機關事業單位與城鎮企業職工養老保險待遇差距探析

■李春根 張 彥

根據《2012社會保障綠皮書》和《中國社會保障收入再分配狀況調查》的顯示，不同養老保險制度的養老金最高差距近50倍，且有近四成的民眾對社會養老保險制度存在不滿，對保險待遇感到不公。這不利于社會保障事業的發展，也會對社會就業的平衡和人才的合理流動產生嚴重影響。基于此，本文對養老保險待遇差距的現狀及成因進行了探究，總結了各地機關事業單位養老改革的成效與存在的問題，并對機關事業單位與城鎮企業職工養老保險的協同發展提出幾點建議。

一、機關事業單位與城鎮企業職工養老保險待遇差距的現實考量

由于2006年后的《中國勞動統計年鑒》再沒有披露有關于企業、事業、機關單位全部離退休人員人數及人均退休費和職工平均工資的數據，故基于數據的可獲得性和口徑的一致性，本文將對2000—2010年企業、機關事業單位統籌范圍內離退休人員人均退休金，和2000—2005年的養老金替代率進行比較。

(一)2000—2010年統籌范圍內離退休人員人均離退休費比較

如圖1所示，2000—2010年期間，機關、事業單位與企業之間的月人均離退休費絕對差額逐年擴大。但是，從2005年開始，相對差額在逐年遞減，從2005年的76%和69%降到2010年的50%和40%。下降的原因主要是國家從2005年開始加大了對企業離退休人員的補助，但機關事業單位人均離退休費與企業人均離退休費間的絕對差額并沒有因此而減小。所以，在整個2000—2010年間，統籌范圍內機關事業單位與企業離退休人員間養老待遇的差距呈不斷擴大趨勢，但差異擴張的速度在下降。

圖1 2000—2010年企業與機關事業單位統籌范圍內離退休人員人均離退休金比較(元/月)

(二)養老金替代率

養老金替代率，是衡量勞動者退休前后生活保障水平差異的基本指標。本文中的養老金替代率是平均替代率，即為企業、事業和機關單位的平均退休費與平均工資的比值。從圖2可以看出，機關、事業單位的養老金替代率遠遠高于企業，且企業的養老金替代率下降幅度遠大于機關事業單位。截至2005年底，機關事業單位實際養老金替代率都在85%以上，而企業只有48%，表明企業員工在退休后其生活水平還不到退休前的一半。另外，隨著養老金替代率下降幅度的拉大，企業員工與機關事業單位職工在養老待遇水平上的差距也在不斷拉大。

圖2 2000—2005年企業、事業、機關單位養老金替代率

二、機關事業單位與城鎮企業職工養老保險待遇差距形成的原因

隨著經濟的發展，我國企業養老保險制度開始了一系列的改革，于1997年實施了各地“社會統籌與個人賬戶相結合”的企業職工基本養老保險制度。其特點是，基礎養老金部分計發標準為職工退休時當地社會平均工資的20%，個人賬戶養老金部分計發標準為個人賬戶存儲額除以計發月數。但是，機關事業單位養老保險制度并未進行改革，而是仍舊沿用1978年傳統的退休金制度，即養老金全部由國家財政承擔，個人不需繳納養老保險費。其特點是，機關人員退休費按工齡和基礎工資的100%計發，職務和級別工資根據工齡的不同，按50%～88%的比例計發;事業單位退休費依據相應工齡，按個人退休前的職務與津貼的不同，按50%～90%的比例計發。可以看出，機關事業單位工作人員其工齡是逐年增長的，且其退休時往往是其工資最高的時候，外加計發比例大大高于企業職工的計發比例，故而其計發額將遠遠高于按社會平均工資計發的企業職工的數額。而且，機關事業單位退休人員不僅享受上述基本退休金，還享受國家和地方規定的一系列津貼，甚至是單位自行規定的補貼，故其退休待遇相當優厚，而企業員工則沒有這方面的福利。兩套不同的養老制度，使得機關事業單位與城鎮企業職工養老保險產生差異。

據規定，企業退休人員基本養老金的正常調整幅度為上年度職工平均工資增長率的40%～60%，而機關事業單位退休人員的調整幅度按同級在職職工工資增長率調整，調整幅度可達90%。因此，即使國家連續9年上調了企業退休人員養老金，使得企業養老金一直在增長，但實際上機關事業單位平均人均退休金還是遠遠高出企業退休養老金。

三、對機關事業單位試點改革情況的評析

(一)改革試點所取得的成就

截至2012年底，全國除寧夏、青海、西藏外，已有28個省(市)、230多個地(市)、1800多個縣區不同程度地開展了機關事業單位養老保險制度改革工作，并取得了一定的成就。如采用“以支定收、略有結余”的模式，使養老金有所剩余，形成了資金積累，確保了有一定的資金可用來管理和運轉整個養老保險制度;建立了一系列的規章制度，成立了相關的負責機關，配置了相應的管理人員，確保了對養老保險基金的管理和監督;采取了養老保險費用由國家、單位和個人共同承擔的繳費模式，通過個人、國家和單位三方面承擔保險費用，緩解了國家和單位的壓力，增強了公民參保意識，形成了各方面的協調合作;許多試點地區為職工建立了職工個人賬戶，基本養老保險實行“統賬結合”模式。在上海，個人賬戶部分大于社會統籌部分，強化了職工自我保障的意識，而且記入個人賬戶的并非工資指數，而是現金，這對賬戶的透明度起到了強化作用。而未建立個人賬戶的試點地區，如江蘇省，則將個人繳費直接并入統籌基金。試點地區實行了統一的基本養老保險制度，使得職工無論面對何種工作調動，都不會影響其今后的養老金發放，故也有效地配合了人事制度改革;一些試點地區開始實行養老金的社會化發放，即由離退休人員原單位支付逐步改成由社會保險經辦機構直接發放或委托銀行等代為發放。

(二)存在的問題

雖然以上的這些改革方式有其優點，如形成了一定規模的資金積累、減輕了政府負擔、調動了機關事業單位職工的積極性等，但在改革過程中仍然存在一系列問題。

1．各地區改革政策不統一，改革進程有差距。由于國家一直沒有出臺統一的、具體的、具有指導意義的政策，故各地區只能自行制定具體的制度和實施辦法，從而導致了各地在養老保險實施范圍、繳費基數、繳費比例等方面的不統一。如湖北、山西等地實行的是全員參保，而山東、重慶等地有些非合同制工人不納入參保范圍;有的地方的繳費基數為人事部門核定的檔案工資，有的則為工資總額，而且有的地方實行“雙基數”征收法，有的地方則是“單基數”征收法。這種政策上的差異，引起了同崗同工人員在繳費標準和待遇情況上的差異，造成了一種新的不公平。

2．待遇給付不合理。許多地區雖然進行了費用統籌，也進行了個人繳費，但是退休人員的養老金計發辦法沒有改革，仍舊執行的是國家現行政策。而且，為了不降低待遇，很多地方為機關事業單位單獨建立了財政補充支付體系。另外，還有些地區把個人賬戶變成了補充養老金。因此，不對現行的計發辦法進行合理的調整，就很難從根本上解決企業與機關事業養老保險制度的統一與銜接問題。而且，“雙軌制”造成改革后新的養老保險待遇支付標準難以確定。

3．多頭管理，效率低下。依據現行的管理方案，事業單位工作人員收入分配和退休審批由人事部門決定，部分社會保險費的征收和養老金的發放由勞動保障部門管理，稅務部門也負責代收一部分社會保險費，因養老基金實行收支兩條線和財政專戶管理，故而此資金的使用和投資還由財政部門管理。這種多部門的管理使得管理權限分散，尤其是退休審批權和養老經辦權的分離，導致改革工作存在脫節和矛盾，使得養老保險基金征繳工作難度加大。另外，勞動保障部門在推行改革政策時，可能會受到其他部門的牽制，阻礙了改革的推進。

4．統籌層次低，接續困難。各地在實施改革的時間上有早有晚，個人賬戶的規模、利息的計算、計發的待遇與方式等都有不同，無法與統籌范圍外的企業、事業單位養老保險關系實行順利的對接。

四、探求機關事業單位與城鎮企業職工養老保險協同發展之策

根據上文對機關事業單位與企業職工養老保險待遇水平差距形成的原因和對事業單位養老保險制度改革情況的評析，本文將對企業和機關事業單位養老保險制度的協調發展提出以下幾點建議。

(一)把握公平與效率原則，即堅持“廣覆蓋”和“以收定支、略有結余”的模式，體現社會統籌的互濟性和再分配作用

堅持國家、單位和個人三方合理負擔的原則，即堅持“統賬結合”的模式，強調“個人繳費、自我儲蓄”的個人責任，鼓勵個人根據自身收入狀況，自發向保險公司投保或參加個人儲蓄保險，以保證基本養老保險制度安全有效的運行，體現不同人群對養老保險的需求差異，建立起一個多層次的養老保險體系。

(二)對機關事業單位養老金結構進行調整

把機關事業單位養老金劃分為兩部分，即基本養老金部分和補充養老金部分。在基本養老金部分，其制度的設計、計發辦法、替代率水平及調整機制，都應與企業職工養老保險制度一致。在補充養老金部分，機關事業單位應以建立職業年金的方式與企業補充養老保險制度相對應，其替代率可以略微高于企業年金替代率，以緩解機關事業單位養老金單方面籌資不足的問題，減輕政府財政負擔。

(三)調整養老金替代率，優化企業退休人員基本養老補助

因為補充型養老保險和儲蓄型養老保險制度尚未完善，而基本養老保險只是維持退休人員的基本生活需要，故在替代率的設計方面，要考慮還沒獲得企業年金的退休人員的狀況，以及絕大多數退休人員實際的生活開支需要。另外，對過高的養老金要進行一定的限制或稅收調節。對退休人員的基本養老補助應根據精算平衡原理，建立一個和社會平均工資增長率聯動的企業退休人員基本養老金長效調整機制。

(四)完善法律法規，為改革提供法律保障

基本養老保險行為應在法律法規的約束范圍內進行，這樣才有執行力和保障力。養老保險的范圍、主體、籌資方式、基金模式、待遇水平和管理方式等，都必須由明確、統一的法律法規來規定，以實現養老保險的規范性、穩定性與統一性。加強事業單位養老保險法制建設，加強執法力度，提升執法水平勢在必行，只有這樣才能確保養老基金的應收盡收、應發盡發，不留任何遺漏。盡早出臺機關事業單位養老保險的統一政策，確保機關事業單位養老保險得以有效實施。

(五)理順管理體制，提高管理技能

在實行改革的過程中，要對養老保險事務實行一體化、社會化的管理。比如協調好基層社會保障部門與人事部門的職能關系，讓各個有關部門各司其職、協調工作，改變部門分割、各自為政的模式，將機關事業單位的退休審核、審批及離退休費的調整等權限，統一歸勞動保障部門管理。另外，在養老保險金管理方面，養老保險金應由專業的社會保險機構統一征繳、統一發放、統一管理，各單位不得設立單獨的管理機構。而且，要加強對社保經辦人員的培訓，提高他們的業務素質，還應提高管理的透明度，以便接受社會的監督與檢查。

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