我國國有企業改革中的問題及對策

葉進博

我國國有企業經過30多年的改革，在取得成績的同時也存在著一些問題，制約著國有企業的進一步發展。本文主要揭示了制約國有企業發展的問題，包括行政化現象依然存在，所有權和經營權無法真正分離；內部人控制問題；資源配置效率低下，不具備強大的競爭力等。建議逐步取消國有企業行政化；建立多元分散的股權結構，容許非公有資本參股；高層管理人員職業經理化；充分發揮市場對資源配置的作用。

一、我國國有企業改革現狀

我國國有企業改革始于1978年十一屆三中全會，在30多年的改革歷程中，從最初的放權讓利，到承包經營，再到沿市場化方向推進，而后實施戰略性改組，直至進入國有資產管理體制改革新階段，縱觀這一過程，是國有企業改革不斷發展、不斷完善的過程，是國有企業建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度的過程，亦是國有企業推進公司治理的過程。尤其是在2002年以后，隨著國有資產管理體制的完善，我國在國有企業公司制股份制、國有獨資公司董事會試點、中央企業重組等方面取得了很大成績，國有經濟布局和結構得到優化，國有企業改制和國有產權轉讓進一步規范，形成了一批具有國際競爭力的大公司大企業集團。從目前的情況來看，無論是從政策層面還是到實踐層面，我國國有企業改革無疑是成功的，但是在成功背后出現的一些問題，卻不得不需要我們去正視。

二、我國國有企業改革中的問題

行政化現象依然存在，所有權和經營權無法真正分離。按照我國政府級別，國有企業的級別主要有“中央企業、省屬企業、市屬企業、縣屬企業” ，這四個級別的企業下又有相對應的行政級別，如中國投資有限責任公司屬正部級中央企業，華潤（集團）有限公司屬副部級中央企業，中國房地產開發集團公司屬正廳級中央企業。以此類推，省屬企業、市屬企業、縣屬企業都有相對應的行政級別。

作為中國特色社會主義市場經濟主體的國有企業，其內部治理方式并不符合市場經濟原理，而是由行政命令來決定。充當公司治理主體的股東大會形同虛設，董事會主要成員由行政命令調入，監事會的作用被不斷弱化，成為了“配角”，高層管理人員亦通過行政命令任命或調入，如此濃重的行政特色，不僅使所有權和經營權無法真正分離，而且阻礙了國有企業公司治理的推行，嚴重影響到改革的進程。

國有企業內部人控制問題。我國國有企業高層管理人員普遍帶有濃重的行政化色彩，一些高管不僅在企業中擔任經營職位，而且在政府部門中擔任行政職位，且不論這類高管人員的經營能力如何，只是身兼雙職且都是重要職位，兩方面都需要其作出科學合理的決策之時，矛盾就顯現出來，應該如何權衡利弊？當魚與熊掌不可兼得之時，應該如何取舍？此外，在我國還存在一種奇特現象，即國有企業成為部分政府官員的“準養老院”，這類政府官員大部分都是即將步入退休年齡且升遷無望的，所以國有企業高管職位成為其最理想選擇，當這類官員搖身一變成為企業高管時，問題也隨之而來。不管是身兼雙職還是職位轉變的這類企業高管，由于精力不足或缺乏管理知識，在實際經營中難免會遇見困難，無法在計劃、組織、指揮、領導、控制方面統籌兼顧，導致決策個人化、經驗化，影響企業業績的可能性增大。此外這類高管人員普遍是或曾是政府官員，這就在經營企業的過程中難免會帶有官僚作風，在管理中獨斷專行，不容他人反面意見，任人唯親，甚至以權謀私，由此上行下效，官僚作風在企業內普遍盛行，從而不利于培育有競爭力的企業文化，反而會帶來更大的負面影響。

（三）資源配置效率低下，不具備強大的競爭力

國有企業在土地占有、投資、貸款、人才配備、硬件條件等方面都享有得天獨厚的政策傾斜，由于源源不斷、充足過量的資源供給流向國有企業，使得國有企業在資源配置過程中難免會效率低下。除了銀行類國企，其余的利潤均較低，規模龐大但競爭力偏弱。

三、完善國有企業改革問題的對策

逐步取消國有企業行政化。國有企業最終取消行政化，是國有企業改革和發展的必然結果。在目前繼續實施國有資產管理體制改革的前提下，應逐步取消國有企業行政化：

先行試點，逐步推進。國有企業行政化時間久遠，根深蒂固，取消行政化雖是必然選擇，但也不可一蹴而就。可先行在個別國有企業試點，根據效果逐步推進。要從取消行政化入手，將試點企業完全推向市場，只保留國有資產監督管理委員會的監督職能，確保國有資產使用有道；此外涉及試點企業的高層管理人員任免、投融資、并購等內部事務各方面停止行政干預，企業的運營完全由企業自主決定。

進一步推行現代公司治理結構。現代公司治理結構是以股東大會為基礎，以董事會、監事會和經理人員為主體，以所有權和經營權分離為標志的目前最有效的治理結構，其中最重要的兩層關系，即“股東大會和董事會之間的信任托管關系”和“董事會和經理人員的委托代理關系”是貫穿該結構的主線。國有企業改革的關鍵就是要強化股東大會的權利，規范董事會人員結構，提升監事會的監督作用，以制約高層管理人員的行為。

建立多元分散的股權結構，容許非公有資本參股。國有企業中存在的行政化和“內部人控制”等問題，主要是由于企業股權結構不合理造成的。股權結構決定著公司控制權的分布，決定著所有者與經營者委托代理關系的性質，是影響公司治理健康有效的最重要因素。實現股權多元化是建立現代企業制度的基本要求，是國有企業改革、規范運行的前提。在實現企業股權多元化的同時，還要盡可能地將企業股權分散化，使企業有一個合理的股權結構。同時也可以在設定準則的情況下容許非公有資本參股，大幅度縮減國有股權的比例，但原則是國有股權的比例在所有股權中的比例應最高，這樣既能保證國有企業不易手他人，又能優化國有企業股權結構。

高層管理人員職業經理化。美國著名企業史學家錢德勒曾經提出：“由一組支薪的中、高級經理人員所管理的多單位企業即可適當地稱之為現代企業。” 由此可見，職業經理人在現代企業中的重要地位。應盡快取消國有企業高層管理人員的行政任免制和職位行政等級化，從職業經理人市場甄選企業高層管理人員。國有企業高層管理人員的價值評定應取決于職業經理人市場，打破傳統的行政介入和控制，最大程度地激活企業高管職業經理化機制，改善國有企業內部管理方式，促進國有企業的良性發展，提高競爭力。

充分發揮市場對資源配置的作用。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。” 要解決國有企業資源配置效率低下的問題，關鍵就是發揮市場對資源配置的作用。取消行政保護和政策支持，徹底打破國有企業依賴的“溫床”，由市場決定資源在廠商（企業）中的流入和流出，按照市場資源配置原理，促使資源流向效率高的廠商（企業）。由此改變國有企業一方獨大且效率低下、競爭力偏弱的現狀；此外政府的行政干預應把重點放在營造良好的市場氛圍、政策環境和法律環境等方面，努力形成“大市場”和“小政府”的理想格局，這是從根本上解決國有企業改革中的問題，提高國有企業效率、增強國有企業競爭力的關鍵。

（作者單位：甘肅建筑職業技術學院）