法治建設社會條件與影響因素思考

中共北京市委黨校 北京黨建基地研究員 劉漢峰

法治建設社會條件與影響因素思考

中共北京市委黨校 北京黨建基地研究員 劉漢峰

中國法治建設特別是改革開放以后三十多年的建設，取得了歷史性成就，這些成就的取得一方面是歷史經驗的總結與歷史經驗的積累，而更為重要的是法治建設的發展條件和影響因素在其中起到了非常重大的作用，這些因素和條件最終促成了中國走向全面建設法治國家之路。在當前推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，要科學把握好法治建設與基本國情、黨的領導、民主建設以及法制建設的現代性與文化屬性的關系。

法治建設 法治觀念 法治實踐 社會條件

中國法治觀念與法治實踐的歷史發展

法治是現代社會的治理模式。就世界上的各個國家而言，對于法治的追求都有同一個目標，即善治。對于善治的追求是每個國家政治建設的重要目標，而法治無疑是通向善治的一條重要道路。講到法治，中國人并不陌生。在中國古代，法家推崇的就是法治。當然，同古代的法治比較起來，現代意義上的法治在內涵和外延上都有很多不同之處。在古代中國，法與刑律互為解釋。在《爾雅·釋詁》中提到，“刑，法也。”“律，法也。”在《說文》中，解義為“法，刑也”，《唐律疏議·名例》中意為“法，亦律也”。“從時間順序上看，我們今天稱之為古代法的，在三代是刑，在春秋是法，秦漢以后則主要為律。”①在這里，有一些問題需要研究澄辨，這就是在歷史轉換中法對于治而言其社會角色是什么，如何表現出來？中國社會法治建設的影響因素又是什么，怎樣認識法治建設中的一系列基本關系？這些問題的答案需要從歷史與現實的實踐中去尋找。

中國傳統法治觀與法治文化的特點。在古代的社會治理中，德治、禮治與法治并行為治國之道。春秋戰國時期崛興的法家，以言法而成為治國理政之一脈，法家列子及其治世之道在中國歷史上影響極大。在整個封建社會階段，儒家與法家共同承擔起了社會治理的基本任務。中國古代的法治觀念中，“緣法而治”是法家強調法治的核心觀念。在管仲、慎到、荀況、韓非、商鞅等的發展推動下，以法的方式實現國家治理成為了一種重要的價值理念和實踐載體。就以法治理國家的方式而言，法家不僅僅強調法律的重要性，還延展到了法律之外的法治體系，這個體系使法律不至于成為社會治理的單一支柱，而且還在學術思想、法治實踐上力求有機統一，這種統一集中表現在對“形名之學”的思考和運用上。所謂“形名”，形指其外，而名為其內。法治建設的歷史深受形名之學的影響，法治也就不僅僅是一種刑懲之道，也不是簡單的治世之學，而是一個中國味道十足的、富有文化形態特色的治理道路和治理體系。之所以這樣說，是因為中國古代的法治是一個完善的法文化系統，這個系統的形名之學就在于法與術和勢的有機統一。對于法而言，不僅有法的思想觀念，還要有術，如立法之術、馭法之術。可以說，法中不僅有律，而且還有運行律的途徑和辦法，使得律的作用能夠在術的操作中更能發揮作用。這樣一來，法的內涵就豐富起來了，在法和術都能有機關聯的狀態下，就可以把法治的“勢”的作用發揮出來。故此，中國人談法治，既有歷史實踐基礎，又有法文化的獨特內涵。事實上，中國古代法家的治國之道講的是以法為本的治國，這種法本體系是一個綜合的文化系統，這不是簡單的法律或刑懲能夠全部涵蓋的。但是，不可否認的一點是，古代講的法治只是中國文化中相對于德治的一種執政方式，其實質仍然是人治，即法律、刑懲、合法之術都是皇帝為了能夠馭民、馭臣而選擇的執政方略。中國古代的法治是律人而治的路徑方式，其人性預設僅僅強調了對法的服從，卻沒有在更寬闊的視野下發揮法的公平正義一面，究其根本就是對最高權力的攝從，最高權力者個人在法之上的基本邏輯是清晰的，因而其法治在根本性質上與現代法治并非在同一個層面上。

近現代社會轉型與法治社會價值的初步確立。近代以來，西方法治觀念傳入中國，法權觀念逐步深入人心。鴉片戰爭以后，以林則徐等人睜開眼睛看世界為始，西方的政治制度被大量介紹進來。在接下來的時間里，以“中學為體，西學為用”為指導原則的學習西方政治制度的潮流開始盛行。隨著通商口岸的增加，外國傳教活動的深入，西方的政治文化大量傳入中國。特別是在洋務運動之后，“師夷長技以制夷”的思想有了更廣闊的發展。而甲午戰敗，驚醒了中國人的迷夢。戊戌變法，是中國人以西方政治治理模式全面改造中國最為理想的一次實踐，君主立憲成為中國法治建設的新目標，中國社會就此走上了西方現代政治意義上的法治建設道路。中華民國成立之后，孫中山在《國民政府建國大綱》中提出了“五權憲法”的構想，即把國家的權力分為“政權”和“治權”，其中有人民掌握的權力，也有職能部門即政府掌握的權力。“五權憲法”是中國按照西方“三權分立”原則進行法治治國的嘗試。但是，國民黨政權并沒有按照孫中山分權而治的思想治國理政，盡管在軍政、訓政、憲政期間出臺了《訓政時期約法》、《五五憲草》《中華民國憲法》等根本法，但是中國的法治仍然不具備現代社會政治制度的約束力和影響力。這一時期中國法治建設的特點是社會在深刻轉型中向西方全面學習，對于法治的觀念也在逐步發生變化，特別是民國以后，隨著社會結構變遷，傳統德治、禮治秩序衰退，法治逐漸成為國家的基本價值追求與實踐目標。

新中國法治建設的曲折與希望。新中國成立初期，我國法治建設取得了很大成就。這個時期的特點是廢舊立新，即廢除國民黨執政時期的法律，全面建設新社會的法治構架。1949年制訂了具有憲法意義的《中國人民政治協商會議共同綱領》，1954年，新中國第一部憲法誕生。這一階段制定的一大批專門法，為以后法治建設的全面發展起到了奠基的作用。但是，隨著1957年反右運動開始，在近20年的時間里，立法工作陷于停頓狀態，僅出臺了《1958年到1967年全國農業發展綱要》和1975年憲法，由于“文化大革命”的因素，我國法治建設遭遇了嚴重挫折。

改革開放以后，社會主義建設事業的中心工作轉到經濟建設上來，實現現代化成為社會發展的緊迫任務。法治作為現代化建設的重要保障，地位和作用日益凸現。隨著改革開放的深入，法治建設的意義越來越重要。從法治建設的歷程上看，一是黨的十屆三中全會把全黨的工作重心轉到經濟建設上來，同時加強了民主法制建設，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。二是黨的十五大把依法治國作為治國方略提出來，并把建設社會主義法治國家作為一項重要任務。三是形成了中國特色社會主義法律體系，為實施依法治國基本方略提供了法律保障。四是黨的十八屆四中全會首次專題討論依法治國問題。這些都標志著我國社會主義法治建設的成就，同時也昭示出法治建設將繼續發揮更大的歷史責任和擔當。

歷史慣性給我們建設法治中國一個深刻教訓，就是人治社會存在著巨大的社會風險，這種風險的源頭在于秩序形成機制的不完善與不科學。秩序的形成關乎社會發展的全局，特別是在轉型期間，制度保障與法律約束只能加強，不能有絲毫軟弱，只有這樣，才能繼續擴大改革開放的成果，并為下一步改革開放保駕護航。

中國建設法治國家的基本社會條件分析

中國法治建設特別是改革開放以后30多年的建設，取得了歷史性成就，這些成就的取得一方面是歷史經驗的總結與歷史經驗的積累，而更為重要的是法治建設的發展條件和影響因素起到了非常重大的作用，這些因素和條件最終促成了中國走向全面建設法治國家之路。對于這些社會條件而言，其最突出的一點就是具有長期性、宏觀性、根本性，這是實現依法治國基本方略的出發點，也是把握社會進步動力與方向的標尺。

時代主題決定法治建設的方向與路徑。從西方法治思想傳入中國以來，我們的法治建設目標與實踐之間總是處于探索與背離的反復中。從清末預備立憲開始，到孫中山“五權憲法”的構想，再到北洋政府、國民政府頒布的憲法或臨時約法，并沒有實現憲政的要求。新中國成立以后，一系列專門法和根本大法—憲法的制定，也為法治建設做出了貢獻，但是還是沒有擺脫人治的框框，究其原因，一方面在于中國人的法治觀念不可能在短時間內從人治的角度轉變到法治上面來；另一方面，人們把憲法的制定等同于法治建設是由于沒有切入符合法治建設的時代主題、沒有全面系統的法治建設具體目標和實踐方式。歷史經驗告訴我們，無論是世界范圍的民族民主革命運動時期，還是冷戰對峙的意識形態戰爭時期，與時代主題不一致的單純的法治建設并不能實現真正意義上的法治。

改革開放后，世界潮流在和平與發展的總體格局下，向有利于發展的方面轉化。這一世界潮流，是我國進行大規模經濟建設的根本背景和保障，為我國實現跨越式發展提供了難得的戰略機遇期。在這樣的大歷史條件下鄧小平提出為了實現四個現代化，必須發揚社會主義民主和加強社會主義法制，為中國特色社會主義發展構建了藍圖。實現現代化，建設中國特色社會主義成為了當代中國的發展主題，而法治建設就是這個主題的基本內涵之一。支撐中國特色社會主義這個車子的兩個車輪，一個是社會主義民主政治，另一個是社會主義市場經濟。從社會主義民主政治建設上看，最根本的是把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。依法治國是廣大人民群眾在黨的領導下行使民主權利的根本保障，人民的主人翁地位只有得到了法律保障才能真正有效體現出來。中國特色社會主義民主政治建設體現了依法治國基本方略的要求，并為實現建設法治國家這一宏大目標進行了深刻實踐。從發展社會主義市場經濟的進程上看，市場經濟是法治經濟，要運用法律法規調整政府、市場、社會的關系。當前我國社會經濟成分、組織形式、就業形式、利益關系和分配方式日益多樣化，在多樣化社會的組織管理中，以維護廣大群眾的根本利益為本，協調不同社會群體間的利益、保護社會群體的積極性、維護社會秩序和穩定都需要具有普遍約束意義的法律制度體系。中國特色社會主義法律體系的形成是對社會主義民主政治和市場經濟建設的有力保障，是法治建設的一項重要成果。法治建設貫穿于社會主義民主政治建設和社會主義市場經濟建設的全過程，可以說，中國特色社會主義為法治建設的發展開拓了際遇與空間，法治建設成為中國特色社會主義的立鼎之基。

階段性認知與實踐構筑法治建設的階段方略和步驟。法治建設是一個循序漸進的歷史過程。社會發展的階段性決定了不同時期法治建設的不同側重點。在社會歷史發展的不同階段，黨和國家的工作重點是變化的。比如，1980年代初期，提出實現四個現代化，國民生產總值翻兩番；1990年代末，提出建設小康社會；2010年代后又提出實現中國夢。這幾個時期，都是在社會主義初級階段大的發展階段內，但是具體的工作重點是不同的。法治建設也從最初的無法可依，變成了有中國特色社會主義法律體系可依，形成了立法、司法、行政執法等國家治理體系。階段性是法治發展的一個重要影響要素，是法治建設的過程展示。正確認識和理解發展的階段性是把握法治建設規律的一個重要基點，明確發展階段而不超越階段是體現新時期國家治理能力現代化的重要標志。

現階段，我國法治建設的一個階段性表現是中國特色社會主義法律體系的確立。在法律體系中，憲法是國家的根本大法，是最高層次的法，是體系的核心；體系的主干是涵蓋七個法律部門的法律，由法律、行政法規、地方性法規等三個層次法律規范構成法律體系的全部。但是，這一體系的確立只是說明成文法在本階段獲得了全面發展。就一般意義而言，完整系統的法律體系包括成文法、習慣法、判例法以及學理法。這幾種法律同時都存在，其良序循環并彼此互動，才能形成一個國家合理的法律結構。現階段法治建設的表現是，成文法的法律體系已經建立，而建構科學合理的法律結構的任務成為下一歷史時期的發展動力，空間依然很大，任務更加艱巨。與成文法這個階段性要素高度相關的是法律生成方式，在法律的生成方式上逐漸形成社會生成，這也是法治建設的一項階段性任務。法律的制定、提議、醞釀如果是在政府和專家的安排下形成的，對于解決社會發展的熱點難點問題可能會有重要價值，但是也要充分考慮和照顧人民群眾在法治實踐中的需要。法律的生成過程不僅要強調自上而下，也要強調自下而上，這不僅是形式上的不同，也是對法律實踐主體的尊重，這樣的法律才更有生命力。近年來，我國立法機構也注重立法的科學性、民主性，積極探索擴大公民對立法的有序參與。全國人大規定了凡經常委會審議的法律草案都要在網上公布，重要法律草案要在全國主要新聞媒體公布，廣泛征求意見，使草案公布常態化。

法治的發展階段是由社會總體發展階段決定的，這個階段性是不可改變和逾越的。每一個歷史階段的每一項發展成就的累積，才能實現某一階段的總體發展成就。

執政方式轉變對法治建設提出了定位需求與發展需求。加強法治建設不僅要有時代認同和階段認同，也要與執政黨執政方式與時俱進的要求相一致。中國共產黨作為長期執政的黨，不斷健全和完善執政方式是必然的客觀選擇。黨的執政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的，是靠黨的與時俱進、開拓創新取得的。改革開放以來，特別是市場經濟體制的確立與實踐中，新情況、新問題層出不窮，如何在新的形勢下保持黨的活力，避免黨在長期執政中出現執政體制僵化、執政能力下降，是具有長期戰略意義的重大問題。在依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略確定之后，法治建設，特別是制度建設成為黨執政過程中的一項重要工作內容；依法執政成為了新的歷史條件下黨執政的一項基本方式。另一方面，依法治黨也是執政方式轉變的內在要求。黨在管理國家事務中所體現的職能、權力、義務要通過法律法規的方式明確作出規定，要對黨的各項活動進行制度規范和約束，把黨內的法規與國家的法律銜接起來，使黨真正能夠做到在憲法和法律的范圍內活動。

中國特色社會主義建設的歷史經驗與實踐表明，依法治國、依法執政是中國共產黨執政的最優選項，也是保持國家長治久安的最優選項。黨的執政方式轉變要求做到科學執政、民主執政，但最終還是要落實到依法執政上來。

在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，法治建設需要處理好的幾個關系

要科學把握法治建設和基本國情的關系。在中國現實生活中，無論講法治，還是講民主，都離不開對基本國情的認識和判斷。什么是我國的國情？這要看國家的根本性質和三個基本狀態，即一是生產力水平和發展狀態；二是人民生活水平和思想水平基本狀態；三是政權組織和運行的基本狀態。就我們國家而言，根本性質是共產黨領導的人民民主專政國家。從三個基本狀態上看，在中國共產黨的領導下，特別是改革開放以來，生產發展，社會進步，經濟社會已經實現了發展跨越，GDP總量位于世界前列，人民生活水平大幅提高，政權的執政能力建設在不斷完善和提高。在中國，無論是經濟發展還是社會進步，都離不開中國共產黨，中國共產黨不僅是社會主義現代化事業的領導核心，也是全體人民最信賴、最依靠的精神支柱。我國的政權組織方式與權力結構和西方顯著不同，不能因為現代法治是從西方學習來的，就要全盤照搬西方的制度、體制，那種生搬硬套、食而不化的做法不是理解國情的表現。那種從理論到理論的實踐只能是一種社會實驗，尊重和深刻理解國情，才是法治建設中應該樹立的首要原則，這一原則的優先性是其他任何原則所無法替代的。

要科學把握法治建設與黨的領導的關系。黨的領導、人民當家作主、依法治國是一個整體，在三者關系中，黨的領導具有根本意義，沒有黨的領導就談不上民主與法治。黨的領導與法治建設的關系表現在三個方面：首先，黨的領導是政治領導和組織領導。法治建設是在黨的領導下進行的，黨是人民利益的代表，法治是人民利益的體現和保障手段，在這一點上黨的領導與法治建設都是在為實現人民利益而做同樣的事情。黨的領導體現在政治領導上，就是使法治建設始終保持正確方向，體現人民群眾的最大利益，防止法治建設走向歧途。其次，法治作為黨的執政理念和執政方式，能夠更好地加強和改善黨的領導。在新的歷史時期，黨提出依法治國的基本方略，就是要把法治作為黨執政的理念和基本原則，這標志著黨執政方式發生了重大轉變。在黨、政府、立法機關三者的關系中，以往出現的以黨代政、以黨代法的現象使得人們認為黨替人民當家作主，加強法治建設就要改變上述形象，通過黨把人民群眾的意志集中起來，通過立法固定成為法律法規，要求并監督政府執行。這樣形成的制度、規定才具有執行力和制度建設的長期性。第三，黨的活動要限于憲法和法律之內。黨雖然有法治建設的領導權，但是必須在憲法和法律規定的范圍內活動。憲法和法律是經過制度化的黨和人民的意志的體現，在制度面前黨也要踐行按制度辦事、按法律辦事。黨的權力是在憲法和制度規定的框架內運行的，黨內沒有超級權益的黨員，社會也沒有超越憲法的政黨。

要科學把握法治建設與民主建設的關系。民主與法治是現代國家政治制度的基礎。民主強調人民主權，強調的是社會大多數人治理國家的理念。因而，在涉及國家權力分配的重要環節中，選舉成為民主制度最為突出的手段。民主既體現出社會的價值取向，又體現了政治體制的形式。而法治則強調法制和規范，用法律制度約束社會行為。如果說民主是一種價值取向的話，法治就是一種行為取向。民主的價值需要法治規范和保障，法治的制定和實施需要民主參與和民主精神。民主和法治都是對權力進行制衡的有效形式。在權力運行的不同階段，民主和法治都發揮了作用。民主的作用具有主動性、積極性，它對權力行使者的產生具有影響力，對權力行使者的決策具有影響力，對權力行使者的監督具有影響力。而法治的作用具有一貫性、適用性。法律法規不是可以選擇和商議的，權力的運行過程必須符合法律的規定，這是剛性的過程。

民主和法治的關聯是互為條件、互動影響的，是有其深刻的歷史根源和內生法則的，因而對于民主與法治的發展問題不能簡單以快慢、優先論處。有人認為發展民主要穩妥，法治可以先行、快行，也有人認為民主才是解決社會問題的關鍵，要加快發展民主。這些意見都有各自的道理，但就民主與法治的內在聯系而言，全面推進才是當務之急。需要指出的是，這里提的要全面推進的民主是中國式民主，即人民民主而非西方民主。中國式民主與法治建設的根本領導力量和根本保障在中國共產黨，黨的領導與中國式民主、法治構成國家治理體系現代化的根本模式。

要科學把握法治建設的現代性與文化屬性的關系。在本文的最初，我們提到過中國古代社會的法治思想與法治傳統。就當前的法治建設而言，現代法治思想和觀念與歷史上的法治既不可同日而語，但也不可視而不見。現代法治思想來源于西方社會對法的認識，西方社會把法與人類文明聯系起來，認為法是對人類的救贖。亞里士多德還認為法律是實現正義的工具。在后來的法學家中也把法律作為正義之術來看待。其正義的內容就兩點，一個是規定正義，一個是保護正義。正義原則一直延續下來，并與自由、權利結合起來，形成了系統的法治理念和制度體系。而中國的法是作為懲罰工具出現的，其價值在于王權統治下的一種社會管理模式，法與術、勢的結合，其實質是王權所需要的馭民之術。從法治的內涵上講，兩者實為千差萬別。以正義論，西方法律鼓勵人的正義行為與法的正義規定相統一。而以王法論，中國歷史上的法治是懲罰人對“王法”的違背和蔑視。因而，在接受西方法治觀念的時候，兩者的邏輯起點是不同的，這種不同會造成對概念的文化性接受差異。在現代性來臨的時候，我們固有文化精神在吸收和消化的同時，也在生新根發新芽，文化的場域和兼容性都在不同程度的發揮著作用，只是需要強調的是，按本文前述，文化融合是一個階段一個階段的特征組合而成。階段發展的長期性、文化基因融合的長期性、現代化進程的長期性都決定著法治建設的艱巨性和復雜性。因而，對法治建設的階段性認識更顯得至關重要。現代性傳入與本土文化基因的融合既需要在長期實踐中發展成熟，也需要在一定限度內的主導發展，但主導發展一定要在體現時代、社會階段性特征的范圍內發展，文化融合的階段性經歷史證明是具有較強韌性的。因此，合理把握發展階段，積極探索現代化文化融合規律，在堅持黨的領導大前提下，把加大頂層設計力度與基層實踐結合起來，發展人民民主，發展法治，使民主與法治同步發展，以最小的代價完成法治的現代性與文化性的銜接、融合。

【注釋】

①梁治平著：《法律史的視界》，廣西師范大學出版社，2013年，第8頁。

責編 / 王坤娜

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