決戰，啃下扶貧開發“硬骨頭”

黃俊毅+杜芳

貧困人口減半，是聯合國提出的千年發展目標。在世界各國中，很難想像，人口多、負擔重、底子薄的中國，竟率先完成了這一宏愿！

減貧6.6億人，超過世界人口大國美、俄、日、德4國人口的總和，這是1978年以來，我國累計減少的貧困人口數。而今，比較容易幫扶的貧困人口都已脫貧，剩下的“硬骨頭”該怎么啃？

地處六盤山區的寧夏西吉縣極端缺水，人均水資源量只相當于世界人均的1.22%。在公路邊修車，有時麻雀會飛來，搶喝盆里的柴油。由于極端干旱，西吉縣自古民生艱難，也因此被確定為六盤山區集中連片特殊困難地區國家重點扶貧開發縣。像六盤山區這樣的集中連片特殊困難地區全國共有14個，片區內貧困縣達680個。

統計顯示，1978年至2010年，按照國際扶貧標準，我國共減少了6.6億貧困人口，成就舉世矚目。如今，比較容易幫扶的貧困人口都已脫貧，剩下的都是類似于寧夏西吉這樣的“硬骨頭”。

扶貧攻堅任務重

改革開放以來，我國扶貧開發成就世界公認，然而，受歷史、自然、社會等方面因素的影響，我國貧困狀況依然十分嚴峻。用國務院扶貧辦主任劉永富的話說就是，新時期扶貧開發工作要啃“硬骨頭”。

這塊“硬骨頭”有多大呢？

2011年，中央將農民年人均純收入2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標準，這一標準比2009年提高了92%。經過此次大幅上調，我國貧困人口總量增至1.28億人，占農村總人口13.4%，占全國總人口近10%。按照新的農民年人均純收入2300元的扶貧標準，到2013年年底，我國農村貧困人口還有8249萬；按世界銀行標準，我國農村貧困人口大約還有2億多。而且最難的是他們大都分布在自然、生態條件惡劣的地區。

2012年6月，國務院扶貧辦根據《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》精神，以2007年至2009年3年的人均縣域地區生產總值、人均縣域財政一般預算收入、縣域農民人均純收入等與貧困程度高度相關的指標為基本依據，考慮對革命老區、民族地區、邊疆地區加大扶持力度的要求，在全國共劃分了11個集中連片特殊困難地區，加上已明確實施特殊扶持政策的地區，共14個片區680個縣。

這14個連片特困地區，生產生活條件差，自然災害多，生態脆弱，基礎設施落后。農民人均純收入只有全國平均水平的六成，一些地方還面臨著吃水難、行路難、用電難、上學難、就醫難、貸款難等諸多問題。這些地方的扶貧工作，是最難啃的“硬骨頭”。

劉永富說，現在距2020年全面建成小康社會的奮斗目標僅有不到7年時間。扶貧攻堅任務極其艱巨，需要全黨動手、全國動員、全社會參與，打一場扶貧攻堅戰。

社會扶貧再拓展

我國扶貧啃“硬骨頭”，有賴社會扶貧開拓新領域。

我國社會扶貧主要分定點扶貧、東西扶貧協作、軍隊和武警部隊扶貧3個方面。定點扶貧是指黨政機關等單位定點幫扶一個貧困縣；東西扶貧協作是東部經濟較發達地區對口幫扶西部經濟欠發達地區；軍隊和武警部隊扶貧是將各地駐軍列為當地同級扶貧開發領導小組成員單位，就地就近，因地制宜地參與扶貧開發。

統計顯示，僅2013年，中央和國家機關等單位就向定點扶貧地區選派掛職扶貧干部451名，直接投入幫扶資金20.82億元，幫助引進各類資金53.85億元，培訓各類人員11.6萬人次，組織勞務輸出7萬人次，資助貧困學生6.45萬人次。其中，東部各省市共向西部貧困地區提供財政援助資金12億元，引導企業協議合作投資5608億元，培訓各類人員3.6萬人次，幫助輸出勞務人員21.2萬人次。軍隊和武警部隊共定點幫扶63個貧困縣、547個貧困鄉、2856個貧困村。

國務院扶貧辦副主任鄭文凱說，新的歷史時期，社會扶貧在繼續發揮定點扶貧、東西扶貧協作、軍隊和武警部隊扶貧的引領作用的同時，要在倡導民營企業扶貧、引導社會組織扶貧、動員公民個人扶貧3個方面取得突破。

據統計，目前每年全國投身公益的志愿者高達2900多萬名。清華大學NGO研究所一項研究顯示，各類社會組織中，扶貧社會組織占18.8%。其中，在農村開展活動的社會組織中，從事扶貧工作的占到53%。相當部分社會組織積極參與了多種形式的扶貧濟困活動。

鄭文凱說，總體來看，目前我國已經具備了廣泛動員社會各方力量參與扶貧開發的基本條件。

改革創新打硬仗

“硬骨頭”最難啃，需要集中力量。要集中力量，就得實行精準扶貧，建立貧困縣退出機制。扶貧機制改革由此提上日程。

劉永富說，長期以來，扶貧開發存在著貧困人口底數不清、情況不明、針對性不強、扶貧資金和項目指向不準的問題。現在全國貧困人口數量是根據農村住戶抽樣調查推算出來的。這個數據對于研究貧困人口的規模、分析判斷貧困的發展趨勢，是比較科學的，但落實到具體扶貧工作上，還需要弄清“誰是貧困人口”“致貧原因何在”“如何針對這些致貧原因進行幫扶”“幫扶的效果如何”。建立精準扶貧機制，就是為了堅決解決這些問題。精準扶貧包括精準識別、精準幫扶、精準管理。目前，全國已完成識別貧困人口約9200萬，已完成貧困村識別約12萬個。預計到10月底，識別工作可望全部完成，數據錄入也將全部完成并試運行。全國貧困戶的建檔立卡工作完成后，以往扶貧工作存在的“漫灌”弊端可望切實解決。

要精準扶貧，改“漫灌”為“滴灌”，就要建立貧困縣退出機制。

“現實中存在一種現象：個別國家級貧困縣在脫貧之后不愿意摘帽，或者戴著貧困縣的‘帽子炫富。一些地方用貧困縣的名義爭取了國家的支持以后，沒有把工作重點放在扶貧上，而是放在城市建設上。”國務院扶貧辦政策法規司司長蘇國霞說，目前，改革貧困縣的考核機制、建設扶貧縣的約束機制、建立貧困縣的退出機制，這3項工作正加緊進行。

黨的十八屆三中全會提出，取消生態脆弱地區貧困縣GDP考核，降低其他貧困縣GDP在考核中的比重。國務院扶貧辦正研究對貧困縣的行為作出約束，規定貧困縣必須有所作為的事項。比如，貧困縣的財政投入，要安排相應的比例、更大的比例用于民生和扶貧；貧困縣必須按照國家的要求，科學地建檔立卡，派駐駐村工作隊，確保每個貧困村都有工作隊、每個貧困人口都有幫扶責任人。同時，規定貧困縣禁止作為的事項，像建設寬馬路、大廣場以及脫離實際的形象工程，都在禁止之列。

“目前，類似的約束機制已征求各省和國務院有關部門的意見，很快就要下發文件。”蘇國霞表示，退出機制實際上是導向問題。達到什么樣的發展程度，就必須退出貧困縣的行列，相應的指標體系，國務院扶貧辦正加緊研究。考核機制、約束機制和退出機制，將讓貧困縣的政策更多地有利于貧困地區的發展，更多地幫助貧困人口受益。

劉永富說，國務院從今年起，將每年10月17日設立為“扶貧日”，就是為了廣泛動員社會各界參與扶貧事業，共同啃下扶貧開發這塊“硬骨頭”。