農村土地流轉中土地糾紛問題原因及對策

梁鴻蒙 李曉

農村土地制度作為農村基本經濟制度之一，它的土地制度變遷對農業乃至整個社會經濟制度的變遷和發展都有著極其重要的影響。目前，農村土地流轉問題已經成為促進農村經濟發展的焦點問題。該文著重分析土地糾紛產生的原因，包括土地承包權不清、流轉行為不規范、農民維權意識和法律知識的匱乏、管理機制不健全、權力濫用侵蝕農民利益等問題。同時，對解決土地糾紛的對策進行了簡單的探討。土地是農民的安身立命之本，同時也是提高農民生活質量的關鍵所在。因此，政府應更加重視農村工作，加大政策以及財政的支持力度，積極采取各項措施解決土地糾紛問題，使得土地資源得到最合理、最有效的利用。

一、土地流轉的含義及發展歷程

“國以民為本，民以食為天，食以土為根”。農村土地是農業生產最基本的生產資料，同時也是人類社會賴以生存與發展不可或缺的物質基礎。農村土地流轉是土地承包制的一種衍生制度，它是指在不改變土地承包權的前提下，土地使用權在不同市場主體之間的轉移交易。互換、轉讓、委托、租賃、入股、拍賣等是農村土地流轉的主要形式。農村土地流轉應遵循的四個原則為：⑴依法。即土地流轉必須嚴格依照法律程序進行；⑵自愿。即土地流轉必須是農戶的完全自愿行為，不允許存在任何組織機構或者其他個人的強迫行為；⑶時間有限性。一方面是說任何土地的流轉必須要有期限，另一方面是說土地的流轉期限必須在土地承包合同期限內，不得超過合同期限以外；⑷有償性。即農戶對享有承包權的土地流轉具有收益權，任何人不得剝奪該權利。

自從1949年新中國成立以來，我國農村土地制度的變化大致經歷了四個階段。第一階段是1949-1955年的土地改革時期，1949年中國人民政治協商會議《共同綱領》規定國家要有步驟地將封建半封建的土地所有制改變為農民的土地所有制。1950-1953年依照“耕者有其田”原則實行了全國范圍的土地改革，3億多農民無償分得7億畝土地，土地產權制度隨之變成為農民所有和農民使用。第二階段是1956-1977年的人民公社時期，經1953-1956年互助組、初級社、高級社的農業合作化運動，農民個體經濟制度快速轉變為社會主義集體經濟土地制度，隨之又變成集體所有、集體經營，這一階段的土地制度是與國民經濟的趕超戰略和重工業優先發展戰略緊密相關的，為了在資本短缺條件下實現重工業快速發展的目標，就必須依靠人民公社制和統購統銷等制度來促使農業剩余向工業轉移，以農業的犧牲來換取工業的快速發展與進步。第三階段是1978-2002年的家庭聯產承包責任制普遍實施時期。因為人民公社制存在監督困難和效率低下的弊端，使得農業生產力水平和農民生活水平長期處在極低水平。

二、土地糾紛的原因分析

2003年8月至2004年6月期間，中國社會科學院農村發展研究所國家社科基金課題組和國家科學重大項目課題組聯合對當前中國農村社會形勢進行了專題研究。研究表明，農村因土地流轉而產生的土地糾紛已經成為農村社會矛盾激化的焦點。

農村土地流轉中存在的糾紛。土地使用權流轉的核心是三權分離、自主自愿、市場契約和政府監管，三權分離是土地流轉制度核心中的核心。所謂三權分離是指土地所有權、土地承包權和土地經營權的相互獨立。只有在嚴格保證土地所有權和承包權關系穩定的前提下，才能真正把土地資源轉化為土地資本，促進土地要素的流動，從而取得土地經營的規模效應和集約效應。而衡量土地流轉制度科學與否的標志是“三個有利于”，即是否有利于提高農村生產力；是否有利于增加農民收入；是否有利于實現農戶、政府和土地經營者的三贏。依法、自愿是土地承包經營權流轉必須堅持的原則，但在現實中，由于一些地方受利益驅使而使導致土地流轉操作不規范，違背了土地流轉應該遵循的原則，導致了糾紛的產生。

土地流轉過程中農戶與村委會間的糾紛。農戶與村委會之間的糾紛在農村土地流轉過程是最常見的，存在著三種主要類型：

因流轉內容不合法引發的糾紛。我國《農村土地承包法》和十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確規定，土地承包經營權流轉的前提是不能改變土地的農業用途。但是從農村土地流轉合同簽訂的實際來看，改變土地的農業用途，變為建設用地的的情況不在少數。另外我國法律還規定， 土地承包經營權轉讓需經發包人同意。但有的村民在未經許可的情況下私自將土地承包經營權轉讓他人， 村委會不同意這樣做并要求與之解除合同，由此引發了土地糾紛。

村委會隨意調整土地產生的糾紛。我國《農村土地承包法》明確規定要著力維護農民土地承包經營權的穩定。但是，在我國部分農村地區，村委會隨意調整土地現象比較嚴重，這加劇了農戶與村委會之間的矛盾。一些村干部為了完成上級政府下達的任務和保證村干部工資的及時兌現，在未經全體村民同意的情況下， 就強行將村里的耕地轉包給外鄉的農民或者外地經商人經營，他們完全忽視了農民的利益，引起村民的極大不滿，導致了糾紛的產生。

村委會對土地承包合同疏于管理引起的糾紛，主要表現為：一是村委會將屬于本村的流動地對外發包給村集體以外的個人或組織， 當土地期限已經到了的時候，農民要求收回土地，但是村委會卻找借口不予收回，實際內幕就是村委會人與承包商私下對土地承包期限進行了更改；該文原載于中國社會科學院文獻信息中心主辦的《環球市場信息導報》雜志http：//www.ems86.com547期2014年第15期-----轉載須注名來源二是村里承包給本村村民的土地承包合同期限較長，隨著村委會換屆，新一屆村委會班子以各種理由要求解除現有承包合同，重新發包，借口以前簽訂的合同存在著不同程度的法律問題；三是某些村委會將農民的土地流轉給他人從事非農業后未恢復土地原狀，農民要求恢復原狀繼續耕種土地或要求增加補償費，由此引發的糾紛。

農地非農化過程中政府與農戶間的糾紛。我國《土地管理法》規定，國家可以以公共經濟為目的征用農業用地，但并未對公共經濟的內涵做出明確規定。加之國家征用土地帶有很大的強制性，對農民的經濟補償又低，因此激起了農民的不滿情緒，擴大了土地流轉過程中政府與農戶間的矛盾。而且，近幾年由于《農村土地承包法》的頒布和國家土地政策的實行，土地不斷增值，以前征用農民土地所給予的補償費用與現今的土地價值相比明顯偏低，農民要求增加土地補償費，由此也導致在農民與政府間產生矛盾。

土地流轉過程中農戶與農戶間的糾紛。除了農民與村委會、與政府之間產生糾紛以外，農戶與農戶之間也因土地流轉產生糾紛。

因為土地流轉形式不規范、違反土地流轉合同而引起的糾紛。我國《土地承包法》規定，土地流轉雙方當事人應簽訂書面合同（代耕不超過1年的除外）。但是在實踐中， 大多數土地的流轉都只是以口頭協議的方式進行。土地生產經營效益是一個長期的過程，有的人受流轉方因急于逐利短期內不見效益或對經營中出現的問題缺乏預見性， 經營狀況惡化后， 不按照約定支付承包款，違反合同的規定而引起糾紛。

因土地增值而引發的糾紛。在過去的一段時間里，農民種田的經濟效益低，農業稅費較重，加上農村生產生活條件差，大量農村勞動力選擇外出務工，農村普遍存在土地拋荒現象。部分地方村集體為了保證承包地負擔的稅費得到落實，在承包戶完全不知情的情況下將外出務工農戶的拋荒的土地轉包給他人耕種，并由轉包人承擔稅費，但是沒有對承包期限做出明確的具體的規定。近年來，隨著中央一號文件、《農村土地承包法》等一系列關于農村土地政策的出臺，對農村發展的高度重視，給予農業大力的財政支持與補貼，使得農業生產效益有了顯著提高，這樣外出務工農戶紛紛返鄉，要求退還耕地，而現在的承包戶也因收益的提高不愿意退還，如此利益的爭奪引發了兩者間的矛盾。

土地流轉中糾紛產生的原因：土地承包權不清。土地流轉過程中農戶間的糾紛可以歸結為承包權不清引起的經濟糾紛。隨著國家對農業稅的取締，對農業補貼的實施以及農產品價格的回升，使農業收益有了顯著提高，從而加大了農民外出務工的機會成本。在經濟利益的驅動下，作為“理性經濟人”的農戶紛紛返鄉務農。而返鄉農戶原有土地現在的經營者也因收益的增加而不愿放棄土地的經營權。由于對同一塊土地的承包權不清，從而引發了農戶間的糾紛。

農民缺乏維權意識和法律知識。我國《土地承包法》中規定了土地流轉的程序，但在生活實踐中，大多數農民不熟悉土地流轉的方式、程序，大多采用口頭協議形式，缺乏必要的書面形式，導致在實踐中土地流轉行為不夠規范，得不到法律的維護。因此也就容易產生糾紛，而一旦發生糾紛，無書面憑證就難以了解雙方當事人土地流轉時的真實情況。在農民的利益受到損失時，由于農民法律意識的淡薄、對法律的不重視、感性化的思維方式從而使自己的利益無法受到法律的保護。

行政干預、權力濫用侵蝕農民利益。很多農村土地糾紛產生是因為村級組織和政府職能部門的權力濫用，損害農民利益。就村級組織而言，村干部在土地流轉征地補償等諸多環節發揮著十分重要的作用，也有很大的權力，一旦權力運用不當或違規操作，就會引發糾紛。具體情況包括：⑴違法收回農戶承包地，如強行收回外出務工農民的承包地，違法收回落戶小城鎮農民的承包地；⑵強迫土地承包方流轉土地承包經營權，如強制收回農民承包地搞土地流轉，鄉鎮政府或村級組織出面租賃農戶的承包地再進行轉租或發包。⑶違法發包農村土地，如沒有經過本村集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人，將預留機動地長期用于對外發包，侵吞土地發包收入等；⑷侵占承包方的土地收益，如調整時隨意提高承包費，截留扣繳承包方土地流轉收益，截留挪用征地補償費用等。這些現象難以讓農民容忍，從而引發糾紛。

管理機制不健全。土地流轉中，各鄉鎮、村等基層組織與農民接觸最多，本該充分行使其管理職能，但就目前農村情況來看，村委會工作人員多是兼職，使得他們最土地流工作不夠上心，沒有工作的熱情與責任感；而且一些村干部因自身素質學歷的限制，也不具有現代管理意識，不能夠及時了解最新的信息，導致這方面的管理措施不到位；另外就是村委會成員中的老干部的思想比較落后且過于固執，老是拿自己過去的經驗進行相關工作的指導，這些指導實際上是不符合當前的土地流轉規定的，缺乏科學性的；一些村委會干部在土地流轉過程中，不能按照民主議定原則，多以個人好惡、親疏遠近進行土地流轉，引起農民的不滿。到最后一些矛盾因村干部在位農民怕遭打擊報復不敢揭露而未顯現出來，而一旦村委會換屆，深層次矛盾即顯現出來。

三、土地糾紛的解決對策分析

土地作為一種稀缺性的經濟資源，土地資源的配置也應存在帕累托最優。農村土地流轉就是為了實現這種帕累托最優，通過土地在不同使用者之間的流轉，使稀缺性的土地資源得到高效率的利用。土地制度的完善與創新是新農村建設的一個主題，也是解決“三農”問題的一個關鍵的環節。在中國市場化、城市化和工業化循序漸進的過程中土地承載著很多的內容， 圍繞土地引發的糾紛和沖突屢見不鮮。因此，我們應該重視對土地糾紛問題的解決，積極探索并采取一系列措施。

明晰產權，協調利益關系。農村土地流轉實質上是對農村土地經營使用權這一特殊物品的有價轉讓，因此，明晰的產權關系和產權各項權能主體權利義務范圍的明確界定是實現農村土地流轉的必要前提。明晰產權利益關系，可以從兩方面進行： ⑴村集體應認真做好土地承包證書的補發、換發工作，規范填寫農村土地承包經營權證書，將農戶基本農田的地塊、數量反映在證書上，以明確土地的產權關系；⑵在明晰產權的基礎上，農戶之間應該通過協調來行使土地的經營權。如果土地的承包權仍劃歸以前的農戶，則現在的經營者可給予承包人一定的經濟補償，作為租賃其土地的費用，以縮小承包農戶在家務農與外出務工的差額。

完善對被征地農民的補償安置制度，健全最低生活保障體系。完善農地非農化過程中對被征地農民的補償安置制度，制定合理可行的農地補償標準。

根據“土地換社保”的思想，建立由國家、集體和個人共同承擔的社會保障體系，三者的出資比重應視被征土地的數量而定，保障金可以從土地安置費、集體土地有償使用收入以及政府土地招標、拍賣、租賃等收益中按一定的比例提取，建立失地農民的養老保險與最低生活保障制度，讓農民能夠安心把土地流轉出去，妥善安排好他們的后顧之憂。

完善土地流轉的相關法律，規范土地流轉程序。國家應出臺與土地承包經營權流轉相關的法規，把土地流轉以法律的形式固定下來，做到有法可依、有法必依、違法必糾，促進土地依法、有序流轉。對土地流轉過程中存在的違規操作違法行為應堅決取締，建立科學規范的操作程序以實現土地的順利流轉，保障農民的權益。土地流轉的合法程序應該是：信息發布。即承包經營權出讓者或受讓人發出一定信息，表示愿意出讓或受讓經營權；受讓人向土地主管部門提出流轉申請；土地主管部門對流轉申請進行審查；受讓人經主管部門同意。

加強對失地農民的就業培訓，增強其再就業能力。失地農民的再就業工作，是社會再就業工程的重要組成部分。實施失地農民再就業工程，關系到農民的發展和農村以及整個社會的穩定。應該從以下方面對失地農民的就業工作進行安排：

加強對失地農民的素質技能培訓。根據市場需求和農民自身的素質特征有針對性地開展就業培訓。首先以市場用人需求為導向，根據失地農民的年齡、性別、技術專長等特征進行就業技能培訓，使農民從事非農業工作，為其他行業的發展做貢獻。其次是可以組織對農民進行農業種植技術、養殖技術的培訓，并給予技術指導與資金支持，從而減少失業農民的數量，也能夠減少農村矛盾的產生，同時還可以農村經濟的發展、農村生產力的提高。

進行適當的就業安置。當地政府機關、相關企業以及當地事業部門等單位的后勤部門，因為對員工的技術要求并不高，可以根據需要與當地失地農民工通過簽訂勞動合同達成用人關系，吸納一定數量的農民工就業。這需要當地政府以及相關企業的大力支持，最主要的政府的引導。

⑶鼓勵失地農民進行自主創業。通過技術指導、稅收優惠、政策扶持等手段對失地民創業給與大力支持，最重要的是要在思想上積極引導，不斷創新，給予大幅度的財政資金支持。

穩定承包關系。穩定承包關系就是指政府要嚴格貫徹土地承包30年不變的政策。農民獲得長期穩定的土地承包權是土地流轉的基礎，堅持土地承包30年不變的政策是農業土地流轉的必要條件。只有在土地承包關系穩定的前提下，農地流轉才能獲得更大的空間。同時，一定要加大對該政策的落實情況，并對其進行動態監控，以保證該政策落實到位。

農村、農業、農民問題是當前社會的熱點問題，農村土地問題又是農村、農業、農民問題中的核心問題。農村土地糾紛問題，已漸漸成為社會各界關注的焦點，它能否得到合理化解在很大程度上影響著社會的穩定程度。因此需要在政府與農民等多方面的配合下健全完善農村土地糾紛解決機制，來促進農村社會的安穩與和諧。

總之，政府應該積極采取一系列一切以維護人民利益為核心的政策措施。土地的合理利用尤其是耕地的合理利用，不僅關系到我們當代人的生活，更關系到子孫后代的生活，我們要用發展的眼光來看待土地流轉問題，為農業的發展、農村的和諧、農民的富裕，同時也為社會主義和諧社會的構建貢獻力量。

（作者單位：中央民族大學經濟學院）