財政科技資金管理使用的存在問題及監(jiān)管對策

林麗嬋

摘 要：目前財政科技資金在投入分配，管理使用方面存在著許多不容忽視的問題，近年有些地區(qū)的科技領(lǐng)域更是出現(xiàn)了一些貪腐窩案，因此，凾待加強對財政科技資金的管理使用的監(jiān)督管理。本文針對近年來財政科技資金在投入使用、管理分配和效率公平等各環(huán)節(jié)存在的問題，剖析了產(chǎn)生問題的原因，提出了進一步加強財政科技資金監(jiān)管的對策。

關(guān)鍵詞：科技資金 監(jiān)管 對策

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2014）04（a）-0249-02

隨著我國經(jīng)濟實力的不斷增強以及國家財政科技資金投入穩(wěn)定增長機制的建立，各級政府對科技的投入總量逐年增加，財政投入成為我國科技投入的主要來源，在全社會科技投入中占主導(dǎo)地位并發(fā)揮著指導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用。與此同時，政府及有關(guān)部門也加大了對財政科技資金的管理監(jiān)督力度，制定了加強對科技資金管理的政策法規(guī)，一定程度上從制度上規(guī)范財政科技資金的管理和使用，促進科研單位加強管理，提高科技資金的使用效益。但是目前財政科技資金在投入分配，管理使用方面存在著許多不容忽視的問題，如何加強對財政科技資金的監(jiān)管，堵塞財政科技資金的管理漏洞，提高財政科技資金的使用效益，成為擺在審計人員面前的一個重要課題。

1 財政科技資金各環(huán)節(jié)的存在問題

1.1 立項分配環(huán)節(jié)錯位

一是科技資金安排單位和預(yù)算單位嚴重脫節(jié)。地方的財政科技資金并不是全部由科技部門統(tǒng)一預(yù)算安排，而是一部分是由科技部門按項目做預(yù)算，項目的申報、審核、立項到評估驗收等全過程基本按科技部門的管理辦法進行管理；另一部分卻由發(fā)改委等部門以二次分配資金的方式安排，這部分資金絕大部分是依照當?shù)卣蛘I(lǐng)導(dǎo)的意志安排，并沒有經(jīng)上述的程序立項，也無法按項目進行管理和跟蹤監(jiān)督。預(yù)算部門和資金管理使用部門的嚴重脫節(jié)，使得不在科技部門做預(yù)算的科技資金從立項時起就沒有了監(jiān)管，造成了監(jiān)管的真空地帶。二是科技資金重復(fù)投入，嚴重影響科技資金使用效益。科研計劃項目分屬多個部門安排，缺少國家層面上的規(guī)劃協(xié)調(diào)，容易產(chǎn)生科技計劃項目的重復(fù)申報。既有一個單位重復(fù)申報多項科技專項資金的情況，也有多個單位重復(fù)同一課題的科技專項資金的情況。

1.2 制度建設(shè)環(huán)節(jié)薄弱

由科技部門立項安排預(yù)算進行管理的科技專項資金，也存在種種制度管理的空缺。一是科技部門每年設(shè)置各種名目繁多的專項資金，其申報指南目標空泛，考核指標不具體，體現(xiàn)不了國家對科技重點領(lǐng)域的目標導(dǎo)向。二是有的專項資金沒有具體管理辦法，項目資金分配不透明、不規(guī)范。三是有的專項資金管理辦法操作性不強，缺乏對項目的概預(yù)算的要求、缺乏資金的具體使用范圍、標準的規(guī)范，項目承擔單位缺乏具體的監(jiān)管責任。四是有的專項資金沒有要求簽訂任務(wù)書，難以對項目的進行跟蹤監(jiān)管。五是有的專項資金按相同金額平均分配給各項目單位，使科技資金成為變相發(fā)補助；有的專項資金分配給各使用單位的資金額卻相差甚遠且依據(jù)不足，資金分配部門擁有較大的自由裁量權(quán)。六是有的專項資金規(guī)定可以按比例提取管理費用，有的專項資金卻不提取。七是對課題的預(yù)算編制重視不夠，項目預(yù)算的編報隨意性較大，預(yù)算內(nèi)容不夠細化，預(yù)算分類不夠規(guī)范。

1.3 項目管理環(huán)節(jié)缺位

一是科技部門管理缺位。過去一段時間，科技部門往往以人員少，項目多，管理難到位等理由，將科技項目的申報、初篩、審核、立項到評估驗收等等一條龍的工作全部委托給一個中介管理機構(gòu)來承擔，科技部門將管理職責轉(zhuǎn)移給中介管理機構(gòu)之后，表面上似乎通過第三方的力量介入可以互相制約，但對中介管理機構(gòu)的工作質(zhì)量并沒有跟進，實質(zhì)上等于放棄了對項目全程的跟蹤責任，使得科技資金分配使用過程產(chǎn)生種種的違規(guī)問題，也產(chǎn)生巨大的利益尋租空間。二是中介管理機構(gòu)的管理缺位。上述的中介管理機構(gòu)往往屬于科技部門的系統(tǒng)內(nèi)單位，在做管理機構(gòu)同時又以自己為項目單位申報科技項目資金，既做運動員，又做裁判員，嚴重影響了科技資金分配的公平性和公正性。三是專家管理環(huán)節(jié)缺位。雖然目前科技部門已經(jīng)建立了專家?guī)欤椖康某鹾Y、審定、中期評審、驗收等各環(huán)節(jié)都規(guī)定要有專家參與，而且將專家的意見作為重要的依據(jù)，但在管理辦法中沒有明確所有項目的專家必須從專家?guī)斐槿。矝]有明確專家的責任、專家的回避情形、專家的退出機制等。部分專家對項目發(fā)表的意見不負責任，直接造成了財政科技資金的損失而無法追究其責任。

1.4 資金使用環(huán)節(jié)失控

一是沒有按規(guī)定配套資金。一些科技資金在安排時要求使用地區(qū)和單位按一定比例配套，但使用單位收到資金后往往是先使用財政資金，配套資金遲遲不到位，沒有發(fā)揮國家投入對地方科技的拉動作用。二是普遍存在擠占挪用、截留、套取科技資金的現(xiàn)象。由于缺乏必要的監(jiān)管，有的使用單位虛列支出轉(zhuǎn)移財政資金，有的使用單位將專項資金挪用購買理財產(chǎn)品，有的使用單位用假合同、假發(fā)票套取財政資金。三是會計核算不規(guī)范，財務(wù)信息不真實。盡管科技項目資金管理辦法規(guī)定科技項目資金要專賬核算，但卻沒有明確具體的會計核算方法，資金使用單位出于各自的目的采取各種不同的賬務(wù)處理方法規(guī)避財務(wù)監(jiān)管，使資金實際使用的財務(wù)信息不真實。

2 原因分析

深入剖析財政科技資金在分配、管理、使用的各環(huán)節(jié)暴露的種種問題，可以發(fā)現(xiàn)其中既有科技資金安排頂層制度設(shè)計不科學(xué)的原因，也有科技部門管理制度不健全，執(zhí)行不力等原因。

（1）科技資金安排不科學(xué)。《中華人民共和國科技進步法》規(guī)定，國家財政用于科學(xué)技術(shù)的經(jīng)費增長幅度，高于國家財政性收入的增長幅度。國家法定支出的規(guī)定在一定時期內(nèi)使政府在科技領(lǐng)域的投入增長得到保證，但隨著國家經(jīng)濟快速發(fā)展，法定支出壓力越來越大，經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)為達到法定支出，往往將根本不屬于科技經(jīng)費開支范圍的項目或不需要財政扶持的科技項目也通過行政干預(yù)在科技經(jīng)費中給予安排，從源頭上造成部分科技項目安排不合規(guī)不合理，也一定程度上助長了地方政府弄虛作假的風氣。

（2）科技部門管理制度不健全。科技資金數(shù)額巨大，涉及項目多，科技部門作為專業(yè)管理部門，應(yīng)該承擔起對科技資金的預(yù)算和經(jīng)費使用的監(jiān)督職責。但科技部門在項目申報、初篩、專家的選擇、委托中介機構(gòu)管理程序科技經(jīng)費的管理等方方面面的制度存在不少漏洞，專家的責任、中介管理機構(gòu)責任、科技部門的責任不明確，發(fā)生問題時互相推諉，致使科技領(lǐng)域產(chǎn)生利益尋租空間，成為了貪腐的多發(fā)區(qū)。

（3）監(jiān)管機制和問責機制不完善。目前在分配環(huán)節(jié)尚未建立必要的制衡機制，項目的申報、篩選和審定過程未向全社會公開，人大要對科技資金的預(yù)算審議未具體到項目單位，資金分配不公開、不明細使監(jiān)管難以到位。

3 全方位加強財政科技資金監(jiān)管的對策

3.1 改進機制，統(tǒng)籌分配

各級政府應(yīng)進一步強化頂層設(shè)計和統(tǒng)一規(guī)劃，在政府層面的統(tǒng)籌規(guī)劃方面，對科技資金進行統(tǒng)一管理。要根據(jù)本地的實際情況實事求是地安排科技經(jīng)費，改變只求數(shù)量不求質(zhì)量的做法。對不是完全具有公共需要性質(zhì)的科技項目，財政不應(yīng)對其經(jīng)費開支進行統(tǒng)包統(tǒng)攬，而應(yīng)根據(jù)政府職能、財政職能及科技事業(yè)發(fā)展的需要，重新界定支出范圍，對公益性的，財政要予以保障；對準公益性的，財政可以予以資助；對經(jīng)營性的，應(yīng)逐步推向市場。要改變目前由多個部門多頭安排科技資金的狀況，統(tǒng)籌安排財政科技資金。要削弱政府部門和領(lǐng)導(dǎo)直接介入項目的決策權(quán)，減少立項決策環(huán)節(jié)的行政干預(yù)及長官意志，杜絕立項決策方面不公開、不透明的現(xiàn)象發(fā)生。

3.2 完善制度，堵塞漏洞

在科技項目管理和監(jiān)督上，要打破現(xiàn)存的由中介管理機構(gòu)一條龍控制科技項目各環(huán)節(jié)的格局，建立科技項目的決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督、評價既相互分離而又相互銜接、相互制約的機制。在立項和管理環(huán)節(jié)中充分引入競爭機制，在監(jiān)督、評價環(huán)節(jié)建立嚴格有效的跟蹤問效機制和科學(xué)合理的績效評價標準。建立對科技資金分配進行監(jiān)督的法規(guī)制度，在分配環(huán)節(jié)建立必要的制衡機制，項目的申報、篩選和審定過程要向全社會公開，人大要對科技資金的預(yù)算審議到具體項目單位。要結(jié)合科技自身的特點，制定客觀可行的科研單位預(yù)算編制辦法以規(guī)范預(yù)算編制，完善科技資金管理辦法，明確項目經(jīng)費開支范圍、核算方法等。

3.3 明確責任，加強監(jiān)管

為避免管理缺位或重疊，應(yīng)進一步明確各方管理職責。對主管部門、承擔單位、課題負責人、專家等各方的職責權(quán)限作出明確規(guī)定。建立健全多部門參與的科技經(jīng)費監(jiān)管體系，強化承擔單位內(nèi)部控制，綜合利用財務(wù)報告、巡視檢查、專項審計、財務(wù)驗收、績效評價等多種方式對經(jīng)費使用及其結(jié)果進行監(jiān)督。建立科技項目倒查跟蹤機制和責任追究機制，并制定嚴格的獎懲制度，依法依規(guī)進行監(jiān)督管理。

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