房產稅改革的目標選擇與實現途徑

楊志安 姜 龍

房產稅改革的目標選擇與實現途徑

楊志安 姜 龍

從我國房產稅試點改革的背景出發，文章認為收入差距決定了只有調節收入分配才是房產稅改革的最主要理由和首要目標，研究了房產稅調節收入分配功能的定位，從稅收規模、征稅范圍、征稅依據、稅收征管這四個角度分析我國現行房產稅稅收政策影響調節收入分配功能發揮的原因，并提出了強化房產稅調節收入分配功能實現途徑的幾點構想。

房產稅 收入調節 目標定位 實現途徑

從2011年上海和重慶兩市開始試點對部分個人住房征收房產稅改革，到2013年十八屆三中全會提出“加快房地產稅立法并適時推進改革”，我國房地產稅改革始終牽動著億萬購房者與待購者的心弦，成為售房者與購房者熱議的焦點。滬渝兩市試點終于邁出了我國房產稅改革實質上的第一步，在增加財政收入、調控房價等方面也起到了一定成效，但是房產稅試點的最大缺憾突出表現在其對調節收入分配的作用仍并不明顯。因此，下一步擴圍與深化改革亟待理清房產稅稅制改革思路，明確改革的目標定位與實現途徑。

房產稅改革首要目標—調節收入分配

關于我國房產稅改革的目標設定，在理論界與實務界主要有三種觀點：一是調節收入，二是調節房價，三是完善稅制。但是如果對房產稅改革賦予了過多期望，反而會使稅制設計無所依從，稅制要素互相牽制，所以，必須合理選擇改革首要目標，其他目標只能兼顧而次之。那么，究竟改革首要目標如何選擇？筆者認為，房地產稅改革的目標選擇，也不能孤立地進行，必須緊密聯系我國現實狀況，針對財政面臨的主要矛盾和問題通盤考慮。即科學可行的思路是：關鍵問題決定稅制改革目標，稅制改革目標決定征稅依據，征收依據最終又決定稅收制度設計。

收入差距過大與板結化的社會階層構造已經成為我國社會轉型時期亟待解決的關鍵問題。我國基尼系數2011年已經達到0.477，超過了0.4的國際警戒線，我國貧富差距拉大問題已經凸顯出來。①特別是，我國現階段社會出現板結的階層構造，社會資源基本被先行者與少數精英集團所占有，贏者通吃的邏輯正在發揮著作用。在這樣的歷史背景下，作為政府調節收入分配、影響社會公平的重要手段，房產稅的調節效果究竟如何成為社會熱議的眾矢之的。

我國經濟社會環境和長期面臨的問題決定了只有調節收入分配才是房產稅改革的首要目標。房產稅應明確目標定位，突出調節收入分配的作用，統一制定房產稅的基本稅制，保障稅負滿足橫向公平和縱向公平的要求。只有縮小貧富差距才能使廣大人民群眾擁護稅制改革，其他目標只能兼顧而次之。只有將房產稅改革置于我國尖銳的收入分配矛盾之中，并且將房產稅作為調節收入差距的重要工具加以利用，房產稅改革才可能獲得人民的廣泛支持。

房產稅特有傳導機制在我國多環節多層次的稅收調控體系中占有重要地位。作為國家宏觀管理的重要手段，稅收從調控目標確立，到調控政策制定與政策貫徹實施，乃至到預期目標的實現，都需要必要的時間和一定的過程。也就是說，稅收調控收入分配目標的實現需要有效的途徑，即相應傳導機制。稅收調控收入分配的傳導機制是指通過稅收政策改變納稅人可支配收入，調整納稅人行為選擇取向，從而實現稅收調控目標。具體講，運用個人所得稅、社會保險、消費稅、財產稅（主要是房產稅）、遺產與贈與稅等，通過利益驅動機制對居民收入的分配、使用、積累、贈與與繼承多個環節設置相應稅種。從稅收調控機制分析中可以發現，多環節多層次的稅收調控體系對國民收入分配力求構成全方位立體調控，但各個稅種由于功能定位不同，在調控收入分配中所起的作用也各具特點、各有不同。在我國遺產與贈與稅缺失的情況下，房產稅作為財產稅的最主要部分，處于調節鏈條的最后一環，自然也是應承擔著把關作用的環節。

房產稅稅制缺陷影響調節功能發揮

現階段，由于房產稅存在收入規模有限、征收范圍過窄、征收依據設計不合理、征管難度大等方面缺陷，房產稅傳導機制受到阻礙，弱化了其調節收入分配的功能。

房產稅收入規模有限。房產稅收入相對規模較小，調控作用不能充分發揮。隨著我國社會經濟發展，流轉稅與所得稅都有較大幅度的提高，而房產稅卻不能隨著房地產價格暴漲實現大規模的提升。近年來，我國房地產市場價格呈現出成倍上漲的趨勢，房產稅收入占地方財政收入比重卻沒有得到相應提升，例如2010年全年房產稅約900億，相對龐大的地方財政收入而言，可以說是微不足道。反觀國外，房產稅占地方稅收收入比重達到70%至80%，甚至個別國家高達90%。我國房產稅規模明顯過小，一方面造成地方政府財力不足，另一方面影響政府對收入調節的作用程度。

房產稅征收范圍過窄。房產稅征稅范圍過窄，主要在三個方面造成稅負不公平：第一，房產稅征稅區域為城市，不包括農村。實際上，隨著我國城鎮化發展，農村房產也得到了升值，特別是城鄉結合部房價上漲很快。房產稅實行的城鄉區別對待政策在城鄉結合部地區矛盾尤為突出，不對坐落在農村房產征收房產稅，會造成城鄉居民房產稅負擔失衡。第二，房產稅征稅范圍只包括經營性房產，而對居民自用住房不征稅，造成不同經濟用途的房產使用者之間稅負不平衡，將嚴重影響房產稅調節收入分配作用的有效發揮。②第三，房產稅征收范圍沒有涵蓋房地產開發企業在建商品房及囤積房產，造成擁有同樣房地產的所有者之間因為企業性質不同而稅負失衡。此外，在我國現階段房地產價格飛漲的情況下，該做法將變相鼓勵房地產開發企業減慢工程進度、售房速度、囤積房地產以待房地產升值，促成了大量“蝸居”現象的出現，不利于房產分配公平。

房產稅征收依據設計不合理。一是不同購置時間房產的稅負不同，有失公平原則。從橫向公平角度看，具有相同價值的房產應該承擔的稅負相等。征收房產稅要想實現橫向公平，就應該以房產的市場價值為基礎計征房產稅，而不應該考慮取得房產具體時間。從國外發達國家情況看，房產稅的計稅依據大都以市場價值或評估價值為基礎。我國房產稅規定以房產賬面原值為計稅基礎，造成市值相同的房產因其購置時間的不同而承擔不同的稅負。在我國房地產市場價格不斷上漲的情況下，較早的購房者將按照較低價格計算繳納稅款，而較晚的購房者則將按照較高價格計算稅款，使得較早購房者所承擔的房產稅水平將低于后來的購房者，這種因購房時間不同而產生的稅負差異有失稅收公平原則。二是不同經濟用途房產的稅負不同，有失公平原則。世界上許多國家房產稅課稅對象包括住宅用房、營業用房和非營利組織用房等各種不同經濟用途的不動產，計稅依據均為房屋的評估價值。在我國，一方面是對于經營性房產按房屋原值或者租金收入計征房產稅，而對居民住房不征稅，造成稅負不公平。另一方面，針對經營性房產而言，由于實行從價或從租兩種不同的征稅方式，導致經營者將經營用房自用或者將經營用房出租就將承擔不同的稅負水平，促成稅負的逆向調節。

房產稅征管難度大。房產稅征管難度大，主要表現在四個方面。第一，企業自用的房產按賬面價值計征，那么同一個區域的房產會出現由于買房時間不同而負擔不同稅負，核準房產稅計稅依據需檢查企業財務資料的真實性，給征管部門工作帶來很大困難。第二，我國房產稅包括從價計征、從租計征兩種模式。當發現某應稅房產既有自營部分又有出租部分時，從價計征部分需要計算房產原值減除額度，征管部門準確計算減除數量的難度將很大。第三，部分房產原值核定工作難度大，對于個人與部分企業自建的房產，普遍存在業主申報房產原值明顯偏低，稅務機關也無依據進行查證，難以按市場價格去征稅。第四，在房產租賃方面，租賃收入12%的高稅率催生逃稅動機，又由于房產租賃行為具有不規范性和隱蔽性，部分出租者可能會簽成陰陽兩份協議合同，專門用低價合同用來應付征管部門以達到逃稅目的。

房產稅發揮調節功能的實現途徑

我國房地產稅改革應采取“試點—擴大試點范圍—全國推廣”的路徑，選擇時機進一步擴大房產稅試點，強化房產稅調節收入分配功能，需要優化房產稅的稅制設置，同時完善相關的配套措施。

優化稅制設計。從發展趨勢上看，房產稅改革的總體目標應該明確體現調節收入分配的稅收公平原則，精心設計優化房產稅稅制。從增強房產稅收入調節功能的角度，稅制頂層設計應當綜合運用拓寬房產稅稅基、統一納稅依據、調整稅率、實施稅收優惠減免等多種措施。

一是拓寬稅基。房產稅適時對城鄉房產統一征稅③，面對現階段城鎮化熱潮，土地資源日益緊張，城市和農村的土地都應科學合理使用。農村土地上建設的房產也應該在一定條件下實現征收房產稅，這將有利于遏制各種形式的逃稅行為，避免土地的浪費與同一地區中出現“同房不同價”現象。

二是統一納稅依據。原來按原值或者按租金征稅的方法是應取消的，實行按房地產評估值作為征稅稅基征稅。按照現行房產稅分別按房產余值或租金收入征稅，多種標準混用，既影響公平又損失效率。因此，房產稅應統一采用相同稅基，保障納稅人稅收負擔橫向公平。由于不同時期購買的房子其價值差別很大，如果按照房產面積征稅，將會影響房產稅隨房地產價格的上漲而增加，因此，從趨勢上講要房產稅按評估值征稅更為合理。只是由哪個主體來評估市場價值、評估時如何確定市場價值等問題還需進一步研究。

三是調整稅率。按照現行規定，我國房產稅按自用和出租兩種經營方式稅率分別為1.2%和12%。自用和出租房產之間存在明顯的稅負差異。房屋的出租者按租金收入繳納12%的房產稅之外，還需繳納營業稅及城市維護建設稅以及教育費附加，造成出租房屋者的實際稅負明顯偏高。改革可以選擇自用和出租兩種經營方式統一征收模式，房產稅可以按照“住戶特征”實行差別化累進稅率，充分考慮不同收入群體對房產稅敏感度的差別程度。

四是實施稅收優惠減免。房產稅如果實行普遍征收，征稅范圍將從建制市、縣城、建制鎮和工礦區范圍內擴大到農村，個人和家庭自用住房也將納入征稅范圍，這就涉及如何滿足弱勢群體的住房需求問題。在我國，除殘疾人、老年人、兒童等各國都普遍關注的人群外，還要特別關注國有企業下崗職工、從農村進入城鎮就業的農民工、依靠政府最低生活保障救濟的居民、城鎮化進程失地農民的住房問題需要。

完善相關配套措施。房地產稅改革的順利推進，離不開相關配套措施的完善，要做到周密部署、遠近兼顧、穩中求進、擇機調整。周密部署，實際上強調改革頂層進行周密設計，使房產稅改革充分考慮同我國社會轉型的整體改革各環節相銜接協調；遠近兼顧，就是要將房產稅作為地方財政潛在主體稅種進行長遠考慮，又要在這種長遠考慮之下合理謀劃推進當前的各項改革準備工作，有利于協調處理長期工作與當前現實工作之間的關系；穩中求進，就是避免改革進程產生大起大落，強調穩健的漸進式改革方式，從簡易環節入手，按照難易程度逐步推進；擇機調整，就是合理準確地把握改革的節奏和時機，適時地推出深化房產稅改革的各項政策?，F階段，可以主要從以下四個方面著手：

一是及時清理整合房地產稅費。改革的預期目標并不是房產稅自身單獨改革所能完成的，更需要整個稅收體制與財政管理體制改革與之相協調和配套。在進一步擴大房產稅征稅范圍的同時，需要對其他房地產業鏈條上的有關稅費進行統一清理與整合。如果單純增加房產稅稅負而不從整體上調整稅制結構，還會導致宏觀整體稅負增高，居民部門收入分配比重下降，以至于產生個人消費能力不斷萎縮的嚴重后果，所以應對當前繁雜且不合理的房產稅費體系進行科學合理的清理和整合。房地產交易環節稅收，可以考慮并入一般商品增值稅；契稅適時并入印花稅“產業轉移書據”稅目，城鎮土地使用稅為房地產保有環節稅負，與房產稅性質相同，考慮與房產稅合并征收。從根本上改變房產稅費制度中過于繁雜、重復課稅情況，做好房產稅收制度的“加減法”。在房產稅使用上，如果房產稅的使用不合理，那么將加重納稅人稅收負擔情緒，影響良性征納關系形成，因此在房產稅改革的同時，要研究如何使新增財政收入使用更加合理。

二是適時開征房地產遺產稅。遺產稅是對凈財富的征稅，征收對象主要是社會財富的頂層。作為財產中的重要部分，征收房地產遺產稅有利于抑制富人財富代際轉移，減小社會成員間貧富差距。④為了有效解決我國“富二代”現象造成的不良影響，適時征收房地產遺產稅是必然之舉。遺產稅的開征，可以考慮從商業房與高檔住房開始，逐漸過渡到對全部遺產進行征收的方式，這樣既可以減輕征收遺產稅的阻力，為全面征收積累經驗，又可以促進現階段我國居民住房公平。

三是加強房產稅稅收征管能力。再完美的稅制設計，也需要強大的稅收征管能力；征管能力弱化，不僅影響稅務機關和政府的公信力，而且影響社會公平實現。⑤我國稅務機關稅收征管能力不強，以個人所得稅自行申報為例，2010年所得12萬元以上自行申報納稅人數僅有270萬人，據統計表明申報率只達到2/5，而稅收征管部門對此無能為力。房產稅征收難度更大，稅收征管部門應提前著手探索建設房產稅基評估體系，加快研究基于批量評估模型、數據庫、GIS系統等稅基評估平臺進度，加大稅基評估人員培訓力度，為房產稅征收奠定基礎。

四是建立房地產信息共享制度。稅務部門要盡快建立與規劃、土地、房產、民政、公安等部門的計算機信息網絡連接，實現政府部門間數據交換與信息共享制度。房產稅征收管理上要實行房地產稅收征收一體化管理，在稅收征收機關內部設立房地產稅管理部門，整合征管資源，提高征管效率，降低征管成本。力求避免出現某些發展中國家稅改初期出現的征管信息滯后，從而影響稅收公平現象。要加快全國個人住房信息系統建設，信息要涵蓋土地房屋測繪、土地房屋交易、個人住房信息查詢等信息，整合銀行系統相關信息，為房產稅征收和房地產宏觀調控政策提供重要依據。

（作者分別為遼寧大學經濟學院教授、博士生導師，遼寧大學經濟學院博士研究生）

【注釋】

①“馬建堂就2012年國民經濟運行情況答記者問”，國家統計局網站，http://www.stats.gov.cn/tjgz/tjdt/201301/ t20130118_17719.html。

②高培勇：“新一輪稅制改革評述：內容、進程與前瞻（續）”，《財貿經濟》，2009年第4期。

③傅光明：“關于房產稅試點若干問題的思考”，《地方財政研究》，2011年第12期。

④張永忠：“遺產稅：不可或缺的社會心理疏導機制”，《稅收經濟研究》，2014年第4期。

⑤薛鋼：“財產稅征收管理的國際比較及其借鑒”，《宏觀經濟研究》，2010年第3期。

責編 / 許國榮（實習）

F812.42

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