研發項目、高新技術企業申報的研發項目、高新技術成果轉化項目、以往申報過加計扣除的研發項目予以免評，降低企業申報成本，提高政策執行效率。

提高股權激勵政策對科技人員的激勵力度，獲企業股權獎勵的相關技術人員5年內分期繳納個人所得稅；東湖、張江通過設立所得稅代墊基金，延遲個人所得稅繳納時間。

政策執行情況與效果：示范區享受稅收優惠企業的數量逐年增加。2011年，中關村享受研發費用加計扣除和職工教育經費稅前扣除政策企業數較上年增加了62.3%和73.6%，遠高于其他地區；中關村有7家企業依據新的核心自主知識產權被認定為高新技術企業。2011年中關村企業加計扣除總額較2010年增加了58.44%，平均每家企業研發費用加計扣除額強度上升了14.86%；張江企業均增加了研發投入，其中28.4%的企業研發投入增長高于40%。

問題與建議：政策實施主體限制過嚴，影響政策發揮效應。研發費用加計扣除政策在研發活動領域、合格研發費用范圍等方面存在過度限制；職工教育經費稅前扣除政策僅限于高新技術企業享受；股權獎勵稅收政策執行層面縮小了試點政策范圍。建議進一步放寬試點政策實施主體限制，提高政策覆蓋面；部分試點政策對原有政策完善不足。高新技術企業政策中原有的技術領域限制、核心知識產權限制以及企業收入表述不清的問題在試點政策中均未改善或完善不足，弱化了試點政策的試點意義，建議進一步完善試點政策，并擴大試點范圍，提高試點政策的示范和試驗作用。

科研項目經費管理政策

科研經費管理試點政策方面，通過調整間接費用列支比例、增加科研人員激勵比例以及完善預算調整程序等手段，提高財政科技經費使用效率，發揮財政科技投入對全社會研發投入的引導和杠桿作用。

政策著力點：對不同性質的項目承擔單位分類規定不同的間接費用列支比例。試點政策借助“間接費用”比例，增加項目承擔單位的管理手段和調控能力，有利于增強承擔單位在項目組織實施和經費管理中的責任感，也為承擔單位發揮法人作用提供了財力保障；在間接費用中增加用于科研人員激勵支出的部分。通過在科研經費申增加用于科研人員激勵支出，完善科研人員績效考核制度，提高對科研人員的激勵力度；科研項目經費分階段撥付和后補助，鼓勵產學研相結合，突出了科技成果產業化評價導向；完善試點項目中相關國家科技計劃項目預算調整程序，適當擴大科研單位在項目內部各項費用間預算調整的權限，增加經費使用自主權。

政策執行情況與效果：2010年以來，中關村示范區納入科研經費管理改革試點項目和列支間接費用逐年增加，部分項目采用后補助的支持方式。2012年1-9月，北京市納入試點的739個項目列支間接費用294999萬元，超過2010年全年。

列支間接費用、增加績效支出、分段撥付和后補助等試點措施對理順項目（課題）組與承擔單位的分配關系、調動科研人員積極性、強化科技成果轉化和產業化導向等起到重要作用，發揮了財政科技投入對全社會研發投入的引導和杠桿作用，突出了企業創新主體地位。

問題與建議：實施間接費用補償的科研項目僅限于國家科技重大專項、國家科技計劃項目和公益性行業專項，試點政策覆蓋面過窄。建議擴大間接費用補償的項目適用范圍，將其逐步擴大到國家自然科學基金、國家社科基金、相關行業主管部門的其他科研項目和地方科技計劃項目（專項）；間接費用列支范圍及比例缺乏針對不同類型科研活動的核算辦法，有待進一步細化，建議既區分科研承擔單位類型也區分科研活動類型制定差異化的補償辦法；試點對科研活動的經費支持方式探索不足，較步采用創新的投入方式。建議對多主體參與、產業化程度高、額度小的項目采用后補助方式、對額度大的項目采用分階段撥付方式，或探索前資助與后補助相結合方式；間接費用列支試點未能解決項目組和承擔單位在儀器設備及房屋使用費等資源合理補償、管理費、人員支出的統籌使用等方面的分配關系。建議下一步試點應涉及現代院所制度，落實科研院所管理自主權，深化科研經費管理和收入分配制度改革。

創新型人才政策

示范區創新型人才試點政策通過轉變政府職能、加大高端人才引進力度改善人才成長環境，促使示范區成為高端人才的集聚地，創新產出大幅提高。

政策著力點：加大高端人才引進力度，示范區結合自設區位環境優勢和發展需求，出臺針對性的高端人才引進措施；以轉變政府管理職能、減少進入壁壘和行政審批、完善公共資源環境、減少人才后顧之憂等措施，加大吸引人才力度。

政策執行情況與效果：示范區依托各類人才計劃，輔以各項人才政策，吸引大量高端和國際化人才，示范區已成為高端人才和國際化人才的集聚區。人才對科技創新和產業發展的貢獻大幅提升，示范區科技成果數量迅速增長。2011年，中關村每百萬人專利年授權量達9089件，遠高于全審平均水平。

問題與建議：政策主要針對高端人才，對中小企業緊需技能實用型人才激勵不足，建議政策向中小企業傾斜，并根據不同人才類型和需求建立和完善多層次的人才市場及相應的人才政策；政策集中于物質生活條件提供，人才軟環境建設不足，建議未來試點要凸顯對創新的鼓勵、對失敗的寬容、對知識的尊重，營造寬容的創新環境和氛圍；央屬單位參與人才特區建設積極性不高，企業對央屬單位人才資源的開發利用不足，央地人才無法實現一體化發展。建議鼓勵央屬單位高端人才的“柔性”流動。

2013年，新一屆政府在經濟體制改革的分工方案中，明確提出擴大國家自主創新示范區先行先試政策試點范圍。寫作組認為，這包括延期試點政策，在中關村之外的示范區實施中央部門試點政策，繼續深化原有試點政策的突破點，開展新試點政策，以及將示范區內試點的政策向全國推廣等。因此，應持續開展評價研究，全面科學地反應試點政策的客觀績效，為其推廣、深化提供決策參考。

（作者單位系中國科學技術發展戰略研究院，文章轉自《中國科技論壇》）