新中國公共財產概念的歷史考察——以憲法為中心

汪慶紅

( 浙江財經大學 法學院，杭州310018)

一、問題的提出

“社會主義的公共財產神圣不可侵犯”是我國憲法在經濟發展與財產保護方面確立的一項基本原則。但長期以來，人們對這一憲法原則的理解仍停留在教科書式的理論解讀層面。尤其是對作為核心要素的“公共財產”概念缺乏細致深入的研究。直到2005 年，這一現象才有所改觀。

是年8 月，有學者針對全國人大法工委公布的《物權法》草案未明確“社會主義的公共財產神圣不可侵犯”的憲法原則，并倡導公私物權平等保護的理念，而提出草案違憲的指控。此后，《物權法》草案違憲論的支持者與反對者針對“公共財產”的概念解釋問題展開爭論。大體而言，違憲論的支持者認為現行憲法中“公共財產”的內涵與外延與“國家的和集體的財產”完全重合;［1］而反對者則以“國家的和集體的財產”與“公共財產”完全一致僅限于公法領域為出發點，主張在物權保護的私法領域，公私財產擁有完全平等的法律地位，宣稱“‘國家財產神圣不可侵犯’不寫入物權法”具有充分的正當性與合憲性。［2］

有學者將這場學術爭論概括為“手段的正當性”與“目的的正當性”之間的對峙。［3］言外之意，草案違憲論的支持者因為得到了現行憲法第12 條的規范性支持，而獲得了“手段的正當性”;而公私財產平等保護理念則因難以通過合憲性審查的“憲法之門”而必將被拋棄。盡管嗣后物權立法的實際結果似乎印證了該學者的預期:最終通過的《物權法》以“保障一切市場主體的平等法律地位和發展權利”的憲法表述和“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護”所謂“一體保護”的技術規則，回避了公私物權的平等保護問題。但在筆者看來，將違憲論的正當性歸結于憲法的規范性支持，并不符合我國公共財產制憲的理論邏輯。正如當時國外媒體所評價的，違憲論之所以能占據上風，更多地是基于其在意識形態上的優勢地位。實際上，就其分析思路而言，違憲論者對“公共財產”概念的解釋，眼光只停留在現行憲法第12 條的字面表達上，而無視這一條款形成的歷史背景和價值基礎，即僅僅關注憲法條文的字面含義，而不注重探尋制憲者的本來意圖。僅就其所采用的憲法解釋所應極力避免的思路和方法，［4］就足以判斷違憲論者對相關憲法條款的解釋難以做到準確與全面，更有可能是偏離與悖逆。

之所以如此，是因為存在這樣的歷史事實和思想共識，即包括公共財產條款在內的現行憲法的諸多條文都是在吸收和借鑒此前的多部憲法相關條款的條文表達和規范體例的基礎上制定而成。由此，對我國憲法中公共財產條款的基本內涵，需要結合其形成與演變的歷史過程，才能獲得準確的理解。另一方面，作為社會主義憲法區別于資本主義憲法的標志性內容，［5］201“社會主義的公共財產神圣不可侵犯”原則應當具有超越不同社會發展階段和社會經濟體制的共同性內涵。這意味著，對現行憲法公共財產條款的理論解讀，歷史分析是其中應當受到重視的一種視角和方法。有鑒于此，本文以建國以來的憲法性文獻為分析對象，對該文獻所使用的“公共財產”相關概念和制度設置及其歷史背景進行分析，進而梳理新中國憲法中公共財產概念演變的基本邏輯，揭示“公共財產”概念的完整內涵和外延。

二、新中國公共財產概念演變的歷史考察

在新中國制憲史上，“公共財產”概念的使用，最早可追溯到1948 年8 月華北臨時人民代表大會通過的《華北人民政府施政方針》。該憲法文件在確認新解放區和新解放城市的財產沒收政策時規定:“沒收敵方的公共財產，沒收蔣、宋、孔、陳四大家族和其他首要戰犯的財產，沒收真正屬于官僚資本的工廠、商店等一切企業，歸新民主主義國家所有。”［6］結合上下行文，不難發現，此處“敵方的公共財產”與四大家族和其他首要戰犯的私人財產、官僚資本相對，而所謂官僚資本主要是指“由國民黨中央政府、省政府、縣市政府經營的企業和國民黨大官僚分子所經營的企業”，［7］這意味著，“敵方的公共財產”就是指與國民黨政府所控制的經營性財產和私人財產相對的那些用以滿足公共利益需要的財產。或者說，“公共財產”概念所表達的重心在于其功能的公共服務特質，而不是私有或國有財產的滿足私人或國家等特定主體利益需要的私人性。

1949 年9 月通過的《共同綱領》從兩個角度對公共財產做了更為具體的規定，一是在“總綱”將保護“國家的公共財產”、“合作社的財產”、“工人、農民、小資產階級和民族資產階級的經濟利益及其私有財產”(第3 條)設為新中國基本經濟制度的重要組成部分，并將“愛護公共財產”(第8 條)確認為國民的基本義務;二是在“經濟政策”一章確認國營經濟性質和地位時，宣布“凡屬國有的資源和企業，均為全體人民的公共財產”(第28 條)。［8］70-72從這三個條文的概念表達和行文邏輯看，首先，對公私財產的保護都是以發展經濟而非保障權利為出發點，這表明新中國對公共財產的保護注重的是其經濟效能的發揮。尤其值得關注的在于，這種規范體例多為以后的公共財產制憲運動所繼承。以后的多部憲法對“公共財產”的核心條款都設于經濟制度的相關章節。其次，第28 條在“公共財產”冠以“全體人民”的修飾語，表明全體人民的公共財產并非限于“國有的資源和企業”，還包括其他財產，比如社會團體的財產及其他社會公益性組織的財產。［9］最后也是最重要的，根據第3 條各類財產的排列順序及其邏輯關系和第28 條的規定，完全可以將“國家的公共財產”解釋為國有財產，但“國家的公共財產”包含了比“國家的財產”更多的內涵。這個內涵就是國有財產所蘊含的滿足人民群眾生產與生活需要的公共功能，即作為“人民共和國發展生產、繁榮經濟的主要物質基礎和整個社會經濟的領導力量”(第28 條)。總之，《共同綱領》所確認的“公共財產”概念內涵的重心在于其服務公共利益的公共性而非滿足權利主體個人需要的私人性;或者說，公共財產的本質特征在于作為滿足公共利益需要的物質實體，而不是特定主體所有權的客體。

1954 年9 月20 日第一屆全國人大第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》(以下簡稱“1954 年憲法”)涉及公共財產保護的條款有二，一是第58 條，將“保護公共財產”設定為地方各級人大的基本職責;二是第101 條，宣布“中華人民共和國的公共財產神圣不可侵犯”，將“愛護和保衛公共財產”設為公民的基本義務。［8］81-83

與《共同綱領》相比，1954 年憲法的公共財產保障條款具有兩個顯著特點:一是公共財產優先保護的憲法地位得到明文確認。憲法首次使用“中華人民共和國的公共財產神圣不可侵犯”的表述方式，確認了公共財產在保護上對私有財產優越權的合憲性。具體就法律實踐層面，按照憲法制定后不久(1954 年9 月30 日)“根據中華人民共和國憲法和實際情況的需要”而制定的《刑法指導原則》(第38 -40 條、63 -67條)的規定，侵犯公共財產的犯罪處刑要重于侵犯公民財產的犯罪。［10］179-186二是進一步明確公共財產的具體內涵和外延。一方面，憲法用“中華人民共和國的公共財產”替代《共同綱領》中“國家的公共財產”或“人民的公共財產”的表述，意味著公共財產的物質形態既非國有財產那么狹窄，亦非人民的財產那樣寬泛。按照前述《刑法指導原則》(第37 條)的規定，公共財產由“國家所有的財產”、“合作社所有的財產”、“公私合營企業的財產”、“人民團體所有的財產”、“國家管理、使用或者運輸中的財產”構成。［10］179這意味著憲法所確認的公共財產的范圍主要就是學者所宣稱的“全民所有制的財產和集體所有制的財產”。［11］另一方面，1954 年憲法之所以使用“公共財產”的表述，是要體現這種財產形式還有另一個也是根本的品質，即服務公共利益的特質。眾所周知，1954 年憲法是在參照前蘇聯1936 年憲法和結合中國與國際經驗的基礎上制定而成。其中就公共利益保護而言，1954 年憲法更多地考慮了中國經驗并借鑒其他民主國家的制憲經驗，這不僅表現在1954 年憲法中強調維護公共利益的第13、14 條是前蘇聯憲法所未設的，更明顯的體現則在于1954年憲法用“公共財產”取代前蘇聯憲法中“公有財產”的概念表述。1936 年蘇聯憲法第131 條規定，“凡蘇聯公民必須視社會主義公有財產為蘇維埃制度神圣不可侵犯的基礎，祖國富強的源泉，全體勞動群眾優裕文明生活的源泉而加以保護和鞏固”，［12］1954 年憲法第101 條將這一表述改為“中華人民共和國的公共財產神圣不可侵犯;愛護和保衛公共財產是每一個公民的義務”。從這一改造不難發現，新中國的制憲者并未簡單地將財產的公有性視為優先保護的正當理由，而是試圖將財產歸屬的公有性與服務功能的公共性共同作為公共財產的基本品質，即如當時學者所普遍理解的，國有財產和集體財產之所以成為公共財產，也是因為“這兩種公共財產的存在與發展，是我國建設社會主義，消滅一切剝削現象、貧困現象和落后現象的可靠保證，也是我國人民逐步改善與提高物質文化生活水平的可靠保證”;［13］“每一個公民有義務愛護、保衛它，就是為了建成社會主義社會的共同利益。”［14］由此可見，1954 年憲法之所以確認“公共財產神圣不可侵犯”的理念和原則，根本的原因在于公共財產就是“國家和人民的根本利益”的體現。［15］正是在這個意義上，憲法第14 條“國家禁止任何人利用私有財產破壞公共利益”與第101 條“中華人民共和國的公共財產神圣不可侵犯”實際上是公共利益優先的憲法理念和原則在私產保護限制與公民義務設定兩個不同層面的體現。

在新中國制憲史上，1975 年憲法雖然在形式與內容上都存在較大的缺陷，但在公共財產保護問題上，較之于1954 年憲法而言，卻是一個難得的進步。這突出表現為該憲法將1954 年憲法中置于“公民的基本權利和義務”一章中的“公共財產不可侵犯”條款提前到“總綱”一章，將其作為社會主義經濟制度的基本原則;同時，適應1956 年生產資料的社會主義改造完成后，我國所有制結構轉變為全民所有制和勞動群眾集體所有制構成的所謂“一大二公”格局的現實，將“中華人民共和國的公共財產”改為“社會主義的公共財產”的表述。［8］85盡管“公共財產”的限定詞發生了改變，但其基本內涵和外延并未發生實質變化;相反，1975 年憲法的條文設計使“社會主義的公共財產”的概念更為明晰。憲法在宣布“社會主義的公共財產不可侵犯”的基本原則之后，第8 條進一步規定，“國家保證社會主義經濟的鞏固和發展，禁止任何人利用任何手段，破壞社會主義經濟和公共利益。”從行文邏輯角度不難發現，“公共財產不可侵犯”的目標價值在于“社會主義經濟的鞏固和發展”，公共財產保護成為社會主義經濟發展和公共利益實現的制度內涵與實踐要求。由此，“社會主義的公共財產”盡管仍然以全民所有的財產和集體所有的財產為其存在形態，但其核心內涵和憲政價值仍在于服務公共利益和建設社會主義，即作為“加速經濟建設、國防建設和提高人民生活的物質保證”，和“堅持社會主義道路，保衛社會主義成果，鞏固無產階級專政，防止資本主義復辟”的物質基礎。［16］

1978 年憲法大體沿用了1975 年憲法的制憲思路，繼續將“社會主義的公共財產不可侵犯”確認為國家經濟制度的基本原則，將“社會主義全民所有制經濟和社會主義勞動群眾集體所有制經濟的鞏固和發展”確認為公共財產保護的基本目標，用“社會經濟秩序”、“國家經濟計劃”、“國家和集體的財產”和“公共利益”等表述，使公共財產的概念具體化(第8 條);同時也恢復了1954 年憲法的條文設置，將保護公共財產規定為地方人大的基本職責(第36 條)和公民的基本義務(第57 條)。［8］89

1982 年憲法即現行憲法的公共財產條款是在對前三部憲法的相關條款進行嫁接的基礎上形成的:繼承了1954 年憲法“公共財產神圣不可侵犯”的表述與1975 年憲法作為國家經濟制度基本原則的規范地位;延續1954 年憲法和1978 年憲法的規范體例，將保護公共財產確認為公民的基本義務。但現行憲法的公共財產保護條款在條文表述上存在明顯的言不盡意的缺陷。憲法(第12 條)在宣布“社會主義的公共財產神圣不可侵犯”、“國家保護社會主義的公共財產”之后，規定“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產”。如果將其與1975 年憲法和1978 年憲法相比，就會發現現行憲法用“國家的和集體的財產”的具體而單一的用語取代1975 年憲法“社會主義經濟和公共利益”、1978 年憲法“社會經濟秩序”、“國家和集體的財產”、“公共利益”等多個表述。或者說，相較于前兩部憲法，現行憲法最大的改變是直接用“國家和集體的財產”概括“社會主義的公共財產”的權屬形態，而省去了社會主義經濟秩序和公共利益等服務目標表述。但服務目標表述的省卻并不意味著現行憲法中“公共財產”概念內涵的改變，實際上，無論是計劃經濟時代的權威教材還是市場經濟時期官方組織編寫的教科書，都將“社會主義的公共財產”解釋為維護“憲法和法律所確認的社會秩序”、“促進社會發展，提高人民的物質生活和文化生活的條件”，［17］301“鞏固人民民主專政、進行社會主義現代化建設的物質基礎，是增加人民收入、提高廣大人民的物質和文化生活水平的物質源泉，也是我國人民享有各項基本權利和自由的物質保證”。［18］可見，在主導觀念中，人們繼續將公共財產定位于滿足公共利益需要的物質財富。或者說，現行憲法是用一種缺省表達的方式對社會主義公共財產的本質特征與外部表現作出規定:列舉了“公共財產”的物質形態，而省卻了其作為服務公共利益的本質內涵。

三、新中國公共財產概念演變的邏輯解讀

基于對上述歷史進程的考察，我們不難發現，新中國憲法或憲法性文獻中所使用的“公共財產”概念的內涵定位與外在表現呈現以下兩個特點:

第一，“公共財產”是“經濟制度”或“經濟政策”規范體系下的基本范疇。這意味著，新中國憲法文件中的“公共財產”不是權利客體意義上的概念，而是作為經濟建設的基本要素成為憲法關鍵概念的;或者說，新中國制憲者是從促進經濟發展或實現國家經濟職能，而不是從保障國家或其他主體的財產利益的角度，確立公共財產保護機制的。究其原因，在于制憲者接受了這樣的理論認識，即“財產是和一定的條件，首先是同以生產力和交往的發展程度為轉移的經濟條件相聯系的，而這種經濟條件必然會在政治上和法律上表現出來”。［19］或者說，財產關系首先的和根本的是一種經濟關系，其次才是政治關系與法律關系。這意味著，作為國家根本大法，憲法的首要使命就在于確認和宣布各類憲法主體在財產占有上的地位，將作為生產關系總和的經濟基礎落實為具體的憲法關系。由此，在確認生產資料各類所有制的基礎上，將國家、集體和公民對各類財產的所有權內容及其憲法地位予以明確規定，就成為任何一部以馬克思主義理論為思想基礎的憲法的默認內容。而新中國各部憲法所確認的“公共財產神圣不可侵犯”原則，就是對屬于全體人民或特定集體經濟組織的部分勞動者的財產，或代表全體人民根本利益的國家所占有的財產，在整個社會財產體系中所擁有的優先保護地位的憲法表達。也因此，“社會主義公共財產神圣不可侵犯”成為社會主義經濟制度而不是權利保障的基本原則。

第二，“公共財產”的核心內涵在于其服務公共利益、滿足公眾需求的公共性特質。從1954 年憲法開始，雖然在宣傳手冊或學者的普遍理解中，各部憲法所確認的“公共財產”的實物形態與國有財產和集體財產的總和大體一致，但其核心內涵卻在于為“逐步提高全體勞動人民物質生活水平和文化生活水平”、確保“公民享有各項權利和自由”提供物質保證意義上的公共特質。這也是《共同綱領》使用“全體人民的公共財產”、1954 年憲法使用“中華人民共和國的公共財產”和之后三部憲法使用“社會主義的公共財產”所要表達的真實內涵。至于這些憲法、憲法性文件所使用的諸如“國有的資源和企業”或“國家和集體的財產”，都不過是特定歷史發展階段公共財產的具體表現形式而已。或者說，就公共財產而言，其本質內涵在于其服務公共利益的特質，而財產屬于國家所有或集體所有不過是其存在的權屬形式。這意味著，如果具有服務公共利益的公共性特質，即便是其他主體的財產——如“有些私人捐獻給公共使用的財產”［5］201或“用于扶貧和其他公益事業的社會捐助或者專項基金的財產”(刑法第91 條第1 款)——也應該屬于公共財產的范圍;甚至不妨進一步推導，某些即便屬于“國家和集體的財產”，如果其不具有服務公共利益的宗旨和功能，就不應列為公共財產。

總之，新中國成立以來所制定的歷部憲法或憲法性文獻中，“公共財產”的核心內涵在于其存在意義和服務功能的公共性，而非物質形態和價值體現上的權屬性。在這個意義上，“公共財產”并非“公有財產”的同義詞，而是相對于私有財產和公有財產的社會性與公益性的物質財富。

四、“公共財產”與“公有財產”之間的邏輯與歷史關聯

根據上文的歷史考察與邏輯分析，我們認為有必要對國有和集體財產與“公共財產”之間的歷史與邏輯關系進行重新梳理。一方面，作為社會主義公有制經濟的物質表現，國有和集體財產的本質特征與固有使命在于其為社會秩序的穩定、社會經濟的發展、人們生活水平的提升和權利自由的實現提供物質保證，因而與“社會主義的公共財產”之間有著根本意義上的邏輯關聯，進而享有作為“社會主義的公共財產”的神圣不可侵權的憲法地位，是我國根本制度的社會主義性質的應有之義。但另一方面，從財產管理和運行實際層面考察，處于不同管理主體和服務對象定位不同的國有財產，其服務公共利益的品質也有所不同。

大體而言，計劃經濟時代，國營企業的生產活動以全面完成國家計劃為基本使命，企業自身成為政府的下屬機構，其經營管理受政府機構的全面控制;集體企業的生產經營雖然主要是為了滿足本集體經濟組織的勞動者的生活需要，但也具有“滿足社會全體勞動者的生活需要”的目的，因而也需要接受國家計劃指導。［20］在這種政企不分、政企合一的管理模式下，國營企業和集體企業所管理的國有和集體財產與國家機關、事業單位或社會團體所占有的國有財產在服務公共利益的目標定位方面，并沒有實質性差異，賦予其作為“社會主義的公共財產”的神圣不可侵犯的優越地位，是計劃經濟的必然要求。但在市場經濟條件下，政企分開、兩權分離的管理模式，使國有企業和集體企業獲得了更大范圍的經營自主權。1993 年通過的第8、9 條憲法修正案甚至取消了國有企業“服從國家的統一領導和全面完成國家計劃”、集體經濟組織“接受國家計劃指導”的公共義務。這意味著國有企業和集體企業所經營管理的國有和集體財產有了更多的自利性，其在滿足企業自身發展、提升職工福利方面的私利性考量比重不斷加大;即便是國有和集體企業在確保國有和集體資產保值增值上的公共義務，也主要是通過《公司法》或城鄉《集體所有制企業條例》所規定的分配利潤、國有資產監督管理機構或集體經濟組織履行出資人權利等商法行為的方式予以實現。總之，在市場經濟條件下，即如《全民所有制工業企業法》(第2 條)、《鄉村集體所有制企業條例》(第6、10 條)、《城鎮集體所有制企業條例》(第5、6 條)以及1999 年9 月22日中共十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》(以下簡稱“《決定》”)所規定的，國有企業和集體企業已成為“依法自主經營、自負盈虧、獨立核算”的“法人實體和市場主體”，其所經營管理的國有財產和集體財產也演變成為一種滿足企業及其出資人和職工私益需要的經營性財產，而非服務于公共利益的公共財產，這些財產就不再具有國家機關或事業單位所管理的國有和集體財產那樣的滿足公共利益需要的公共性。因此，國有和集體企業所經營管理的財產就不應列為公共財產的范圍，也不應享有只屬于“社會主義的公共財產”的相對于私有財產的優先保護權。只有這樣理解，才合乎新中國公共財產制憲的內在邏輯，也合乎社會主義市場經濟運行的規律性要求和《決定》所確立的“促進各種所有制經濟公平競爭和共同發展”的基本方針。

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