公共資源交易平臺建設的實踐與思考

賀若愚

摘 要：建立公共資源交易平臺，規范公共資源交易管理，是政府加快職能轉變、加強市場監管、合理配置資源的重要舉措，也是從源頭上預防和遏制公共資源交易領域腐敗行為的有效途徑。如何建立統一規范的公共資源交易平臺，創造公平開放、競爭有序的市場交易環境，全國各地都先后進行了積極的嘗試。本文在調研郴州公共資源交易平臺建設的基礎上，就建設統一規范、廉潔高效的公共資源交易平臺提出了自己的看法。

關鍵詞：公共資源；交易平臺；對策措施

一、公共資源交易平臺建設的背景

公共資源是指一國或一定地區內擁有的物力、財力、人力等各種物質要素的總稱。分為自然資源和社會資源兩大類。前者如陽光、空氣、水、土地、森林、草原、動物、礦藏等；后者包括人力資源、信息資源以及經過勞動創造的各種物質財富。當然，社會資源也包括行政資源，我們經常談的政府采購、政府工程招標投標以及國有土地所有權轉讓就屬于行政資源內容。換言之，公共資源包括自然資源、社會資源和行政資源等內容。這些公共資源的所有權由全體社會成員共同享有，是人類社會經濟發展共同所有的基礎條件。公共資源交易就是公共資源之間的買賣行為，它具有特征的公共性、范圍廣泛性和交易種類多樣性等特點。公共資源交易平臺就是建設這樣一個平臺，使之將人力、物力、智力或者有形、無形的工程、貨物或服務等進行集中交易。實踐中比較常見的就是將政府采購、工程建設招標投標、國有土地使用權、國有產權等單位整合成立公共資源交易的中心。有的還將人力資源、礦產資源、農村集體資產甚至公共股權、專利權等納入其中。交易方式包括公開招標、競爭性談判、單一來源、詢價、拍賣等。公共資源交易涉及廣大人民群眾的切身利益，公共資源交易是否公開透明、科學規范，是對政府的公信力和執政能力的重大考驗。因此，加強對公共資源交易的管理，是各級政府順暢履行職能的一項重要的基礎性工作。歷年來，從中央到地方的一系列決策中都明確提出有關部門要按照公開、公平原則，加快推進公共資源交易市場建設。

2007年10月，黨的十七大報告在論述完善社會主義市場經濟體制時強調，要“從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。這是在總結近年來經濟體制改革的實踐，從完善社會主義市場經濟體制出發，對發揮市場配置資源作用提出的新要求。因此，我國部分地方就展開了公共資源市場化配置的探索。同年，中紀委從“防治腐敗”的角度出發，在向黨的十七大工作報告中提出將“督促有關部門按照公開、公平、公正原則，加快推進公共資源交易市場建設。”

2012年，中紀委在《堅持懲罰并舉更加注重預防 深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭》的報告中提出，要“督促有關部門加快推進公共資源交易市場建設，規范和完善工程建設招標投標、國有土地使用權招標拍賣掛牌出讓、產權交易和政府采購等制度。”同年，時任國務院總理溫家寶在第五次廉政工作會議上提出，“整合各部門分散設立的招標投標市場，加快建立健全統一規范的招投標和公共資源交易市場。”

2013年，《國務院辦公廳關于實施〈國務院機構改革和職能轉變方案〉任務分工的通知》要求整合建立統一規范的公共資源交易平臺，有關部門在職責范圍內加強監督管理。同年11月，中共十八屆三中全會強調，要建設統一開放、競爭有序的市場體系；國務院機構改革和職能轉變方案提出必須處理好政府與市場的關系，要整合工程建設項目招投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等平臺，建立統一規范的公共資源交易平臺。中共中央《建立健全懲治和預防腐敗體系

2013-2017年工作規劃》也指出要深化公共資源交易市場化改革。

推進公共資源交易改革是今年國家深化經濟體制改革的重點內容。 國務院總理李克強在最近國務院第二次廉政工作會議上指出：今年要抓的重點就是在容易發生腐敗的領域，把制度完善起來。要把工程建設、政府采購、國有土地使用權和礦業權出讓等公共資源交易，納入規范化、法制化軌道。國家發改委6月3日發布《關于整合建立統一規范的公共資源交易平臺的方案》（征求意見稿），計劃2015年底前，各省、自治區、直轄市人民政府公共資源交易平臺整合建設工作全面展開，省、市級統一規范的公共資源交易平臺體系初步形成。2017年底，在全國范圍內基本形成規則統一、公開透明、服務高效、監督規范的公共資源交易平臺體系，與經濟社會發展相適應、較為完善的公共資源配置機制基本建立。

二、全國各地及郴州公共資源交易平臺建設情況

在國家一系列政策的推動下，全國各地正在按照“政府主導、管辦分離，集中交易、規范運行，部門監管、行政監察”原則，積極構建統一規范的公共資源交易平臺。據全國省市縣三級最新數據統計，全國約有集中的公共資源交易有形市場1203 個，工程建設項目招投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等各類單項交易有形市場2794 個。由于公共資源交易過程中政府職能較多、范圍較廣，加之國家尚未對交易運行體制作出明確的制度規定，各地政府在推進改革工作中形成了多種體制模式，通過相互不斷地學習和改進，又衍生出更多的版本。比較典型的有：“一委一辦一中心”模式，如廣東佛山組建公共資源交易管理委員會、公共資源交易管理委員會辦公室和公共資源交易中心，將其統稱“公共資源交易平臺”，把建設工程、政府采購、土地交易、藥械集中招標全部被納入監管范圍。“一委一中心”模式，如廣州設立廣州市公共資源交易工作委員會，整合現有的建設工程交易中心、市政府采購中心、市信息工程招投標中心、市房地產交易登記中心、廣州產權交易所等交易平臺，成立公共資源交易中心，建立集中統一的公共資源交易平臺。“委”或“辦”與中心并存模式，如安微合肥在發改委內部機構重新成立一個公共資源交易中心，實行兩塊牌子、一套人馬，將各部門原來行使的監管職能統一集中到交易中心，將公共資源交易中心等同于公共資源交易平臺，全統全包公共資源交易事項。還有山東模式，是將公共資源交易中心與政務中心合為一體，交易平臺只負責現場監管，為各交易主體提供交易服務，交易監督仍由各職能部門依法監督。江西模式是把集中采購機構（政府采購中心）直接并入公共資源交易中心，公開招標項目委托社會中介代理。

湖南郴州與全國各地公共資源平臺建設模式又有所不同，獨具特色。它采取的是“兩委、兩辦、一中心四分中心模式”，整合建設工程類交易、政府采購、土地使用權和采礦權出讓以及水利、交通基礎設施屬地管理建設項目等各類公共資源交易活動，組建統一的公共資源交易平臺。“兩委”指的是公共資源協調小組委員會和公共資源交易監督委員會。協調小組委員會由市委副書記、市長任組長，市委常委、市紀委書記和市委常委、常務副市長任副組長，紀委監察局、發改委等相關部門負責人為成員，負責全市公共資源交易重大問題決策、重大事項協調。公共資源交易監督委員會由市委常委、市紀委書記任主任，市紀委分管常委任常務副主任，各相關單位紀檢組長任成員的監督委員會，負責全市公共資源交易工作的監督和違紀違規案件查處工作。“兩辦”指的是公共資源協調小組辦公室和公共資源交易監督委員會辦公室。公共資源交易協調小組辦公室是公共資源交易協調小組的日常辦事機構。辦公室主任由發改委主任擔任，副主任由市發改委紀檢組長、市重大項目稽察辦主任、四個分中心主任擔任。辦公室設在市發改委，與市重大項目稽察辦公室合署辦公，實行兩塊牌子、一套人馬。在市公共資源交易協調小組的領導下，對全市公共資源交易工作進行綜合指導和組織協調。公共資源交易監督委員會辦公室是公共資源交易監督委員的日常辦事機構，與市紀委執法室合署辦公，實行兩塊牌子、一班人馬，負責市公共資源交易監督委員會的日常工作。“一中心四分中心”即為“市公共資源交易中心”， 分別由建設工程交易分中心、政府采購交易分中心、國土資源交易分中心、產權交易分中心組成，負責公共資源交易項目的具體操作，為公共資源交易提供場地、設施和服務等。目前，郴州市公共資源交易中心還只是一個虛擬機構，尚未建立統一的公共資源交易實體平臺。四個分中心分別由建設、財政、國土、國資委四個部門監管，各分中心機構性質、人員編制、行業監管維持不變，機構設置不調整。項目按照建設工程、政府采購、國土資源、產權交易四大類別分別進入四個分中心集中交易。

綜合上述這些省市公共資源平臺建設情況，盡管在建設模式、實施步驟、職責分工上不盡相同，但在建設的總體目標、基本原則、運作機制等方面卻存在共性。一是基本原則。按照“統一進場、集中交易，管辦分離、規則主導，行業監管、行政監察，全程監控、透明高效”原則，構建政府引導市場、市場公開交易、交易規范運作、運作統一管理的公共資源交易管理服務新體系。二是總體目標。按照政府建立、規范管理、公共服務、公平交易的原則，實現行政監管職能和市場服務職能分離，打破部門封鎖和行業壟斷，通過整合和利用現有市場資源，建立健全統一規范的公共資源交易平臺，為項目交易提供場所，為交易各方提供服務，為信息發布提供平臺，為政府監管提供條件。三是運作機制。建立聯席會議制度、現場協調制度、督促檢查制度、行風監督員制度、科技支撐制度、信息發布制度等，逐步實現法律、法規、規章和地方政府文件規定范圍內的項目進入平臺交易；交易規則和交易程序統一在平臺內運作；交易信息、中標公示統一按規定公布。實踐證明，建立公共資源交易平臺是深化公共資源交易市場改革，推進陽光交易，從源頭預防和治理腐敗的有效舉措。公共資源交易平臺的建立，有利于更大限度地激活市場要素、整合公共資源，有利于加強市場監管、降低交易成本，也有利于規范公共資源交易行為，逐步形成統一開放、競爭有序的現代市場服務體系。

三、公共資源平臺建設過程中普遍存在的問題

由于沒有成體系的法律法規參照，且缺乏統一的方案指導，各類交易市場和平臺建設模式多樣、性質各異，各地平臺建設不同程度地存在法制不健全、市場化不均衡、交易競爭不充分、管理機制不完善、監督不到位、信息化程度不高等一系統問題，具體表現在：

（一）公共資源平臺建設與現行的法律法規存在某些沖突。建立什么樣的公共資源交易平臺，國家還沒有具體的法律、法規來進行規范。目前，平臺建設主要依照的是《招投標法》、《政府采購法》、以及各行政主管部門制定的規章、細則和地方法規、規范性文件等法律法規而實施交易監管的，然這些法規具有明確的針對性和監管部門。《招投標法》是指向工程，適用資金廣泛，主管部門是建設部門。《政府采購法》是指向使用財政性資金的貨物、服務和100萬以下的工程，主管部門是財政部門。還有交通、水利、環保、國資委等職能部門，現有國家法規都賦予了他們職責。所以，這些法律規章放在一個部門來操作，難免出現有的相互交叉，甚至相互矛盾抵觸，使公共資源交易各方有時無所是從、操作困難，進而影響公共資源交易的正常秩序。

（二）交易機構定性和管理機制不統一，公共資源配置受到制約。不同地區或同一轄區內各交易市場對交易機構定性不一樣，有的地方將交易機構定為全額撥款事業單位，有的定位為差額撥款事業單位，有的定為自收自支的事業單位，有的定為企業性質。在管理機制上，大部分設置的是“一委一辦一中心”模式，由公共資源管理委員會及其辦公室監管，但也有一些地方是由當地政府、發改委、行政政務中心、紀檢監察機關管理。由于機構性質和管理機制不統一，導致不同地區、甚至同一轄區內各交易市場規則不統一，同一類資源的交易市場交易流程也不統一，有的甚至相互沖突；一些地方、行業違規設置審批或備案，阻礙或者排斥其他市場主體進入市場交易，地方保護和行業分割仍然存在；這某些部門存在亂收費、濫用權力、以權謀私和權錢交易等腐敗現象。這些問題的存在，嚴重影響了公共資源交易的市場化程度，制約了公共資源的有效配置，不利于從源頭遏制腐敗行為。

（三）公共資源交易存在管辦不分，監督管理難以形成合

力。一是行政主管部門與交易操作機構職責界定不清。如郴州市的政府采購交易分中心是在政府采購管理辦公室的基礎上加掛“市政府采購交易分中心”的牌子，國土交易分中心和國土評審中心也是一套人馬兩塊牌子，容易產生職責交叉，“管辦不分”。郴州的建設工程交易分中心和公共產權交易分中心分別是建設部門和國資委的二級機構，與行政主管部門同吃一鍋飯，同舉一面旗，監督權和操作權沒有劃分清楚。二是交易平臺內部未能實現有效的“三權分立”。現行的各種公共資源交易模式，將“決策、監管、操作”三種職能都集中在一個組織架構體系里，“管辦”同體。在行使監督職能時，實際上也是自己監督自己，難以形成有效監督。三是監督機制運行不協調。各地的行政主管部門、紀檢監察機關、招投標市場管理機構對公共資源交易市場監督職能劃分不清，往往是“一個媳婦多個婆婆”，監管缺位、越位和錯位問題不同程度存在，不同部門監督未能形成有效的監督合力。

（四）公共資源平臺的信息化建設沒有跟上工作要求。目

前，全國各地同一轄區內各交易市場基本上建有本行業的信息化平臺，都能依照法規進行信息公開，但也只局限于各行業渠道發布，信息公開有一定的局限性。一些地區如郴州尚未建立統一的公共資源交易信息化平臺，交易信息還沒有真正實現統一發布，不能實現各類信息資源共享。全國各地公共資源交易信息化建設還存在較大差距，國家、省、市、縣交易信息和資源也不能共享。各地實行電子化交易進程不一致，全國統一的電子監察、交易監督也根本無法談起。

四、建立和完善統一公共資源平臺的對策措施

今年6月，國家發改委出臺《關于整合建立統一規范的公共資源交易平臺的方案》征求意見稿，全國實行公共資源交易體制改革的思路已經明確，為各地各部門切實轉變思想、提高認識，搭建公共資源平臺提供了指導。我們應該把公共資源交易體制改革放到全國經濟體制改革的全局中去考慮，要把公共資源交易體制改革堅定不移地推向前進。

（一）加快推進公共資源交易法制化建設進程，完善法律體系。建議全國人大或有關部門盡早出臺有關公共資源交易的相關法律法規或條例，賦予公共資源交易平臺這個機構的法律地位和法定職責，便于其在法律框架內履行職能。研究制定全國統一的公共資源交易平臺運行和服務指導性標準。根據工程建設項目招投標、土地使用權和礦業權出讓競爭性交易、國有產權交易、政府采購等法律法規和交易特點，制定發布全國分類統一的交易流程和標準規范，統一注冊登記、信息發布、專家抽取、專家評審、競價交易、評標公示、結果公告等，推進專業交易流程標準化。

（二）加快推進各地交易市場整合，建立合理的公共資源交易平臺模式。公共資源交易監管機制要求實現決策、監管和操作的三分離。由于公共資源涵蓋的范圍、職能部門眾多，筆者認為“一委一辦一中心”的管理模式更合理，應設立由當地政府主要領導擔當主任、相關職能部門負責人為成員的公共資源交易市場管理委員會，起著組織、協調、監管和決策作用。管理委員會下設辦公室具體負責日常的組織、協調和監管工作。具體的業務操作機構就是公共資源交易中心，接受管理委員會及其辦公室的監督和管理。準確定位公共資源交易中心性質，建議由當地政府投資建設，具有獨立法人資格的非營利性的事業單位。把它的職能定位為公共服務，是為市場主體、社會公眾、行政監督等部門提供公共資源交易后勤保障、信息服務和監督支撐的服務平臺。

（三）加快推進公共資源交易信息化建設，實現交易全程電子化。堅持走制度+科技創新之路，充分運用現代信息技術，建立一個包括信息發布網站、交易業務系統、網上開評標系統、專家管理系統、信用信息系統、電子監察系統的電子交易、電子服務和電子監督的公共資源交易綜合網站。網站應具備以下功能：一是信息發布功能。全面、及時地發布各類交易信息、公共服務信息，實現對公共資源交易政策法規、相關項目交易信息、交易過程、交易結果的公開，接受公眾監督。二是網上交易功能。采用網上交易的形式，實現全程無紙化、全程公開化、全過程留痕的交易模式，徹底實現陽光交易。三是數據功能聯動。交易平臺要與已建、在建和將建的電子化交易系統全面鏈接，實現公共資源交易數據收集、分析、運用、管理一體化目標；建立全國、省、市、縣四級信息資源共享和專家遠程抽取系統，滿足公共資源電子交易一體化需求。四是網上監管功能。建立公共資源交易電子監察系統，形成全過程、全方位的監管系統鏈條，實現網上監管，使交易活動公開透明、規范有序。

（四）加快推進市場信用體系建設，加強行業自律和社會監督 。分類制定公共資源交易各領域市場主體和從業人員信用標準。行業自律組織協助監管部門健全交易操作技術和管理標準體系建設，建立公共資源交易服務機構和從業人員的行業自律機制。探索推進公共資源交易糾紛的行業自律和專家協調解決機制建設。各級政府要加強對公共資源交易平臺的考核評價，建立市場主體以及第三方參與的社會評價機制，促進平臺不斷改進服務質量。完善公共資源交易平臺服務投訴舉報處理機制，開辟網上投訴舉報電話或渠道，依法依規處理有關平臺違法違規行為。

參考文獻：

[1] 《辭海》、2012年3月24日《南方日報》、《黨的十七大報告》、中紀委《堅持懲罰并舉更加注重預防 深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭》、《國務院辦公廳關于實施〈國務院機構改革和職能轉變方案〉任務分工的通知》、中共中央《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規劃》、國家發改委《關于整合建立統一規范的公共資源交易平臺的方案》（征求意見稿）