發展新興社會組織，提升社會治理水平

◎李 巖 張小勁

（李巖，清華大學政治學系博士生；張小勁，清華大學政治學系教授/責編 劉玉霞）

根據中共十八屆三中全會審議通過的文件，推進國家治理體系和治理能力現代化，被納入全面深化改革的總目標。需要指出的是，“治理”并不是一個嶄新的概念，但從社會治理的意義上加以使用并提升到國家戰略高度還是第一次。從根本上講，治理的核心是處理好 “國家和社會”、“政府和市場”這兩項基本關系。社會治理作為治理的重要內容，其體制和方式的創新自然成為提升治理水平的重要途徑。

應當承認，過去幾十年中國基層社會在治理層面一直持續不斷地進行著實踐和探索，以一種潛移默化的方式推動著中國社會面貌的變化。其中，新興社會組織的發展就是社會轉型過程眾多變化中最突出的一項。目前，新興社會組織蓬勃發展，在增強社會發展活力、化解社會矛盾、維護社會秩序和穩定方面起了積極的作用。因此，發展新興社會組織，對未來進一步提升社會治理水平具有重要意義。

一、新中國社會組織的發展脈絡與變遷

在中國官方語境中，社會組織是與政治組織、經濟組織相對應的概念，一般指基于特定的目標或興趣而有意識地組合起來的社會群體，是人們開展各類社會活動的一種比較穩定的合作形式，具有民間性、社會性等屬性。改革開放以來所涌現出的一系列社會組織可以歸為 “新興社會組織”。實質上，這也就是通常所講的非政府組織 （Non-Governmental Organization）、非贏利組織（Non-Profit Organization）或公益組織 （Commonweal Organizations）等。社會組織在新中國的發展經歷了跌宕起伏的曲折過程，大體可以分為如下幾個階段：

1.1950年-1965年期間的整頓和改造階段。

新中國成立 之初對社會關系進行了全面改造，不僅涉及社會階層的重新界定和分類，而且最關鍵的是對當時存在的各類社會組織進行了全面的整頓。經過這一階段的改造，中國社會建立了一種“整體化社會”的機制。在這種機制之下，人們在各自的工作單位中既參與生產又進行生活。民間基層社會組織被嵌入到國家體制中，僅承擔比較有限的社會組織功能，更多地是象征性的，最典型的如工會、共青團、婦聯等。同時，體制外的社會組織基本不復存在。這樣的社會形態后來被稱為 “單位社會”，即工作單位對個人的生產和生活具有決定性意義，而個人、小群體和社會組織的空間十分狹小。

2.1966年-1976年期間的停滯和蕭條階段。

“文革”期間，工會、共青團、婦聯等象征性的社會組織基本被破壞殆盡，或是陷入癱瘓，不再發揮作用。為了保障社會的正常運行，所有政府機關、工廠、企業、學校、農村都按照準軍事化的模式運行，導致社會組織全面蕭條。盡管在 “文革”早期曾經大量出現諸如 “紅衛兵”、“紅小兵”和企業的 “工人赤衛隊”等組織，但此類組織均是強政治動員的結果，嚴重缺失社會組織的非政府性、公益性、自治性和志愿性等特征。同時，那些處于地下或半地下的、比較松散的小群體活動往往被冠之以 “非法組織活動”的罪名并受到打壓。這種社會組織的不正常狀態一直持續到1976年 “文革”結束后才發生根本變化。

3.1977年-2010年期間的恢復和發展階段。

“文革”結束后，中國開始進入改革開放時期。社會空間向正常化回歸，社會資源也相應地得到釋放和擴展，逐步恢復了此前存在的社會組織，同時，新興社會組織也開始出現。具體而言，以20世紀80年代末為重要節點還可以細分為兩個階段：一是從1977年到1989年，社會組織逐漸獲得恢復，并實現了初步發展。二是在隨后的1990年到2010年約20年時間里，社會組織經歷了一輪有選擇性的穩步發展，主要表現在政治化的社會組織比較少見，但經濟類、公益類等政治敏感度較低的社會組織得到了很大發展。

4.2011年至今的 “政府-社會”關系突破和創新階段。

2011年2月，中共中央提出了 “加強社會管理與創新”的戰略部署，并迅速落實到機構層面，在全國范圍內啟動了近百個試點單位和區域。自此，我國社會組織進入到突破和創新的發展階段，國家對社會組織的管理也出現了一種嶄新的局面。在近年來國內歷次重大事件中，諸如汶川地震、北京奧運會、上海世博會等，均可見大量社會志愿者和社會組織的身影。它們所做出的巨大貢獻，也促使政府以更加積極的態度重新審視社會組織的作用，提出對社會組織進行分類管理和定向扶持，即對提供社會服務的低政治領域的社會組織持更加開放的態度，并在管理體制上進行創新，例如北京、上海、廣東等地的政府設立了新的機構對新興社會組織進行管理，其他地區也在嘗試一些新的做法。至2013年底，中共十八屆三中全會進一步明確從 “社會管理”轉為 “社會治理”，使社會組織的地位和作用達到了前所未有的高度。另據民政部的統計數據，截至2013年第三季度，全國登記注冊的社會組織約為51.1萬個，而沒有登記注冊但實際存在的社會組織據估算約為300萬個。由此不難判斷，我國社會組織無論在功能上還是在數量上都獲得了長足的發展和進步，而且未來的空間將更加廣闊。

二、新興社會組織的發展圖景

改革開放以來，我國社會組織的蓬勃發展是得益于堅實的社會需求的推動。其中，最大的驅動因素實際上是傳統管理體制因不能完全適應現實的變化而為新興社會組織留出的廣闊的空間，甚至是空白地帶。

新中國成立初期的一系列管理體制，是建立在相對靜止的人員組織基礎上，無論是在城市還是農村，絕大多數勞動者都被相對固定地安排在一個單位里。在當時的條件下，每個單位實際上就是一個準政府的代理機構，承擔了信息登記、財政劃撥、社會福利等公共職能，幫助政府進行社會管理。隨著社會流動性不斷增強，這類體制勢必遭受重大挑戰：一方面，社會主義市場經濟的發展和城鎮化進程的深入，使中國社會已經比較充分的流動起來；與此同時，工作單位的公共服務職能正在減弱，甚至某些單位已經消失了。由此，個人與政府、社會成員與公共政策和公共制度之間的聯系，缺乏足夠的中介，造成很多人被排斥于政府管理和服務的體制覆蓋范圍之外，在某種程度上也導致了社會成員的合法權益難以獲得有效保障。由此，在我國社會轉型期，新興社會組織自然成為很多社會成員凝結歸屬感和表達訴求的重要途徑和選擇。

在解析新興社會組織發展動力的基礎上，我們可以更加清晰地展望新興社會組織未來的發展圖景，主要表現在如下方面：

1.社會組織與黨政機關 “脫鉤”。

我國當前存在的眾多 “行政化”的社會組織，將逐步與黨政機關 “脫鉤”，走向獨立、規范化的發展道路。這種情況將會在行業協會性質的社會組織中表現得比較明顯。我國的大型行業協會大部分由政府部門改組而來，比如建材聯合會的前身是建材工業總局、紡織工業協會的前身是紡織工業部、煤炭工業協會的前身是煤炭工業部、鋼鐵工業協會的前身是鋼鐵工業部等。盡管已進行改組，但這些行業協會仍或多或少地殘留有政府部門的色彩。為了更好地發揮社會組織的職能，社會組織將逐步“去行政化”，在人、才、物方面與黨政機關 “脫鉤”，保障社會組織的純粹性、民間化和公益性。目前，政府與社會組織建立新型合作關系的進程已經開啟，如北京市政府已經明確了社會組織與黨政機關分離的時間表。

2.促進 “政府-社會”新型治理關系。

隨著社會經濟的發展，人們的利益和意識日益分化，訴求也更加多樣化。在復雜的社會現實面前，國家治理體系面臨著不斷變革和改進的壓力。其中，最核心的變革是體現在對政府與社會關系的調整上。

在傳統體制中，政府是唯一的權力中心，政府與社會的關系是單向的 “管理與被管理”的關系。在治理邏輯下，“政府-社會”關系更多地體現為不同領域主體之間的共同治理，目標是推動社會實現 “善治”。這意味著權力主體的多元化，即除政府以外的其他組織和行為者也可以參與到公共管理的過程中來，在公共資源的配置中發揮一定的影響和作用。由于權力主體的變化，國家治理結構也會相應地發生調整：從原來以政府為中心的、自上而下的 “金字塔”式的垂直管理模式，轉變為多中心互動的 “網絡”型治理結構。顯而易見，新興社會組織作為社會治理的重要主體，將會在新的治理體系中發揮十分關鍵的作用。

需要指出的是，“政府-社會”新型治理關系并不意味著社會矛盾的激化和政府治理績效的下降。相反，新興社會組織等治理主體參與治理過程，能夠幫助政府分擔某些難以克服的治理壓力，而且，新興社會組織在整合民意訴求方面具有天然的優勢，可以更加理性地與政府進行互動和合作，避免了個人 “原子化”的利益表達的無序、混亂和盲目性，從而既有助于社會成員集體利益的表達和協調，同時也會增強政府的回應能力，保障社會成員政治參與的有效性。這種判斷在我國基層治理的一些事件中已經得到了驗證。

山東新泰平安協會是在新泰市政府的支持下，鄉民通過自主方式調解鄰里之間的矛盾、解決村落間矛盾，以及參與調解村民所有可能發生的利益沖突和矛盾糾紛的社會組織；重慶巫溪樂和農社是在環保組織 “地球村”的幫助下，希望在經濟、社會服務、文化生活各個方面進行全面整合的農村基層組織；廣東云浮村民理事會是在廣東省委的支持下建立的基層新興社會組織，其功能包括了參政議政和監督政務。上述三個案例中，政府與新興社會組織合作，實現了治理效果的改善。與之構成對照的則是烏坎事件中的“聯誼會”——這是村民在否定了村委會之后建立的純民間的社會組織，當時被地方政府所否定和禁止，在事件的早期發展中反而走向了與政府的對抗關系。

基于上述案例的調查研究，可以發現，在鄉村基層社會組織化程度較低的情況下，群體行動的暴力程度反而更高；當社區中出現了新興社會組織，即組織化程度提高時，群體行動的暴力程度反而更低，表現出一種常規型的利益表達方式。由此也可以推論，新的社會空間、社區精英和流動性資源，如果沒有適當的組織方式吸納，更可能會對政府治理構成挑戰。

三、新興社會組織對社會治理的意義和影響

發展新興社會組織有利于維護改革開放的大局，推動改革的繼續深化和社會治理水平的提升。改革開放30多年來，個體化和多元化成為中國社會的新特征。個體化的社會成員既導致利益矛盾的充斥，也隱藏著個體相對于社會的無力感和潛在的沖突性。這也成為我國在社會主義市場經濟和城鎮化進程中面臨的一個重要治理難題。顯然，中國的個體化社會需要進行重新的組織化建設，從而向協調有序的 “善治”社會發展。

隨著全能主義政府的退出，社會空間獲得了空前的擴展，但也留出了亟待填補的空白地帶。應該認識到，任何社會組織的生長與發展皆是在體制結構所提供的空間中進行的。體制的演化與社會的演化是相互影響與相互建構的。幸運地是，在社會治理領域，政府與社會組織恰好都面臨著共同的治理問題，這為政府職能轉變與社會重建提供了契機，也為中國構建現代化國家治理體系指出了一條可能的途徑。發展新興社會組織能夠解決中國在轉型期的社會組織化問題，并為中國的社會改革，包括社會政策的實施找到可供選擇的、明確有效的治理主體。構建新興社會組織與政府合作的治理結構，不僅可能優化“政府-社會”的互動關系，還可能會帶來社會組織的蓬勃發展，激發社會活力，從而使政府治理與社會發展能夠在合作中相互促進、提升，促進國家治理體系和社會治理能力的現代化。