新形勢下國庫內部管理

鄭峰

隨著我國國庫業務的飛速發展，越來越多的改革在國庫業務中開展，使國庫部門業務的風險增加，防范風險的難度也隨之加大。因此，強化國庫內部控制機制已經成為當務之急，其中防范資金風險更是重中之重的問題。該文通過對當前我國國庫業務內部控制的現狀及問題的分析，提出了加強國庫內部控制的相應對策，希望有助于新形勢下國庫內部管理問題的盡快解決。

近些年來，國庫業務核算體系在不斷變革中得以完善，尤其是國庫資金運轉模式發生了質的飛躍。在科學快捷的資金流轉模式下，資金風險也在隨之轉變，并且更加隱蔽，頻頻發生的國庫案件使國庫部門成為案發的高風險區。面對這樣的形式，只有有效規避國庫資金風險，進一步強化國庫內部的控制管理，最大限度的確保國庫資金安全，才能解決當前基層國庫管理工作的問題，從而為新形勢下國庫內部管理提供幫助。

1 國庫控制管理的問題

對國庫內部各個工作環節及工作人員從事的業務活動加以管理、監督和制約被稱為國庫內部控制。國庫內部控制既不是法律法規，也不是制定制度、匯總和會計檢查，而是存在于整個業務運作過程中的決策、執行和監督的動態控制。當下我國內部控制制度不健全，對內部控制的認識不足，機構的設置和人員的配置均在一定程度上限制了內部控制的發展，導致內部控制環節十分薄弱。

1.1 國庫內部管理制度不健全

國庫內部管理制度滯后。隨著我國國庫管理體制的改革，國庫會計電算化的步伐大大加快，然而國庫制度卻十分滯后，無法涵蓋整個核算業務的全部過程，無法跟隨業務狀況的變化對規章制度進行修訂，極大影響著國庫部門的內部管理制度的執行。比如預算外資金的管理，至今還游離在國庫管理之外；對財政性的存款、征收機關財政資金賬戶開設的審核，制度上沒有賦予國庫部門權限；在電算化操作方面也沒有相應的明確規定，存在很大的業務信息技術制度盲區；未及時對現行制度予以梳理，如國庫存款計付利息。

內部控制運作沒有章法。現階段，國庫業務已經開展，而新的制度尚且未建立，導致內部控制運作無章法可以遵循。如國庫把資金匯劃清算納入現代化支付系統，參加同城票據交換，但是至今我國仍然尚且未制定出統一的同城票據交換制度、人員管理制度、定期輪換制度、交換憑證傳遞制度、查詢查復制度等；部分制度過于簡單，操作性不強，甚至存在違反財政制度的監管方式，缺乏具體的指導性與操作性。

國庫制度缺少必要的處罰。檢查中發現，在遇到違反國庫管理規定的征收機關占壓稅款問題時，缺乏具體的處罰規定，出現問題后也不能及時給予處罰，即便是被檢查單位對存在的問題表示會認真改革，但是這些問題仍然屢犯不改，這充分的表明相關單位并沒有對其中的問題提前真正的重視，導致國庫監督職能的降低。

相關制度法律層次不對等。《國家金庫條例》規定的監督權限是“拒絕”、“執行”、“辦理”、“受理”的權利，但是在其他的法律法規中卻很少有關于國庫監管的條款。從管理角度看，國庫處在一個被動的地位，行使職能時，總會受到相關部門其他條例的約束，難以發揮國庫的監督和管理作用。

1.2 國庫制度信息資源難以共享

財政部門制定制度和文件，無法及時抄送國庫部門，這便顯著增加了國庫部門監督管理的難度，再加上對專項資金的支撥難以判斷合法性，導致國庫資金的支付風險。另外，由于財、稅、庫的信息資源無法做到全面共享，諸如稅收差錯性退庫和代征、代扣手續費的計提基數難以掌握，直接影響了國庫的監管作用。

1.3 崗位設置和人員配置的不足

多數情況下，國庫的人員配備很難合理，即使在正常的工作情況下，也會難以避免的出現一人身兼數職的現象，因為只有這樣才能保證全部崗位都落實到人。比如同城票據交換崗位人員，往往需要參與會計賬務處理及復核等監督崗位，國庫人員的工作非常之多，難以環環相扣、相互監督、相互制約，再加上基層人員人手不足，通常會以信任代替監督，例如員工臨時離崗不辦交接手續由他人代辦等問題。另外，有些國庫業務對各崗位各環節的監督難以到位，國庫內部的控制由此被極大的弱化。

1.4 國庫人員內部控制意識不足

嚴格落實國庫相關制度是實現內部控制的關鍵點，但是制度的落實還要取決于人員的素質高低。有部分國庫人員對發揮國庫職能、維護國家利益、促進國庫發展的意義認識不到位，員工普遍認為只要賬平表對，就算是做好了國庫工作，但是這樣的想法忽視了國庫工作的更新及創新，僅僅是簡單的將內部控制理解成規章制度的制定、匯總和會計檢查。有些員工認識不到內部控制的核心是授權、經辦、審核、記錄和分離。表面上，內部控制會約束員工的權力，但是實際上會導致員工無意識差錯和有意識違法的機會增多。

1.5 檢查工作流于形式

國庫檢查屬于事后審查，是國庫管理和會計核算的延續，并且貫穿在整個國庫工作的組織機構、人員配備、制度落實、資金收納等各個方面。在實際工作中，由于人員較少、對監督工作的認識不足等原因，檢查工作隨性大意，檢查手段單一，過分注重憑證要素審核，無暇顧及數據。每年國庫都要接受審計部門的檢查，但是檢查的重點往往是國庫在預算收支中執行的，很少涉及國庫的內部控制問題。另外，人行內審部門也對國庫進行審計，但內審人員對存在的問題缺乏真實的反映，常常避重就輕，這樣就很難達到檢查監督的目的。

2 強化國庫內部控制的措施

完善國庫內部控制制度。國庫的立法工作可以在一定程度上確保國庫的工作職能的充分發揮，只有制定相應的法律法規，才能有效推動國庫工作的正常開展。同時，應當對現行的法規中過時的條例予以補充和修改，建立起規范、標準、程序化的操作方式，并且建立預警機制，用以發現和解決其中所出現的問題，從根本上消除風險隱患。

充實國庫工作人員，提高人員素質。堅持以人為本的思想，提高國庫人員的素質，才能加強國庫內部控制的建設，有效減少道德風險。通過培訓班等方式更新國庫人員的知識結構，提高國庫人員的理論水平和操作技能，進而更好的適應新形勢下的國庫需求。建立鼓勵機制，界定國庫人員的獎罰制度、監督制度和考核制度，更要對崗位的制度進行定期檢查，以協調個人和銀行的利益，使員工形成良好的習慣，發揮制度在內部管理中的約束作用。

加強支付清算和票據交換。國庫的大額支付清算和同城票據交換是國庫資金往來的內部控制重點。要建立健全大額支付系統的運作環節的制度，對密押、重要空白憑證和票據分開管理，實行AB制或者輪換制。并且要建立大額國庫資金的支付需經過國庫業務主管的審批的制度，同時國庫業務人員要認真進行會計事項的審核，特殊情況下也有必要進行書面授權。對于國庫領導應該聽取國庫內部業務的發展建議，應定期對內部的業務辦理情況，對執行制度情況等予以全方位檢查，科學的設計檢查內容，與財稅支付系統和國庫內部的往來對賬，要綜合采取現場和非現場相結合的檢查方式，以確保檢查工作的順利進行，從而降低風險。

統而言之，隨著我國國庫資金匯劃清算從會計核算業務中脫離出來，國庫資金清算方式也隨之脫離了單一渠道，轉變為直接同城票據交換或國庫內部往來等多種渠道的清算方式。這樣的清算方式，加大了國庫部門的資金風險和防范難度。因此，我國應當在管理方面采取庫款支撥、退庫監督以及國庫資金支付清算、密押、重要空白憑證等有效措施，以此強化國庫內部控制，最大限度的防范資金風險，從而確保國庫資金的安全。

（作者單位：中國社會科學院研究生院）