國內外地方債風險控制問題

通過對地方債風險的分析，引出對國內外控制地方債風險的措施對比，總結美、日發達國家的風險控制經驗，最終提出我國地方債風險控制的可行性建議。

近年來，地方債問題越來越引起人們的高度關注，如何有效化解其中的風險，成為各級政府和專家學者的焦點課題。地方債是指有財政收入的地方政府及地方公共機構發行的債券，是地方根據信用原則、以承擔還本付息責任為前提而籌集資金的債務憑證。實際上我國的地方債一般既包括地方政府發行的地方債券，也包括組建融資平臺而形成的地方債務。本文試圖通過對國內外地方債的相關分析，探討化解地方債風險的一些思路和對策。

一、地方債的風險分析

根據審計署2013年發布的《全國政府性債務審計結果》，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，其中融資平臺舉借40755.54億元。從債務資金來源看，銀行貸款、BT、發行債券是政府償還債券的主要來源。這就暗示地方債主要通過“借新債補舊債”的形式進行循環。從資金投向上來看，債務資金主要用于基礎設施建設和公益性項目，資金流入依靠市政建設和交通運輸設施建設帶來的經營性收入，還依靠保證性住房相應的資產、租金和售房收入，特別是以土地出讓收入作為償債來源。

根據審計署《2013年第24號公告》顯示，2012年底，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額7746.97億元，占這些地區政府負有償還責任債務余額的54.64%。2012年以土地出讓收入為償債來源的債務需償還本息更達到當年可支配土地出讓收入的1.25倍。資金收入不穩定，基礎設施建設現金流入速度慢，這就對未來的債務償還帶來很大的流動性風險。

從未來償債年度看，2013年7月至12月、2014年到期需償還的政府負有償還責任的債務分別占22.92%和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到

期需償還的占18.76%。這就意味著地方債的償債高峰即將來臨，地方政府面臨很大的償債風險。

由于地方債管理的加強以及對地方政府融資平臺信貸的收緊，一些信托貸款、墊資施工等變相融資現象涌現，這就擾亂了地方債的發行市場，不利于融資環境的穩定。

二、國內對于地方債風險控制的政策

一是實行預算管理控制發行額度。2009年，財政部規定，地方政府債券收支實行預算管理，地方債券收入全額納入省級財政預算管理，支出資金主要用于中央投資地方配套的公益性建設項目及其它難以吸引社會投資的公益性建設項目支出。2011年和2013年，中央兩次頒布《地方政府自行發債試點辦法》，對地方債的發行額度、發行種類、債券利率等方面也進行了規范。從源頭控制地方債發行規模，使其規模控制在可控范圍內。

二是加強審計和外部監管工作，強化監督機制。資金籌集后最重要的問題就是使用效率及去向問題，沒有良好的監督機制就會導致資金被濫用，使資金無法創造其應有的價值，更增加了流動性風險。2013年6月，審計署對36個地方政府本級政府性債務進行審計，通過審計發現地方債發行出現的問題并責令進行

[收稿日期]2014-05-18

[作者簡介]王冰倫（1992-），女，山東蓬萊，本科生，研究方向為投融資管理、風險控制，北京市朝陽區北三環東路15號北京化工大學，100029，wbl1211@sina.com，18810271819。

整改，有利于進一步防范債務風險。

三是通過風險監管的規章制度從各方面限制地方政府融資平臺。地方政府融資平臺的出現對于解

決地方政府資金短缺的問題作出了一定的貢獻，但是其同樣蘊藏著很大的隱形風險和或有債務。2010年6月，國務院發布《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，全面清理規范平臺公司債務，加強信貸管理，制止擔保行為，規范地方債的發行市場。2013年4月，中國銀監會發布《關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》對地方政府融資平臺進行定義限制，加強融資平臺“名單制”管理，對自由現金流占全部應還債務本息進行規定，明確退出機制。對于到期償還進行監測管理，對新增和存量貸款進行控制，建立問責機制。通過限制地方政府融資平臺信貸投放來規范這一融資渠道，減少償債風險。

三、國外對于地方債風險控制政策——以美日為例

在西方國家，地方政府債券也被稱為市政債券，作為政府籌措財政收入的一種形式，收入列入地方政府預算。地方政府債券一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫院和污水處理系統等地方性公共設施的建設，一般以當地政府的稅收能力作為還本付息的擔保。該文原載于中國社會科學院文獻信息中心主辦的《環球市場信息導報》雜志http：//www.ems86.com總第547期2014年第15期-----轉載須注名來源

美國實行英美法系，日本實行大陸法系，二者均擁有世界上最發達的地方債市場。通過研究、比較這兩個國家的地方債風險控制模式，有助于我國進一步完善本國的風險控制機制。

（一）美國地方債風險控制機制

美國作為世界上最發達的資本主義國家，其地方政府債券是指美國的市政債券，已經形成較成熟和發達的市政債券市場。美國的市政債券指的是由州和州以下地方政府以及下設機構比如“委員會”和特別行政區發行的證券。

通過財務指標進行風險預警，控制舉債規模。通過立法限制地方政府的舉債權和舉債規模，并對債務率和負債率指標設立警戒線，債務率：90%-120%；負債率：13%-16%（債務率是指年末政府債務余額/當年財政收入，負債率是指年末政府債務余額/當年地方GDP）。

通過政府預算體系約束地方債發行。通過完善的政府預算體系約束地方政府債券的發行，各地方政府實行平衡預算原則，并以縝密預算規則、嚴格執行機制來有效地規范地方支出。

通過嚴格的信用評級制度進行審核。在發行地方債前，通過經認可的信用評級公司審核償債能力以及付息意愿，出具相關的信用評級報告。穆迪公司對地方政府債券的評價主要關注地方政府財政收入對未來債務的覆蓋度，其評價的基本思路是地方政府債券的信用級別代表對地方政府財政收入水平的未來預期 [1]。

設立分權管理的地方債監管機構。 美國地方債監管機構主要有兩家：美國證券交易委員會SEC市場監管部的地方債辦公室和美國地方債規則委員會。通過分權制相互制約，對美國地方債的發行及運行進行監管。

通過法律法規加強信息披露。 州政府被強制要求進行信息披露，1983 年，美國政府財務官協會編寫的《政府會計、審計和財務報告》指出，美國州及州以下地方政府在地方債存續期內對于城市財政和法律狀況發生的任何重大變化，當局都必須及時披露相關信息。[2]此后，SEC通過不斷提出立法建議，加強市政債市場信息披露，提高信息披露的質量和及時性，實現更大程度的信息共享。

（二）日本地方債風險控制機制

進行嚴格的制度約束限制舉債條件及規模。二戰后，日本每年需要編制地方債計劃。2006年后，總務大臣在具體審批地方債計劃的基礎上，需要遵循與財務大臣商定的地方政府債務審批方針，從按時償債及信息準確、債務依存度、地方稅的征收比率以及財政赤字四個方面對地方債進行標準化制約。并規定，地方政府要求發行債券時，要事先向自治省申報，對建設項目、資金來源及發債額度進行上報，審查通過后由自治省進行發債計劃匯總，通過同大藏省協商后統一向分地區下達發債額度。

建立完善的風險預警制度。 地方政府通過披露包括實際赤字率、綜合實際赤字率、實際償債率、未來債務負擔率這四個財政指標進行風險預警。日本規定地方政府債務三年平均還本付息額不得高于年末財政收入的20%。通過可量化的風險指標，對地方債融資風險進行預警和評估。

中央政府支持地方債的發行和償還。 中央政府規定將地方債本息償還額列入地方基本財政需要，對地方稅率的制定上對地方債的本息償還具有一定的政策傾斜。在地方財力不足的情況下，地方債的本息償還通常納入地方基準財政需要額，通過政府交付稅來償還地方債的本息額[3]。

四、對于地方債風險控制的政策建議

一是通過法律形式建立完備的預算、監督、審計機制。通過對國內外防范地方債風險政策的對比，我們會發現中國的預算、監督、審計機制缺少定量的規定，只是將相關預算、監督、審計權力下放到各級地方政府，這就對監督的執行帶來很大的活動空間，導致內部控制制度出現巨大漏洞，因此，必須通過法律形式建立完備的控制防范機制。通過相關財務指標，如流動比率、速動比率、資產負債比率、產權比率等長短期償債能力相關財務比率的定量規定，建立良好的風險預警機制。要定期對地方債償還能力進行分析，及時防范地方債風險，同時減少利用制度漏洞變相融資的可能性。

二是加強對籌資建立的國有資產的利用效率。及時收回投資，形成正常的現金流是防范地方債風險的重要方面。要盤活國有資產，通過城市化的不斷發展，提升資產價值，通過租、售、置換、整合等方式盤活國有資產[3]，激發國有資產的活力。

三是給予省級地方發債權，建立信息披露制度。 擴大地方自主發債試點范圍，在試點過程中加強監管。追溯地方政府違規籌資手段的形成，其根源在于地方資金的短缺，用債券代替借款是防范地方債風險的一個良好手段，可以通過管理國債的方法來管理地方債，化隱性負債為顯性負債，通過市場機制來約束地方政府的舉債行為，通過信息披露使融資活動更加有序。

四是建立信用評級和征信制度，在銀行系統建立各級政府信用體系。信用體系的建立應該不止針對個人，地方政府更需要建立各自的政府信用體系。通過專業信用評級機構對各個地方政府進行信用評級，達到合格的信用評級才可發債。通過銀行征信制度建立地方政府的征信管理體系，政府出現延期或無法按時償還負債則會留下較差的信用記錄，在地方政府申請發行地方債時會按照征信記錄和信用評級決定是否批準發債。

五是進行稅制改革。稅收是地方政府很大的一部分資金來源。要統籌地方政府收入與巨大的建設需求之間的矛盾，必須盡快進行稅制改革。積極完善分稅制，將國家的稅種在中央和地方政府之間重新進行劃分，通過規范中央與地方在地方稅上的管理權限，實現權利制衡。同時，進一步完善稅制，將更多的稅收收入留在地方政府，要擴大營業稅的征收范圍，開征環境保護稅并劃歸地方稅等[4]。

（作者單位：北京化工大學經濟管理學院）