論生態安全下的海洋濕地保護立法——以海南海草立法保護為例

■樊清華

在常年或經常覆蓋著水或充滿了水、介于陸地和水體之間的過渡地帶，濕地生物種類約有8200種，其中植物5000種，動物3200種。[1]在這些生物群落中，海洋濕地生物群落最為古老，其種類主要為珊瑚礁、海草和紅樹林等，其狀況直接影響著海洋生態的安全。海南擁有中國最大面積的海草濕地，政府采取了各種保護措施，包括相關法律法規的制定和海洋保護區的設立，但并無專門針對海草濕地保護與管理的法規。隨著海南的開發建設，人口、資源環境壓力的加劇，海南海洋濕地生態安全已經面臨嚴重威脅。通過立法保護海草在內的海洋濕地生態安全，對我國海洋經濟的發展具有重要的現實意義。

一、海洋濕地立法保護現狀

在立法上對包括海草濕地在內的海洋濕地進行保護，主要體現在相關環境法律法規的建設上。而相關環境法律法規的建設主要由我國環境保護的基本法律和部門規章、標準、地方立法建設組成。在20世紀70年代末制定了我國第一部環境保護基本大法后，國家以此為依據先后制定了1982年的《海洋環境保護法》及1999年和2013年修正案。《海洋環境保護法》及其修正案，雖然不是海洋濕地保護的直接立法，但作為全國人大的國家層次立法，在有關海洋濕地保護的法律實踐中，還是起到了間接基本法的作用。

國家陸續制定了一些與海洋濕地保護間接有關的法律法規，如國家海洋局在1995年制定的部門行政法規《海洋自然保護區管理辦法》，等等。但是，到目前為止，我國還沒有一部關于海洋濕地保護的專門立法，相關的立法研究與司法實踐也很少。

在國家立法推出了多個與海洋濕地保護間接有關法律法規的同時，各地地方立法機關也推出了相應的地方法規或規章。如近年，海南省加大對海洋濕地保護的地方立法和研究，先后出臺了《海南省自然保護區管理條例》、《海南省紅樹林保護規定》、《海南省珊瑚礁保護規定》、《海南省海洋環境保護規定》及其修正案等與海草濕地法律保護間接有關的地方行政法規，推出了一系列與海草保護間接相關的法律法規。

2004年始，在海南省人民政府的爭取下，國家海洋局將海南島東海岸列為全國海洋環境監測工作近岸海域生態監控區，每年對海草濕地現狀進行監測。與此同時，海南也加大了對包括海草濕地在內的海洋濕地直接保護措施的力度。如，陵水新村港和黎安港海草濕地是我國海草生長種類最多、繁育分布面積最大的區域，被譽為中國的“海底草原”;為搶救保護這里的海洋濕地生態資源，2007年7月，海南在此設立我國首個海草濕地特別保護區，保護區的海草濕地面積達到23.2平方公里。[2](P236)2012年11月7日，國務院正式批復了《海南省海洋功能區劃 (2011—2020年)》(以下簡稱《功能區規劃》)。該《功能區規劃》將海南省所轄海域劃定出17個海洋保護區和21個保留區，并規定，要加強對與海草濕地保護有關的海洋濕地海洋環境監測、維護、恢復工作，改善與海草濕地保護有關的海洋濕地海洋生態環境，禁止損害保護對象、改變與海洋濕地保護有關的海域自然屬性、影響海洋環境生態的用海活動。[2](P237－238)

二、生態安全下的海洋濕地立法保護的主要問題

2004年我國海洋環境狀況公報顯示，我國海洋生態安全已出現危機，海洋濕地資源的利用與保護堪憂。這些危機或問題主要表現在:“珍稀瀕危動植物因失去生存空間而瀕危甚至滅絕;海洋濕地生物物種多樣性減少又使海洋濕地生態系統趨于單一，系統內物質循環和能量流動中斷或不通暢，削弱了海洋濕地生態系統的自我調控能力，降低了海洋濕地生態系統的穩定性和有序性。”[3]作為海洋濕地重要組成部分之一的海南海草(其主要種類為泰來藻、喜鹽草、海菖蒲)，在20世紀六七十年代，曾經大片分布于海南各地，但隨著圍填海、養殖污染、陸源排污等人類不當活動，加上全球氣候變化引發的海平面上升和海水水溫升高的影響，其面積大為縮小，有些地方已經絕跡，海草濕地生態安全受到了破壞。[2](P255－270)導致海洋濕地生態安全危機的原因主要如下。

(一)衡平性立法理念的缺失

早期環境保護的立法理念是建立在人本主義價值觀基礎上的。這種人本主義的價值觀，在人類的活動中處處顯示以人類自身為中心，把人類自身利益看得高于一切;在特定情況下，這種價值觀還會引導人類犧牲一切自然利益，破壞生態平衡來謀得人類自身的一點眼前利益。在這樣一種失衡的價值觀影響下，海洋濕地在價值上并沒有成為立法所要保護的一個自在的和獨立的對象。即使對自然生態價值中的海洋濕地進行立法上的保護，那也跟人類自身是否受到人身傷害和財產損害相關聯，并以此作為是否需要法律保護的前提條件。因此，在相關立法中，依然是以人類自身利益保護為中心并置于絕對的首要地位，對海洋濕地生態價值只是一種間接保護，當生態保護和人類的發展相沖突時，寧可要發展而不要保護。故以往的直接或間接的海洋濕地保護立法，其對海洋濕地生態的保護僅僅是保護人的利益價值之下的一種間接附帶保護，對海洋濕地本身固有的生態價值保護是疏忽的。如此的法律規范是很難真正保護包括海草濕地在內的海洋濕地生態安全的，無法在立法中做到對人類和自然兩個保護對象在法律保護上的衡平性，從而不利于維護客觀世界的生態平衡。

(二)管理體制上的弊端

對海洋濕地日常的保護管理行動，需要建立和完善相應管理體制來保障。而管理體制的中心問題是在立法活動中對體制內機構的配置、職責與權力做出協調的安排，以促進其在實際工作中能夠體現出應有的工作效能。當前，我國海洋濕地保護管理體制在立法和實踐上都是建立在各級各類政府相關管理部門的分工基礎上。這些相關管理部門在國家層面上是指國家海洋局，在地方層面上是指跨省、市、自治區的北海國家海洋分局、東海國家海洋分局、南海國家海洋分局和隸屬各省、市、自治區地方政府的海洋行政管理機構。雖然立法上對我國海洋濕地管理體制有了較為明確的規定，但在實際工作中存在缺少居中協調管理部門和缺乏中立性立法規定的問題。由于海洋濕地生物物種和海洋濕地中海洋水體的流動性，造成海洋濕地保護管理工作的范圍難于固化而導致一些工作在開展時會發生各種沖突。《海洋環境保護法》第8條第1款規定:“跨區域的海洋環境保護工作，由有關沿海地方人民政府協商解決，或者由上級人民政府協調解決。”但在實際工作中，基于各自的利益考慮，要保證有關協調的政府部門嚴守中立是很難的。如何在程序法和實體法上具體立法保證有關居中協調部門的中立性，法律并沒有相應地予以明確。

(三)資源利用上的錯誤

由于我國到目前為止還沒有出臺專門的濕地保護基本立法，遑論有關海洋濕地保護的專門立法。有關海洋濕地侵害的法律救濟制度沒有明確建立，海洋濕地的環境產權制度和責任承擔制度還在立法探討之中，導致我國海洋濕地資源在經濟利用上的種種不當現象，破壞了海洋濕地資源的公共共有性和利益主體的多元性，危害了海洋濕地生態安全。這種危害主要表現在兩個方面。

一是不可持續的資源利用。(1)水產養殖。比如大面積、高密度的打樁吊養麒麟菜給當地的海草帶來明顯的破壞。(2)圍網捕魚與底網拖魚。在海洋濕地內，魚類資源較豐富，漁民們在海洋濕地內設置大范圍的漁網，利用潮水的漲落，圍捕魚類，該作業方式在打樁時破壞海底的海草和珊瑚，尤其是拖網作業時把海底的海草和珊瑚成片連根拖起，對海草和珊瑚造成毀滅性的破壞。(3)用毒蝦、電打蝦與炸魚方式獲取漁業資源。(4)瘋狂采挖貝類海鮮與耙螺。

二是人為污染與開挖航道。由于人為因素的影響，河口海灣接納了人類活動產生的大量營養鹽，而這些營養鹽嚴重影響了海洋濕地里的海草濕地生態系統的結構和功能。例如，海南新村灣和三亞后海灣海洋濕地里的海草濕地附近是旅游景點，許多旅游餐館的廢水及生活垃圾排入海水中，導致人為污染比較嚴重，從而增加了水中的有機物、懸浮物等含量，改變了海洋濕地里的海草的生長環境。而人為地開挖各種航道，對海洋濕地里的海草生長影響就更大。工程區濕地中海草連同濕地泥沙一起被挖掉，徹底被毀壞，非工程區的海水受開挖航道的影響，水中懸浮物增加，嚴重時可以覆蓋海草，影響濕地海草的光合作用。這種現象在海南省洋浦經濟開發區沿海海岸的海洋濕地里表現較為嚴重。

三、生態安全下的海洋濕地立法保護的法律分析

過去的人類社會發展觀中，生存似乎是個底線，而發展總是對生存是有益的。該發展觀沒有看清“生存”與“發展”之間的辯證關系:在一定的限度內，發展是對生存的完善和促進，但超出了一定的限度，發展就會破壞生存或構成對生存的威脅。這個限度就是自然生態自我修復能力的極限。在這個極限的臨界點附近，如何用立法和實踐保護這個生態安全的臨界點不被破壞，是整個人類社會尤其是法律人義不容辭的責任。海洋濕地的立法與保護，就應基于這樣一個認識而開始。

(一)海洋濕地立法保護歸責的法律原則

海洋濕地立法保護的實質，就是海洋環境權益的侵害救濟。要對受到侵害的海洋環境權益進行法律救濟，首要的問題就是必須解決法律責任承擔的歸責原則。目前，各國海洋濕地立法保護的法律歸責原則大體上可分為兩類:一類是從過錯責任原則演變而來的過錯責任原則和無過錯責任原則的混合體;一類是無過錯責任原則。我國對于包括海洋濕地保護在內的所有環境侵權行為適用無過錯責任原則，其內容主要體現在《民法通則》第106條第3款、《海洋環境保護法》第42條、《大氣污染防治法》第36條、《水污染防治法》第41條和《環境保護法》第41條。這些立法規定，成為我國海洋濕地生態安全保護立法與司法實踐的法律依據之一，但在實際應用無過錯責任原則中，因海洋濕地法律保護客體的流動性、變動性，加上引起海洋濕地生態安全問題在客觀上常常是復雜的、甚至由于一定時期科學的局限而難于證明，這導致在確定破壞海洋濕地生態安全違法責任的承擔主體時，會遇到如何推定適用該原則的法律主體與法律后果之間的有因果關系的難題。[4](P279－282)

(二)海洋濕地立法保護歸責的因果認定

根據我國一般民事侵權因果認定理論“誰主張、誰舉證”要求，原告必須證明被告的侵權行為與侵害結果之間有內在的、必然的、直接符合客觀規律的聯系，才能認定被告承擔侵權責任。但在海洋濕地生態環境侵權案件中，這種理論往往無法適用。因為在海洋濕地生態環境侵權案件中，侵害結果經常不會一時一事就簡單地顯露出來，有時還會因個人及社會的認知局限、科學前沿知識缺乏等而變得難以甚至無法明確因果關系。這就需要我們在實際工作中引進這樣兩種因果認定理論，來認定海洋濕地生態環境侵權的責任。一是蓋然性因果認定理論。該理論告訴我們，在海洋濕地生態環境侵權案件中，只要存在沒有該侵權行為就不會出現該侵害結果的邏輯上的假言必要條件關系，就可認定該侵權責任的存在而追究其相應責任。二是間接反證理論。該理論源于德國民事證據法，是指在侵權主要事實難于認定的情況下，由原不負責舉證責任的一方承擔舉證責任，來證明侵權責任是否存在。依據該理論，在海洋濕地生態環境侵權案件中，被告要否認原告的訴求，必須反證其環境侵權的行為不存在，否則，被告就要承擔起相應的環境侵權責任，并據此判決被告對原告的環境權益受損負責。[5]這實際上也就是舉證責任的倒置，是在出現特殊民事侵權情勢下使用的。同樣，這一理論也可適用于實踐中對海洋濕地生態安全保護的侵權案件處理。

(三)海洋濕地立法保護歸責的環境產權

目前，在現有我國民法理論中，海洋濕地中的大氣、水體、各種生物與礦物資源都沒有成為環境產權中的客體;在我國經濟法中，還存在法律沒有明確環境產權中的主體權利與責任的問題。因此，造成對海洋濕地中的大氣、水體、各種生物與礦物的破壞或破壞威脅，按照現有法律卻找不到破壞的侵害主體應該承擔責任的法律依據，導致海洋濕地資源掠奪和破壞現象嚴重卻無法予以有效制約的不良狀況。因此，應在現有法律法規間接對海洋濕地環境行為某些方面的規范上，通過立法或修改立法來確立我國海洋濕地生態資源的環境產權，使我國目前海洋濕地生態環境的法律外部性無序管理能依法轉變為法律內部性有序管理，從而有效地規范和調整對我國海洋濕地公共資源的開發利用與保護管理的法律行為，更好地促進海洋濕地生態資源的配置與利用向法律保護與社會發展的最優化狀態靠近。[6]

(四)海洋濕地立法保護的責任承擔

法律規定了三種責任承擔方式，即排除危害責任、賠償損失的責任和生態補償的責任。前兩種責任在我國《環境保護法》第41條第1款中有明確規定，它不僅是我國行政經濟法的責任承擔方式，也是我國民法上的兩種責任承擔方式。而生態補償責任，在海洋濕地環境法律侵權案的法律適用中，一方面要求侵權方向公共資源的管理代表者即國家提交一定的費用作為對海洋濕地生態資源損害的補償;另一方面應承擔向受海洋濕地生態安全破壞或破壞威脅的特定地區受害者，提供生態救濟或補償的責任。[7]當然，在海洋濕地生態安全遭到破壞或破壞威脅而帶來長時間的生態補償問題時，則需要國家提供經費來予以解決。正如黃錦堂先生所說的:“如果以國家補償的方法來進行全面、悉數的損害填補不妥當，畢竟，這仍然是花人民的錢。理想的方法是:國家以人民的稅收出資一部分，另外由現行的污染者與可得知的舊污染者負責一部分，如此共同來賠償。”[8](P57)

四、生態安全下的海洋濕地立法保護對策

(一)樹立海洋濕地衡平性立法理念

要體現海洋濕地生態安全的立法保護，當務之急必須解決與立法相關的理念認識。立法中的理念一般就是指在立法活動中所應遵循的立法指導精神，該種精神反映了立法的價值傾向和一部法律的實質內容，而立法理念本身的客觀要求就是衡平性，[9]這種衡平性要求我們的海洋濕地保護立法的內容要科學化。在海洋濕地保護立法的過程中，要體現衡平性立法理念，就必須樹立人與自然和諧共處下的海洋濕地法律保護思想。這種思想告訴我們，在人與自然和諧共處下，生命和無生命的要素都會在一種生態平衡的狀態下，組合成為一種有機整體并處于較佳狀態;在這種較佳狀態下，法律應衡平性保護各個存在個體及其有機整體，使之能夠相互成長與壯大，從而實現相互之間的長期共存與發展。[10]在實際立法與相關研究中，對過去的以人類為中心的傳統人本主義立法理念應予以拋棄，要有生態和諧和長遠發展的思想指導我們的海洋濕地保護立法，用衡平性立法理念對包括海草濕地在內的海洋濕地自然生態價值進行立法保護、在和諧共生的生態平衡狀態下實現人與自然的可持續發展，這就是海洋生態價值下的海洋濕地衡平性立法理念。之所以這樣，是因為，自然界萬事萬物的發展生存方式表明，我們人類是自然界客觀生態系統的組成部分之一，離開了這個客觀生態系統，人類將無法生存;只有維護好這個生態系統的絕妙平衡，我們人類才能在客觀世界中談得上生存和發展。①

(二)制定并完善海洋濕地保護的立法

第一，在上位法方面，要采取制定新法和修改現有法律法規的措施，建立起我國的海洋濕地生態安全保護法律制度，并逐步建立和完善以之相適應的立法體系。我國擁有完全主權的三十八萬平方公里的領海國土，也擁有獨立行使國家資源主權的二百七十多萬平方公里的專屬經濟區和大陸架海域。在這些主權管轄的遼闊海域，或多或少地分布著大大小小的海洋濕地。對這些海域的海洋濕地的立法保護，就是管轄海域所在國上位法即國家層面立法所要確定的重要內容之一。由于我國國家層面的現有立法中，沒有國家主權管轄海域的海洋濕地生態安全保護的專門立法，即使有一些間接涉及的立法，也更多是從資源開發與利用的角度予以規范，使得我國海洋濕地生態安全的保護既欠缺法律規定，又保護力度不強。②因此，有必要通過修訂基本法增補相關內容，或進行國家專門的關于海洋濕地生態安全保護的立法，建立歸責原則和方法明確、產權清晰和責任承擔均衡的海洋濕地保護法律制度，完善海洋濕地生態安全保護法規體系。

第二，在下位法方面，應加快地方海洋生物多樣性保護立法，建立和完善海洋濕地保護地方法規體系。以海南海草濕地生態安全保護地方立法為例，海南海草濕地生態安全保護是海南海洋濕地三大生態安全保護內容的重要組成部分，對其生態安全構成侵害或侵害威脅的情況主要有五個方面。一是，在推出首部海南海草濕地保護專門地方立法時，要注重諸如外來物種引入論證與準入制度、本地海草生物資源種群種質庫管理制度、異地移栽保護與管理制度等等的立法建設。③二是，在海南海草濕地生態保護的多樣性評定標準和環境評估指標體系上，立法建立海南的地方標準規范體系。三是，在采取建自然保護區的保護管理舉措上，要立法區分和完善不同層次、不同區域的保護區域管理法律制度，同時，對保護區外的海草濕地生態資源也要立法予以保護。四是，借助網絡平臺，立法建立海南海草濕地保護與管理的信息采編系統和生物多樣性監控保護系統。五是，立法建立和加強有關海南海草濕地生態資源保護與管理的課題研究、技術服務、教育培訓和國內外交流的制度。

(三)完善我國海洋濕地保護的政府管理體制

立法明確居中協調管理部門在政府中的設置，明確其工作開展時的中立性要求。鑒于我國海洋濕地保護管理工作全局性、流動性的特點，以及各地、各部門海洋濕地保護管理工作有時缺乏配合與協調的狀況，在今后機構設置立法中，應在各地、各政府部門海洋濕地保護管理機構之上，立法明確設立居中協調管理部門，科學化賦予該機構相應協調管理權限，明確其工作開展時的中立性要求，嚴肅其相關責任。同時，對其工作程序也要立法予以明確。這樣做，可以在分工合理的基礎上，加強各管理機構之間的相互協作與配合，減少工作上的相互推諉現象，提高辦事工作效率。對于涉及跨行政區域的居中協調管理工作，要加強相互之間的協商與配合，實在不能解決的，應共同報請上一級有關機構予以解決。

立法規范海洋濕地保護管理人員的責任追究制度。我國海洋濕地生態保護與管理工作責任重大，立法明確其工作責任，建立起責任追究制度，是認真維護我國海洋生態安全的迫切需要。工作人員在海洋濕地生態保護工作中出現這樣、那樣的問題，有時并不能僅僅歸咎于工作人員的自身素養，如果約束機制不能提供一種良性壓力，以確保任何人處于某一特權地位時均不能過多或絲毫都不牟取私利，那么，再高尚的執政官也不能保證社會公共利益不被他的后繼者有意或無意地加以損害。必須在相關立法中明確規定:海洋濕地保護管理部門及其工作人員，違反相關規定，對海洋濕地保護與管理工作措施不到位、管理不嚴、工作力度不大者，或違反規定及法律法規、在工作中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，由其相應的管理部門或機構予以行政處分;情節嚴重，觸犯刑律，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

注釋:

①參見世界環境與發展委員會:《我們共同的未來》吉林人民出版社，1997年版。

②參見1982年《聯合國海洋法公約》第1條關于“區域”的規定和第136、137條。

③參見弗·卡普拉·斯普雷納克:《綠色政治——全球的希望》，王宏周譯，東方出版社1998年版。

[1]樊清華，汪冰.從生態價值看濕地保護立法理念的科學化[J].理論導報，2011，(10).

[2]樊清華.海南濕地生態立法保護研究[M].廣州:中山大學出版社，2013.

[3]孫斌.我國海洋濕地法律保護制度研究[D].重慶:西南政法大學，2009.

[4]汪勁.環境法學[M].北京:北京大學出版社，2011.

[5]陳凡.環境問題的法律分析[J].桂海論叢，2006，(5).

[6]張新寶.我國侵權行為法若干理論問題探討[J].法學研究，1993，(3).

[7]陳泉生.環境法原理[M].北京:法律出版社，1997.

[8]黃錦堂.臺灣地區環境法之研究[M].臺北:臺灣月旦出版社股份有限公司，1994.

[9]曹明德.環境侵權法[M].北京:法律出版社，2001.

[10]劉畫潔.環境問題的根源與法律應因——以產業結構為視角[J].江西社會科學，2012，(8).