管辦分離：事業單位改革的成都實踐

黃仕紅+++宋小娥

理順政事關系是事業單位改革的核心環節。成都在探索適應社會轉型和體制轉軌期滿足社會公共服務發展需要的政事關系模式方面取得了明顯成效。如今成都市的事業單位改革引起了社會廣泛關注，尤其是醫藥衛生管理體制中的“管辦分離”運行模式為破解事業單位改革這把鎖找到了一把鑰匙。成都的實踐也證明“管辦分離”促進了政府職能轉變和增強了公共服務能力。

事業單位是向社會提供公共產品和公共服務的主要載體，是社會主義現代化建設的重要力量。理順政事關系是事業單位改革的核心環節，是政府管理體制改革的重要內容。自上世紀80年代啟動事業單位改革以來，全國各地開始了“摸著石頭過河”的探索式改革之旅。從教育、文化、衛生等單一領域的改革，到事業單位職能、人事制度、收入分配制度、養老制度的改革，再到事業單位分類改革的地方試點，我國從未停止事業單位改革的步伐。[1]近年來，成都市的事業單位改革發展較快。成都在探索適應社會轉型和體制轉軌期滿足社會公共服務發展需要的政事關系模式方面如國有資產管理、人事管理、社會保障等方面的改革，取得了積極進展和成效。如今成都市的事業單位改革引起了社會廣泛關注，尤其是醫藥衛生管理體制中的“管辦分離”運行模式為破解事業單位改革這把鎖找到了一把鑰匙。

一、改革的時代背景

長期以來，我國社會事業發展不但由政府包辦，而且實行的是政府出資建設、政府統一管理的體制。各級政府的社會事業行政主管部門通常既是實施全行業監督管理的管理者，又是舉辦各類社會事業單位的出資人。這種政府行政主管部門既當“裁判員”又當“運動員”的“既管又辦、管辦不分”狀況，容易造成政府職能越位、缺位，不利于事業單位的運行和內部機制活力的煥發，不利于形成多層次、多元化、有序競爭的公益事業發展格局，無法有效滿足人們的公益服務需求。而公立醫院更是計劃經濟體制遺留的最頑固堡壘，隨著社會主義市場經濟的不斷發展，政事、管辦合一的模式日益暴露出許多影響公立醫院進一步發展和人民群眾就醫的問題，比如醫院缺乏經營自主權、財政撥款不足、醫務人員積極性不高、醫療服務水平低下等等。為增強事業單位的公益屬性、運行效率和調動醫務人員的積極性，更好地滿足人民群眾日益增長的公益服務需求，國務院辦公廳于2005年3月發布《關于深化城市醫療服務體制改革的指導意見》提出在試點城市設立醫院管理中心，并配套推進醫療機構人事制度和收入分配方法的改革。2006年，《國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要》中首次明確提出“政事分開、管辦分開、醫藥分開、營利性與非營利性分開”的改革思路。2008年2月，黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》強調“按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則”推進事業單位分類改革。2009年4月出臺的中共中央國務院《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》中提出“改革公立醫院管理體制、運行機制和監管機制，積極探索政事分開、管辦分開的有效形式”。由于公立醫院改革沒有現成的經驗可以照搬，沒有成熟的模式可以模仿。全國各地區、各城市在經濟社會發展、居民對醫療服務的需求、管理能力等方面差異很大，因此，各地根據自身特點進行不同的探索。[2]為深化醫藥衛生體制改革，建立統一高效權責一致的政府辦醫體制，成都市針對管辦不分舊體制下公立醫院存在“三低兩不足”的弊端，于2009年開始在醫療衛生領域探索管辦分離改革。

二、改革的主要措施

2009 年11 月，成都市根據《關于深化行政管理體制改革的意見》和《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》精神，結合成都實際制定了《成都市深化醫療衛生體制改革總體方案》。方案明確“以基本醫療保障制度建設為核心，推動需方主導的醫藥衛生體制改革，創新醫藥衛生體制機制，不斷擴大醫藥供給，優化資源配置，提高效率和質量，實現人人享有基本醫療衛生服務的目標”，“實行公立醫院管辦分離，健全法人治理機制，改革人事分配制度，探索將部分公立醫院改制重組為經營性醫療機構”的醫療衛生事業單位管辦分離改革思路。成都在學習借鑒無錫、北京等地公立醫院改革經驗的基礎上積極探索公立醫院管理職能與舉辦職能真正分開。其主要措施是：

構建載體。為實行真正意義上的管辦分離創造必備的前提和條件，成都市通過深入調研、廣泛論證，最終達成了推進公立醫院“管辦分開”的共識，并于2010年1月成立專門的醫院管理局負責全市公立醫院的管理。成都的醫管局在機構設置上有別于事業單位性質的無錫模式和衛生行政部門二級機構的北京模式。成都市醫管局是一個獨立的政府機構，雖然和成都市國資委合署辦公，實行一套班子兩塊牌子，但成都市醫管局設有獨立黨組，既獨立于國資委，又平行于衛生局，即醫管局與衛生局、國資委是平行運行的兄弟單位。成都市醫管局只設辦公室、綜合管理處、改革發展處，配備行政編制12名。

理順體制。厘清政府不同管理部門對公立醫院管理的權利和責任范圍事關公立醫院管辦分離改革能否到位。該文原載于中國社會科學院文獻信息中心主辦的《環球市場信息導報》雜志http：//www.ems86.com總第547期2014年第15期-----轉載須注名來源因此，成都著力理順政府舉辦公立醫院不同管理部門的職責。在醫管局成立后，市衛生局主要承擔醫療衛生發展規劃和推進城鄉公共衛生服務等職責，其精力主要投放在管規劃、管技術、管準入、管標準、管監督上。而醫管局主要管醫院資產和人事，對醫院運行進行管理。在具體職能定位上，成都市的醫管局主要行使代表政府履行國有資產出資人職責，行使投融資決策權、資產處置權、院長選聘權，負責醫院業績考核和國有產權監督，組織所屬醫院實施醫療發展規劃，提出對人、財、物等資源整合利用的改革方案，推進所屬醫院探索管理體制和運行機制改革，以及組織所屬醫院承擔和參與公共衛生、中醫藥發展、公共衛生事件的醫療救護等相關工作。

營造環境。隨著醫院管理局的成立及其職能的確定，成都市根據國家醫藥衛生體制改革的原則和精神，從建立醫院法人治理結構，明確所有者和管理者的責權，形成決策、執行、監督相互制衡，有責任、有激勵、有約束、有競爭、有活力的機制等方面開展了一系列改革創新，為醫療衛生事業持續發展營造良好的環境。一是創新人事管理模式。推進公立醫院去行政化改革，建立院長公開選拔機制和實行醫院全員崗位聘用制、中層管理崗位聘任制和院長組閣制。二是深化分配制度改革。健全多層次的分配體系。堅持效率優先、兼顧公平，將技術、服務、管理等要素納入分配。建立以崗位績效工資制為核心的分配機制，對院長和首席專家全面實行“年薪制”。三是優化內部運行機制。市醫管局要求所屬公立醫院，全面推行以病人為中心的服務流程、管理流程再造，強化質量、成本與效率管控，在內部精細化管理、全成本控制上下功夫，提高醫院運營能力。四是形成有序競爭環境。市醫管局通過對各個醫院的專科進行梳理并認真規劃，穩妥地整合全市醫療資源，使各個醫院做到錯位發展，形成各自的核心競爭力，從而做大做強。同時，鼓勵、支持和引導社會資本進入醫療服務領域，完善政策體系，為非公立醫療衛生機構經營創造公平競爭的環境，引導、鼓勵和支持非公立醫療衛生機構發展，促進不同所有制醫療衛生機構的相互合作和有序競爭，滿足群眾不同層次醫療服務需求。endprint

三、改革的成效與啟示

為打破公立醫院“管辦不分”的格局和解決公立醫院效率低下的問題，成都市在《深化醫療衛生體制改革總體方案》明確提出“人民群眾滿意、醫務人員滿意、醫院持續發展”作為公立醫院改革的出發點和落腳點，經過四年多的實踐，如今已取得了比較明顯的成效，公立醫院面貌煥然一新、運行效率明顯提高、發展活力不斷增強；患者看病就醫環境不斷改善、負擔得到有效控制；醫護人員的積極性得到有效調動、職業自豪感正在增強。

成都探索推進公立醫院“管辦分離”改革的實踐，不僅促進了政府職能轉變和推動了公立醫院的健康發展，而且推動了整個醫療衛生行業的健康發展，提高了基本公共衛生服務保障水平，得到了人民群眾、醫院職工和社會各界的廣泛認可。總結成都管辦分離公立醫院改革模式的歷程，主要有以下啟示：

公益性質是前提。公立醫院作為國家公共衛生醫療機構的主體，承擔社會基本醫療保障和公共衛生服務的責任，公立醫院改革必須堅持公立醫院的公益性質，把維護人民群眾健康權益放在第一位。成都的實踐也表明，無論是強調優化醫院內部運行機制還是鼓勵、支持社會資本進入醫療服務領域，公立醫院在改革中維護公益性的根本特征始終未動搖，改革的根本目標應是既能實現控制成本與提高效率，又能在堅持公益性的前提下最大程度地滿足群眾的基本醫療需求。這是公立醫院“管辦分離”改革的基本前提與發展方向。

充分放權是關鍵。公立醫院是政府舉辦的為人民群眾提供醫療服務的公益性衛生事業機構，是不以營利為目的，但由于醫療行業的特殊性，醫院有一定的經營性質，某種程度上具有企業經營者的特性。因此，任何想長久發展的醫院必須建立起有效激勵約束機制。從成都推進公立醫院“管辦分離”改革的實踐看，增強醫院持續發展能力政府必須充分放權，在完善醫院的法人治理結構、建立健全激勵約束機制的基礎上，政府應給予醫院在院務上獨立的經營管理權、用人權、財務支配權、獎懲權，這是醫院內激活力的基礎。

公平競爭是趨勢。當前優質醫療資源供需矛盾和結構不平衡的矛盾仍然并存，確需采取措施增加優質醫療資源總量。為彌補醫療資源不足，鼓勵和支持社會資本參與公立醫院改革，大力發展民營醫院，充分發揮“鯰魚”效應，使其成為醫療衛生事業的重要補充力量，從而加快形成對外開放的多元辦醫格局，是我國醫療衛生事業發展的必然選擇。成都的實踐證明，只有放開社會辦醫條件，引入競爭機制，才能打破公立醫院的壟斷地位，才能激發公立醫院的活力，促進公立醫院健康持續發展。而競爭最后帶來的結果是群眾受益，公立醫院和民營醫院或外資醫院競爭帶來的結果是群眾看病更加方便、更加便宜、更加安全。

（作者單位：四川省成都市委黨校）endprint