去行政化是商業銀行實行混合所有制必要條件

陸岷峰 陸順

摘 要：多年來，商業銀行已從傳統的國有銀行演變成當今的市場化較強的股份制企業，然而，在計劃經濟時代烙下的行政印記時時在現代商業銀行經營管理中表現出來，并越發成為商業銀行深入推行混合所有制改革的桎梏之一。如不對商業銀行實行去行政化管理，商業銀行市場化改革的終極目標就難以實現。因此，當前在商業銀行中推行混合所有制改革的過程中，必須堅持同步去行政化改革，這是不斷提升我國商業銀行市場經營能力、確保我國的金融、經濟安全的堅實基礎。

關鍵詞：商業銀行；混合所有制；去行政化

1 去行政化是商業銀行混合所有制改革的標尺

當前，商業銀行的行政化問題既是混合所有制改革的目標，也是混合所有制改革最大的障礙，同時也是考察混合所有制改革是否實質性突破的重要標尺。可以說，行政化與混合所有制的要義格格不入，逐步凸顯的行政約束與市場機制的矛盾沖突必然導致商業銀行在市場經濟變革中應對過于遲緩。當前突出的表現及危害主要表現在以下方面。

1.1 組織結構受行政化約束

現行的商業銀行一般按行政區域來確定管理模式，銀行高管既是銀行高級管理人員，又兼具有相對等的行政級別，導致亦官亦商的雙重身份。工、農、中、建、交大型商業銀行作為中央政府控股企業，常被冠之以正部級領導；區域性股份制商業銀行，根據主辦單位不同，也被冠之以副部級領導或廳局級領導；城市商業銀行根據主管部門不同，有些屬省一級人民政府管理，便冠之以正廳級，有些屬省轄市管理便冠之以正處級單位；部分商業銀行為解決異地分行行長與當地政府領導對等問題，便將異地分支機構的行長低職高聘，冠以總行行長助理之類。總體來看，商業銀行以行政區劃設置分支機構、配置行政級別，與對應的各級政府完全耦合，行政指令運作式模式易滋生無牽制、無制約的決斷現象，削弱銀行持股主體在公司治理問題上的發言權，違背價值規律與市場化經營管理機制，顯然與混合所有制改革中市場化的要義相違背。

1.2 高管任用受行政化指派

商業銀行現行的高級管理人員，特別是身處最高一層的高管人員（主要指董事長、行長、監事長、黨委書記等），幾乎都是由上一級黨委組織部門考察，黨委研究后由政府以發文提名形式提請商業銀行按公司法流程進行人事任免，這從法理上講，也符合商業銀行大股東為政府這一產權形式，也符合黨管干部的基本原則。但這種干部任免沒有脫離行政任職的基本思維方式，往往是以少數人選少數人，參照政治家的標準選擇銀行家，以表面的市場化掩蓋了實際的行政化，這與混合所有制中經管人員的職業化的要義格格不入。銀行高管和政府官員互相調動，使銀行家和政治家兩個身份之間的區別難以界定；高度行政化的人事任免使商業銀行的經營成果難以評價與問責，被監管者具有相當高的行政級別，而基層監管部位卻與之不對等，無法判定問題的產生是經營不善還是政策干預的結果。

1.3 薪酬分配受行政化限制

商業銀行的薪酬分配行政化性質源于其在行政和市場間游走，高管人員“黨政干部”和“職業經理人”的兩重身份的界定不清。現行商業銀行管理人員的薪酬既與行政級別掛鉤，又與經營業績有一定的聯系，不同的行其比例不同，其共同點之一就在于一般均要得到地方黨政領導的認可，造成高管人員的薪酬沒有完全與商業銀行業績、業務能力以及專業技術相掛鉤，而是與行政級別、與地方同等級別行政干部收入比掛鉤，晉升機制中強烈的行政化色彩強化了商業銀行管理層以及從業人員的行政化取向。同樣一個銀行家，在不同的商業銀行就有不同的薪酬，沒有成熟的高管交易市場，沒有統一的定價標準，更沒有所謂的高管市場流動之說。高管人才分屬于各自分支行所有，不利于激發銀行家的成長，這與推行混合所有制業績考核激勵兼容的分配原則相沖突。

1.4 重大決策受行政化控制

現代企業制度規定，股東大會是企業的最高決策機構，董事會是日常決策和執行機構，經營層則是經營活動的具體操作者，但商業銀行實際運作中，總行重大決策一般由黨委進行決策，而黨委對決策又不承擔具體的經營責任，因此，決策層對投資決策的正確與否并無約束責任，對盈利責任并無激勵與約束機制。因為具有行政級別，受到政府部門的管轄，商業銀行經管管理過程中過多重視政府要求，而忽視股東需求，高層管理決策多考慮政府命令，忽視商業市場規則，原本物權的直接干預升級為股東會或董事會的間接干預。在行政化的決策下，商業銀行被動接受投資收益相對低的政府項目以及隱蔽的高風險業務，由國家通過多發行貨幣的形式來承擔銀行經營失敗所造成的全部損失，這與混合所有制的要義也是相違背的。

1.5 行業競爭受行政化保護

我國商業銀行結構中，大型國有銀行與政府控股的商業銀行占商業銀行資產總規模的95%，其中“工農中建交”占商業銀行資產總規模的60%以上。在市場化尚未完全放開的情況下，國有資本的絕對控股決定整個銀行體系實質上仍由政府主導，行業內存在政府壟斷規則。隨著銀行的營業網點的大規模布局，城商行、農商行等地方銀行不斷擴張，激烈的市場競爭已進入白熱化階段，考慮到新設商業銀行具有嚴格的準入審批程序，雖不能說銀行業完全壟斷但至少可以說競爭并不充分。此外，商業銀行市場退出的規定線條粗糙，也無具體的實施細節，而且多分布于不同的法律或監管框架之中，行政化保護一定程度上維護行業的壟斷地位，與混合所有制改革中的市場競爭機制相矛盾。

1.6 經營管理受行政化干擾

銀行類金融機構本質上是一種信用的使用和傳遞。目前國有資本占據主導地位的商業銀行股權結構決定國家隱形擔保為金融信用的前提，國家擁有對銀行經營運作的最高話語權。在銀行業尚未完全實現市場化的情況下，政府對銀行業市場的管理中握有較重權柄，使得商業銀行經營運行機制偏離市場化軌道甚至違背基本的價值規律，帶有嚴重的政府行政色彩。在權力無邊界、權力無約束的隱性思想影響下，政府出于對重要經濟命脈掌控的目的給予商業銀行過多的政策保護，對商業銀行轉型發展形成掣肘，與混合所有制改革市場化運營機制偏離。

2 推進商業銀行去行政化的改革思路

行政化屬于體制問題，體制上問題只有通過改革才能得到有效的解決。客觀地講，商業銀行沿用行政級別與行政管理體制，是傳統計劃經濟體制留下的深深烙印，與我國經濟社會轉型過渡期各項配套制度改革相對滯后等因素有關。而去行政化對于提升商業銀行的市場化程度起著很大的積極作用。商業銀行混合所有制改革的去行政化實質是一種身份管理體制的變革，根植于體制內各個環節。因此，商業銀行實現去行政化需要從體制根源入手，沿著明確的路線圖，理順管理體制、摒棄不合理分配制度、實現市場化運營機制的全方位改革，對行政化產生的基礎進行清除。

2.1 改革商業銀行產權制度，實現股權結構市場化

完善商業銀行治理最緊要的是去行政化，多元的股權結構將從根本上推進去行政化進程。理論上，產權的有效性集中體現在其內部特征與經濟效益之上，商業銀行混合所有制改革中，股權結構調整作為具體形式，表面是解決產權問題，但國有股“一家獨大”、組織結構行政化的現象普遍，只有解決深層次的經營機制問題，才能為實現去行政化掃除體制障礙。在現有股權結構中，以調整企業股權結構為核心，引進個人、地方集體、民營企業、外資主體資金的注入，適當降低國有持股比例，打破“國有獨大”的股權結構，建立長期的股權激勵機制與約束機制，為商業銀行去行政化提供最充分的依據。（1）規范董事會建設。從市場人才庫遴選外部董事長人選，實施外部董事制度，避免董事會由行政化的投資人派生，堵住“政商旋轉門”通道，進一步理順股東會、董事會、監事會和經理層的權、責、利邊界與關系，把選聘企業經理層的權力交還給董事會，實現決策權與執行權的有效分離，更好發揮高管人員的企業家才能與作用。（2）制定員工持股計劃。在明晰的商業銀行產權結構中，制定相應的員工持股規定，強化員工產權激勵，將資產明晰量化到員工個人，提高員工對銀行經營的話語權。（3）推行產權交易轉讓。在多層次、多形式的產權交易市場與民營資本、外資資本主體進行產權交易，允許民營資本和外資資本參股，以民間資本活力沖刷國有資產控股下的行政化印記。

2.2 改革高管隊伍產生方法，實現高管配置市場化

打破以行政手段、以政治家的標準來選擇銀行家的配置體系，改用以企業家的標準來選擇銀行家，要求市場具備足夠的高品質銀行家儲備，配備銀行家交易市場，具有市場化的定價標準，保障銀行家人才自由流動。（1）轉交高管選擇使用權予企業。打破以行政手段代替市場機制對高管人員配置，推行高管人員的市場化選聘，依據高管的學歷、年功、資歷、專業、技術與貢獻擇優選聘競爭上崗；鼓勵能力突出，經得起市場檢驗、具有業內認可業績的專業技術人員、業務骨干通過內部競聘提到管理崗位。（2）加強職業經理人的隊伍建設。明確職業經理人隊伍的職業化、市場化、專業化和國際化標準，不斷擴充職業經理人隊伍。從已擔任銀行經理職位并滿足“四化”標準的企業高級雇員、業務骨干中擇優選拔與培養職業高管人員；從人才市場聘任具有職業經理人資質與銀行從業經驗的經理人擔任企業高級經營管理人員。（3）建立高管人員市場定價體系。資質評價制度是實現高管人員市場定價的一項基礎性制度，只有高管人員專業知識、專業能力、職業素養通過政府主管部門、銀行業、職業經理人三方認可的專業評價機構評價確認，銀行高管人才資源才能形成與其價值相適應的人才價格。（4）打造高管人員自由交易市場。通過資質鑒定將客觀存在的具有擔任高管人員基本素質的經管人員從銀行經營管理人員中細化出來，加以職業特質的培養，充實人才市場可配置的人才資源。運用市場機制保障高級管理人才平等的與國內與國際職業經理人展開市場競爭，進入市場自主擇業，銀行與高管人員雙方自愿選擇，從而實現求職和就業雙需求。

2.3 改革薪酬考核管理辦法，實現分配標準市場化

在商業銀行的混合所有制改革的要義之一就是市場化任聘制度與市場化的薪酬管理相匹配，激勵化的薪酬管理作為去行政化的重要方面，應從根本上將市場化的薪酬制度對接完全市場化的企業，變革半市場化的薪酬制度，取消商業銀行高管的行政級別和待遇福利。一方面，銀行應將自身置于完全競爭的市場環境中，堅持全面考核、動態管理、優勝劣汰相結合的原則，以業績為導向的考核評價方法；在酬勞等級序列制度建設上取消所謂的行政級別待遇，除了考慮行員等級制外，支持高管人員積極增持公司股份，強化以業務能力、專業技術貢獻度為導向的考核、評價機制，完全按績效進行獎懲，引導員工以專業技術能力提高為導向，進行個人職業生涯規劃。另一方面，建立差異化的薪酬分配辦法，形成銀行高管與職工之間的合理工資收入分配關系。根據高管人員與員工的價值貢獻度以及實際工作能力定人、定崗、定職、定責定薪，將專業職能部門外包給專業性機構，不斷提到員工的整體素質及自身市場競爭力，同時還要強力約束政府部門與商業機構的人事交流，為去行政化創造外部條件。

2.4 改革公司治理結構制度，實現決策機制市場化

商業銀行市場化的決策機制就是決策者要充分考慮股東的利益，能夠以市場為導向進行經營決策，體現充分的經營自主權，解決“內部人控制”問題，不受地方政府等行政行為的約束，建立與現代銀行制度相適應的公司治理結構，引導各類資本主體共同參與內部重大事項的討論和決策，提高銀行業的管理水平。一方面，參照國際通用做法，公司治理結構的改革就是以董事會制的完善為核心，圍繞治理和管控兩個維度，根據市場改革的方向和要求，建立健全協調運轉、有效制衡的法人治理結構，契合混合所有制改革的大方向，實現集中的權力分散化、隱蔽的權力公開化，最終契合股權結構的實現決策權與經營權的有效分離、專業管控權與自主經營權的有效統籌。另一方面，健全公司治理結構、完善現代企業制度，充分發揮股東大會、董事會的作用。進一步淡化或董事會、經理層的行政級別，強化經理層向董事會負責，董事會向出資人或股東負責的意識，增強股東大會、董事會的履職能力，對包括政府干預在內的外部影響進行有效抵制，可以進一步弱化中資銀行管理層和從業人員的行政化取向。

2.5 改革商業銀行退出機制，實現競爭規則市場化

市場規則是商業銀行作為法人主體的基本行為規范和準繩，是一種優勝劣汰的競爭法則。在經濟轉軌發展的特殊期間，更多依靠強制性制度變遷，通過政府強制性力量提供的規則；國有資產絕對控股的商業銀行，以國家信用為支撐，是否可以退出市場，采用何種方式解決后續問題完全由政府絕對控制。強化市場競爭規范，完善市場退出機制也是商業銀行去行政化改革的重要內容之一。在宏觀層面，一方面，深入推進利率市場化改革，由商業銀行根據市場的資金供求變化自主調節存貸款利率，有效實現資金最優化配置，以價格競爭方式實現市場優勝劣汰。另一方面，盡早建立完善存款保險制度，各家銀行在統一使用存款保險差別費率的原則下，繳納保險費統一交給存款保險機構打理，作為銀行發生經營危機、面臨破產倒閉、退出市場的部分風險補償。微觀層面，推進混合所有制改革，將退出權力轉回數量眾多的股東手中，保障商業銀行股東大會能夠獨立采用“股份支付式”定價破產重組模式或“股東協商式”定價破產重整模式，形成退出決議以及退出方案，提升重組定價機制市場化水平，降低破產重組成本。

2.6 改革行政級別管理模式，實現經營運作市場化

依照現代商業銀行基本制度，市場化運營機制囊括科學性的決策機制、激勵式的用人機制、適應性的創新機制、市場化的資本運作機制在內的全方位市場化機制。由非市場化的經營機制轉換為市場化的經營機制，關鍵在于解決商業經營與政府管控的關系，取消行政級別管理模式是商業銀行去行政化最直接的手段，也是考察根混合所有制改革的根本標尺。

⑴依據企業標準統一職務劃分。通過第一大股東的持股比例測算，多數銀行由國家絕對控股、股權絕對集中，行政色彩自然滲入其中，依據企業標準統一職務劃分才能從根本上消滅行政化。首先，打破原有的行政職務體系，根據工作責任大小，工作復雜性與難度以及對任職者的能力要求，進行組織結構重新設計與協調，逐步淡化職位行政等級直至徹底去行政化。其次，在職務行政職務淡化中實施激勵。取消職務行政設置，賦予高管崗位以責任這一強有力的激勵武器，鼓勵高管與員工共同擔負起完成重大任務的職責、共享所得回報。

⑵取消銀行內部行政級別管理。正確理解黨管干部的原則，在原本純粹的國有企業，工作人員屬于公職人員，具有行政級別；一旦實行混合所有制，按照混合所有制的運作特征，經營者作為企業股東，存在有行政的身份的高管人員顯然不合適。在規范的市場經濟條件下，取消商業銀行內部行政級別管理，通過完善的法律體系和市場機制規范企業的行為，黨管干部不代表黨要管理商業銀行所有職員，黨要管黨，黨可以通過對在商業銀行黨的干部、黨員的直接管理，加強黨對銀行經營管理市場化、合法性的監督，從而達到對商業銀行經營管理的目標。

⑶按照經濟區域設立分支機構。在國內整個銀行體系內，總分制是最為普遍的組織形式，但大部分商業銀行的分支機構的設立多是參照行政區域劃分，對地方行政依賴性強，加重經營管理中的行政化。從組織形式角度看，去行政化可以一改傳統的分支機構設立標準，通過全面的經濟區域調研，尋找最優金融服務需求帶，按照業務發展需要設立機構，也可以設立專業機構，以克服同級別地方行政干預，減少組織層次，實施專業分工，配置高管人員，調劑區域資金，實現規模布局。

[參考文獻]

[1]張海洋.國企去行政化研究[J].行政事業資產與財務，2012（10）：8-9.

[2]2013年國內民營銀行發展現狀調查分析[EB/OL].鳳凰網.2014-08-07.http：//hb.ifeng.com/dfzx/detail_2014_08/07/2727690_0.shtml.

[3]郭田勇.中國銀行業屬于相對壟斷，消費者被綁架[EB/OL].2010-08-19.http：//www.cnstock.com/index/gdbb/201008/785589.htm.

[4]朱光華.大力發展混合所有制：新定位、新亮點[J].南開學報（哲學社會科學版）.2004（01）：03-05.

[5]郭玉梅，吳泗宗.我國實施職工持股的問題及對策探析[J].同濟大學學報.2002（06）：67-73.

[6]吳強，韓光聚.利率市場化與銀行經營策略[J].中國金融.2014（04）：74.