新時期政府職能轉變內涵與路徑探究

王孝剛

新時期政府職能轉變內涵與路徑探究

王孝剛

現階段我國處于由計劃走向市場、由傳統轉向現代的社會轉型新時期，開放而充滿挑戰的時代呼吁著一套與之相匹配的合理完善的現代行政管理體系的誕生。而政府在體制改革中發揮著舉足輕重的作用，促使當代政府職能由管理型向服務型轉變，這也是建設和諧社會的關鍵所在。

政府職能轉變 服務型政府 科學發展觀

近年來，改革開放的深度與廣度得到長足的發展，國民經濟大幅度提升的同時，社會行政管理領域也凸顯了不少問題，諸如政府職位的混亂與工作效率的低下，嚴重阻礙了我國全面建設小康社會的步伐。因此，實現政府職能的深化改革，促進政府職能的優化施展，是市場經濟平穩快速發展的必然要求，也是鞏固改革開放豐碩成果的重大選擇。

政府職能轉變的內涵

科學發展觀的本質與核心是“以人為本”，堅持“以人為本”的發展觀，是由我國的國家性質以及我黨的執政宗旨所決定的。“以人為本”的發展理念回答了我國大力發展經濟文化實力的出發點與落腳點是什么，是人民本身。既然科學發展觀已然解決了為什么發展、發展什么和怎樣發展的問題，那么在行政管理領域方面的職能也應該堅持為人民的根本利益而展開，由此可見，科學發展觀明確了新時期我國現代化建設的發展道路與模式，新的發展戰略在政治領域的體現便是積極地促進管理型政府向服務型政府的轉變。

政府職能及其轉變。政府職能（Government Function），亦稱行政職能（Administrative Function），是國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。其內容包括行政職能、經濟職能、文化職能與社會職能。政府通過行政手段、經濟手段與法律手段對國家及社會公共生活的各個領域實施管理。

政府職能反映著公共行政的基本內容和活動方向，是公共行政的本質表現。然而矛盾兼具一般性和特殊性，政府職能在一定時期內保持著必要的穩定，但終究不是一成不變的教條內容，由于各個時期的時代特征不同，從而社會活動的方向與內容有所區別，其相應的政府職能的重心與方式也需要發生改變。社會存在決定社會意識，社會意識反作用于社會存在，現階段政府職能的轉變是大勢所趨、民心所向，樹立正確的政府服務理念，將在政府職能運作過程中發揮強大的促進作用。

科學發展觀視域下政府職能的轉變。自黨中央在2003年提出“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”的科學發展觀以來，社會各個領域的發展按照“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”的要求開啟了一條全新的綠色通道。而科學發展觀在中共第十七次全國代表大會上寫入黨章，從此上升為中國共產黨治理國家的戰略指導思想，也成為了推進我國現代化事業的方法論。

政府職能由管理型向服務型轉變的原因

任何事物的出現都是內外因相互作用的結果，其出現的時間則是由其矛盾激化的強弱情況而決定。政府職能種種弊端在現階段日益嚴重，市場經濟對健全有力的政府管理體系的要求愈加強烈，可見，新時期政府職能轉型勢在必行。

政府職能轉變的必要性。作為政府職能行使主體的政府機構自20世紀以來經歷大大小小多次變革，以適應不同的國情并促進政治職能的科學化和合理化。然而客觀看來，其中的問題亦不容忽視，主要表現為以下幾個方面：

職能異化。“異化”一詞源于青年馬克思理論，意為原本相互歸屬并和諧的兩個事物彼此分離，在其具體語境中，是指資本促使人與物的隔離和物對人的奴役。職能異化的意思指在政府工作人員履行政府職能的時候，將部門集體的利益凌駕于人民群眾的利益之上，或將個人的利益凌駕于部門集體的利益之上。諸如一系列的“政績工程”、“亂收費”、“辦事難”等，這樣的行為不僅在很大程度上損害了政府在人民心目中的形象，更嚴重的是違背了我黨執政為民的根本原則。

職能混亂。政府職能的行使與市場經濟的發展應是并行不悖的關系，然而，在具體的作用環節卻是問題多多，集中表現為“錯位”、“缺位”、“越位”三種現象，其根本原因在于政府工作人員職業技能的薄弱，不能確切了解政府主體如何作為、怎么作為和在何時作為，因此在行使其責任時會犯以上的毛病。同時，職位在不同層次的設置混亂在一定程度上干擾了政府職能的有效行使，造成重復管理和交叉管理的現象。

工作效率低下。政府部門的工作通常會流于形式和教條，導致具體的政府職能浮于表面和文字。久而久之，工作人員的業務能力下降并養成懶散的工作習慣，對待份內的工作處理不及時、或者互相推托等，嚴重阻礙了政府工作的高效開展。況且在一些基層政府部門，缺乏足夠的監督和考察，工作人員的自律缺失，更加無法適應政府工作，致使人民辦事更加繁瑣困難。政府行政機關的職能行使是影響整個現代化事業的大問題，政府機關作為黨執政的重要依托，其工作能力的高低和工作形式的科學與否直接決定了社會主義事業的進展是否順利。

政府職能轉變的可能性。現階段的具體國情為政府職能的轉型提供了有利的外部環境和內在動力。

首先，科學技術的進步，為政府職能的轉化構筑了便利的物質條件。新時期科技創新給人民的工作生活帶來了翻天覆地的變化，政府部門領域也隨之煥然一新。新的通信設備和辦公用品的應用，為政府工作提供了諸多便捷，大大減少了因溝通不暢、命令滯后以及文件繁瑣造成的高額行政成本，提高了政府機構的組織活性。雖然目前有些政府部門的工作仍然存在工作水平低的情況，但筆者認為，大力普及現代化的政府辦公設備，在思想上建立高效的辦公理念，政府工作效率的提高和人性化將是指日可待的。

其次，政治文化的豐富與深化，為政府職能的轉化鋪墊了堅實的理論基礎。在傳統的思想觀念中，政府與人民的關系是不斷變化的，從最初的“官治民”、“官大一級壓死人”等主流階級觀點，到之后的“官民同心”、“公仆”民主理念的誕生，從中可以窺見政治文化的不斷發展。伴隨著政治學自身思想體系的完善，政府部門的工作也相應地發生了良性的改變，政府部門更多地關注社會公共事務和人民的切身利益，其工作更加細致用心高效，工作方式的設置也更加人性化，促成了服務型政府的加快轉變。

最后，公民綜合素質的提高，為政府職能的轉化提供了舒適的外部環境。服務型政府的建立，基礎在于自覺自由的人民，人民日益提升的整體素質，迫切要求政府職能的變革。新型政府的優勢在于變單一為互動。眾所周知，管理型政府不利于發揚民主和創造力，并且容易滋生特權思想，條塊分割，不能具體問題具體分析，容易“一刀切”；反過來，服務型政府的立足點是民主，其機構簡明合理，有利于更好更高效地為人民服務。尼采曾經說過“聰明的鋒芒反為刺著聰明人，聰明是一種反自然的罪行”。能夠理解并且尊重個體特殊性的整體才是合乎道義的整體，系統的自由是不排斥個體的自由的。

政府職能轉變的重要性。政府職能的轉變是“以人為本”理念的客觀需要。歷史上在官方意識形態領域處于正統地位的儒家思想對中國的政治經濟領域產生了廣泛而深刻的影響。孔子思想里，關于政治思想的表述，最重要內容即是“仁”。如《論語》中的“克己復禮為仁”。“仁”既是孔子修己治人的根本原理，是一種使人們自覺、主動地遵循禮的道德素養，也是一種處理政治層面關系的準則。“禮”劃分了中央與地方、地方與民眾的界限，而“仁”融通了中央與地方、政府部門與民眾之間的國家認同感。后來的孟子提出了“性善”和“仁政”說，仁政里的“民為貴，社稷次之，君為輕”是樸素的民本主義觀點。從而民心提為治國的關鍵，權力來自于民心，所以政治得失的衡量標準不是所謂的政績工程，而是民心的得失。

“以人為本”思想在政治領域的表現即建立服務型的政府組織機構，惟有經歷政府職能的變革，才能實現全面建設小康社會的偉大理想。政府只有緊緊地依靠群眾，密切地聯系群眾，隨時聽取群眾的呼聲，了解群眾的情緒，代表群眾的利益，才能形成強大的力量，順利地完成自己的各項任務。唯有促成政府職能的轉變，才能順利解決當代社會矛盾并構建和諧社會。

如何促進政府職能由管理型向服務型轉變

政府職能轉變的根本原則。第一，堅持精簡高效統一的原則，開展大力度的政府機構改革，杜絕政企不分，以權力下放為突破口，減少職位冗濫、重復命令的低能行政現象，為機構注入新鮮的活力。

第二，堅持政府適當作為的原則，實現政府部門對宏觀微觀事務的有效處理。宏觀調控是政府管理經濟的主要內容，經濟手段是其主要方式，政府部門不應過多糾結于企業具體運行事務，適當約束與適當放松相結合。一方面政府必須在企業生產銷售的各個環節有所放權，另一方面政府應將工作的重心轉移到經濟發展大環境內，如第一、二、三產業的資源布局、社會就業、生態環境保護、社會信用體系等方面。

第三，堅持以靈活多變的管理手段行使職能的原則。政府職能的行使有多種方式，包括行政命令、經濟手段和法律手段，三種手段各有優劣，適應于不同的情況。處于改革開放新階段的市場經濟具有蓬勃發展、瞬息萬變的特征，政府監管部門既不能壓抑傷害經濟主體的積極性和創造性，也不能以一成不變的經濟政策禁錮企業和勞動者的市場行為，這就要求政府部門以開放創新的胸襟，吸納前沿專業的經濟知識，以千差萬別的管理方式參與到市場經濟的宏觀調控中，即以經濟手段與法律手段為主、行政手段輔之的經濟調控新體系。

第四，堅持依法行使政府職能的原則。政府作為法律的踐行者，同時也是作為法律的被約束者。隨著一系列的規范政府工作行為、工作程序、工作權限與責任的法律法規的頒布，以政府部門為規范對象的法律體系日益完善。尤其是《行政許可法》的出臺，為政府部門的工作構建了強有力的法律支撐，也為社會各界監督衡量政府部門的工作提供了一面亮可鑒人的明鏡，從而政府在提高部門工作能力的同時，也在廣大人民心目中樹立了良好的政府形象。

政府職能轉變的主要措施。第一，尊重市場經濟的運行規律，確保市場在資源配置中的基礎性作用，同時，加強和改善宏觀調控，為經濟的轉型發展提供良好的環境。順應產業調整的政策，引導新型工業的規劃和建立，轉變粗放型產業為密集型產業，促進經濟效益與環境效益的統一。鼓勵創新發明和科技進步，協調城鄉區域間的平衡發展。在政府管理與市場調節這兩方面的關系中，宏觀調控體現的是黨和中央的方針政策，是一切行動的標志旗幟，然而，在遵循社會主義市場大規則的前提下，企業作為市場經濟的主體享有很大程度的自主權，使企業真正實現自主經營。

第二，加大財政收入，改善公共財政機制，優化財政配置。首先，財政收入的增加應當是經濟轉型后生產大發展的結果，是質的提升，而非簡單量的相加。在蛋糕做大的前提下，著力于深化財政配置的改革，利用經濟手段促進市場內資源的合理配置，從而使資源的利潤最大化，最終使人民受益。財政資金的分配應更多地向醫療、教育、體育、就業等公共事業傾斜，促進社會設施的完善和公民幸福感的增強。

第三，大力引進外資和先進的產業技術，因地制宜地優化經濟結構。促進第一、二、三產業的均衡發展，大力發展第三產業和高科技產業。促進城鄉經濟的和諧發展，優化資源配置，有層次地發展經濟，實現城鄉優勢互補。

第四，深化收入分配制度改革，強化政府的再分配職能。收入差距的問題由來已久，關乎民生，政府應該采取相應的措施促進社會公平。政府應處理好效率與公平的關系，在注重效率的同時，兼顧公平，例如提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重等等。總之，保證社會經濟發展的成果使全體人民受益，是轉變政府職能的重要目標。

第五，完善政績考核評價機制，建立政府職能轉變的激勵約束制度。樹立科學發展觀對政績的評價具有關鍵的導向作用。除卻經濟效益，環境效益、資源效益和精神效益也應與政績考核系統掛鉤，使人民在享受到經濟發展物質文化成果的同時，也能擁有綠色的生存空間和豐富的精神文化生活。

政府職能轉變中需要注意的問題。堅持黨的方針政策，是保證政府職能改革的方向標桿。堅持黨的領導并將其作為政治生活的指導思想，是由我國的國家性質和中國共產黨的本質屬性所決定的。政府由管理向服務的轉變，應該是在堅持尊重宏觀政策權威性的前提下完成的。處理好宏觀調控和市場調節的關系，明確政府職能的有所為與有所不為，使政府轉型影響深遠。

大力發展生產力，是促進政府職能改革的關鍵所在。生產力的發展仍是現階段我國發展的第一要務，而政府職能的內容更多地集中于對市場經濟的調控，通過大力發展生產力，才能增加國民收入，擴大財政收入，并將更加有力地支持公共事業的發展，使改革開放的成果惠及全體人民。

關注并改善民生問題，是促進政府職能改革的有效途徑。民生雖小，不容小視，民生繁雜，不厭其煩。經濟發展是維持民生的根本途徑，而民生是經濟發展的最終目的。

管理型政府向服務型政府轉變的意義

哲學層面上的意義。只有進行政府職能轉變，才能改革生產關系和上層建筑的問題，才能改革一切不適應生產力的生產關系，改革一切不適應經濟基礎的上層建筑。

政治學層面上的意義。改革政府機構，是鞏固現階段安定團結的政治局面的客觀需求。改革開放以來，社會生產力大發展，現代化事業進入高速增長時期，人民物質文化生活逐步完善。為了使物質文化生活與政治文化生活共同進步，積極促成生動活潑的政治氛圍，政府職能改革必須從體制、思想、組織機構、辦公程序等方面著手，促使轉型后的政府工作精益求精。

出于社會主義現代化建設的需要，出于黨和國家政治生活民主化的需要，政府部門的改革刻不容緩。政府職能轉型圍繞著制度層面展開，梳理政府工作人員的思想，優化政府工作方式方法，有利于實現政府工作的根本性、全局性、穩定性和長期性。只有積極推進政治體制改革，使社會主義民主制度化和法律化，才能保證國家的長治久安和穩定發展，才能充分發揮社會主義制度的優越性。

（作者單位：宿遷學院社會服務系）

責編 / 王坤娜

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