歐盟農業貿易保護制度及其影響分析

郭步堯

歐盟農業貿易保護制度及其影響分析

郭步堯

歐盟農業貿易保護制度緣于歐盟共同的農業政策，其內容包括價格支持、出口補貼及市場準入等方面。從目前來看，歐盟的農業貿易保護制度會在相當長的一段時間內存在，貿易保護與自由貿易并存。但長期推行農業貿易保護制度，對歐盟財政是個巨大的負擔，也違背了世界貿易組織規則，損害了其他國家的利益。

歐盟農業 貿易保護 利益集團 WTO規則

始于2001年的世界貿易組織（以下簡稱WTO）農業多邊談判（多哈回合），按照原定計劃，這一輪多邊談判應該在2005年1月之前結束。但是在談判過程中，各國的分歧太大，農業貿易政策各異，涉及到的農業利益錯綜復雜，不但涉及到本國農民的利益，還可能會影響到糧食安全，所以未能按照原來的既定時間完成談判。2008年開始的世界經濟大衰退，又使得這場歷時多年的談判一拖再拖，2010年重啟談判，但是直到今天，依然沒有結束。

在多哈農業談判中，由于歐盟各國農業貿易政策及農業發展水平的差異，加之歐盟堅持農業貿易保護立場，設定了許多農業貿易自由化的障礙，使得農業貿易自由化談判進展緩慢。本文擬通過對歐盟農產品貿易保護制度的政治經濟學分析，通過考察其利益集團、政府及相關的國際貿易制度，來剖析歐盟農業貿易政策、立場的根源及影響。

歐盟共同農業政策與多哈農業談判

歐盟共同農業政策是其農產品貿易保護制度的核心內容，即對歐盟區內的農業生產及貿易提供財政補貼及出口補貼，而且幅度較大，近年來這兩種補貼占到了歐盟總預算的40%左右；對進口的農產品加大差價關稅，從而限制農產品的進口。這種強大的政府政策來代替市場的調節功能，使得歐盟大量的農產品過剩而亟待出口，有出口補貼支持的出口，帶有強烈的傾銷嫌疑，損害了WTO第三方國家的利益，大量的出口補貼使歐盟背上了沉重的財政包袱，這些補貼雖然是歐盟支付，但還是來自于各國的財政，對一些農業經濟占國內經濟比例較少的國家來說是不太公平的。因此，歐盟內部要求改革共同農業政策的呼聲也非常強烈，針對這些情形，歐盟委員會對其共同農業政策做了多次調整，尤其是2000年發布的《2000年議程》及2003年推行的農業“自由化改革”但是受制于關系各方錯綜復雜的利益，改革進程緩慢，10年來進展不大。

雖然歐盟強調農產品貿易自由化改革，但是在多哈談判的表現與其提倡的貿易自由化政策是不一致的。在2001年開始的農業多邊談判中，歐盟從一開始就主張農業貿易的自由化，向WTO農業委員會提交的談判建議中，也表示其會履行《農業協議》中的有關承諾，愿意為促進農業自由貿易做出相應的努力，大力推動農業自由貿易進程。但在談判過程中，涉及到農產品進出口地一些具體問題時，歐盟與其他國家分歧太大，未能完全履行其談判之前的承諾。

在市場準入方面，歐盟原則上同意給予所有WTO成員國平等機會，但主張以烏拉圭回合談判的結果來維持進口比例分配，這種維持比例的原則實際上還不是完全的自由貿易，這導致了第三世界國家的強烈反對。在出口方面，歐盟主張農產品的自由競爭，也同意減少各種出口補貼，同時也要求第三方同樣減少補貼，在減少補貼的比例上沒能與其他國家達成一致。在國內支持方面，歐盟內部難以達成一致，歐盟各國農業政策差異較大，像法國主張擴大國內支持，荷蘭主張減少國內支持，歐盟只好在兩者之間權衡，強調對農民直接支持的重要，且繼續推動“藍箱”和“綠箱”措施。歐盟的這幾個方面的立場，在多哈談判中，與美國、G20及一些發展中國家發生嚴重沖突，歐盟堅持自己的立場，不肯輕易讓步，致使談判屢屢失敗。歐盟農業貿易自由化改革進程緩慢，確實發人深省。

歐盟推行農業貿易保護制度的根源

歐盟之所以在多哈談判中態度左右搖擺，與其政治體制機制有很大關系。歐盟的貿易政策涉及到多方利益，決策也來自于多個層面，包括歐盟機構、成員國政府及國家貿易制度。在這三個要素中，各種利益集團活躍，任何一次決策都必須兼顧到各方利益，各方在決策中進行充分政治、經濟上的博弈，下文分述之。

歐盟機構。在政策動議及談判方面，歐盟委員會是歐洲的統一代表者。雖然歐盟各國也是WTO的成員國，但是各國并不派代表參加談判。而代表歐盟參加談判與制定政策的是歐盟部長會議，并確定談判目標，提出談判建議的是歐盟理事會的133委員會，在整個談判中政策的執行都由該委員會負責，其是歐盟委員會的代理人。133委員會由各成員國的貿易官員組成，這些人代表的是本國的利益。在歐盟委員會進行貿易政策動議審議過程中，他們會向其所在國進行咨詢，獲知本國政府的立場。歐盟的貿易總司通過對133委員會意見的匯總，來評估各國對歐盟委員會政策動議的意愿強弱。但是，133委員會不能直接修改歐盟委員會的動議，如果不同意該動議，需要大多數成員國政府的支持，還需要歐洲議會的同意。

在理論上，歐盟各成員國在地位上是平等的，但是由于其經濟、政治的影響差異，一些較大的成員國影響力更大。成員大國甚至要求133委員會密切監視歐盟委員會的動向，由此導致了歐盟委員會在談判過程中不得不因受影響而隨時改變立場。歐洲理事會是最高的決策機構，歐盟在WTO談判中要隨時接受理事會的指令。但是理事會各個成員國之間的利益存在一定沖突，只能采用內部協調的辦法來解決問題，而各國的協商時間較長。在多哈談判中，歐盟的立場就受到了法國、比利時、西班牙、希臘等農業發達國家的影響，時任法國總統的薩科奇甚至發出威脅，如歐盟沒有顧及到法國的利益，其將拒絕簽署協議。正是這樣的政治機制，導致歐盟內部一時難以達成統一，延緩了談判的進程。

成員國。歐盟是主權國家的組織，其獨特而復雜的決策機構及權力分配方式，導致了政治決策的漫長及程序的復雜，成員國之間的利益關系同樣是復雜的，各國的政治制度及經濟結構的不同，必然也會影響各國的態度。

政治體制的影響是存在的。歐盟各成員國的政治體制的不同，在政治結構及議事規則上存在差異，比如，國會與政府的關系，反對黨與執政黨的關系。這些均會影響政治決策的進度及效率，還會影響到決策的執行，不同利益集團之間存在著廣泛的博弈。

經濟結構也是影響成員國立場的重要因素，甚至可以說是最主要的。WTO談判本身就是一個經濟問題，各國的經濟制度及經濟結構形式的差異，尤其是農業在經濟體系中的地位不同，勢必會影響到各國政府的決策。像荷蘭、英國要求歐盟在多哈回合談判中保持開放的靈活性，但是法國、西班牙等國家強烈反對，原因何在？不同的經濟結構決定了各國不同的經濟利益。在法國、西班牙這些農業發達的國家，農民的選票在一定程度上對國家的政治起到很大的決定作用，任何黨派的領導人要想贏得大選，必須考慮到農民的利益。

各成員國的經濟及政治的綜合實力也是一個重要的決定因素。雖然在規則上，各國不分大小，地位平等。但是國際組織一向就是大國進行政治經濟博弈的舞臺，歐盟的貿易決策體系完全體現了這一游戲規則。像法國，作為歐洲農業最為發達的國家，其利用其發達的農業組織對歐盟委員會決策經常施加影響。但如德國是世界工業大國，對農業的決策與法國明顯不同，在關稅同盟中受益最大。

農業利益集團。在歐盟中影響力最大的農業利益集團是“歐盟農民組織聯盟”（COPA）。COPA是歐盟中建立最早的，也是世界上最大的農民利益代表組織。該組織成立于1958年9月6日，其成員包括歐盟國家在內的60個農民組織，還包括非歐盟成員的歐洲國家的36個農業合作組織，如冰島、瑞士等國家，代表了歐洲農民的廣泛利益。該聯盟作為一個國際組織，有著較為完備的組織體系，最高機構是理事會，還有主席團等執行機構及各類協調組織與專門委員會。理事會是最高的決策機關，由各成員國派出一名自己國內的農業組織的主席擔任永久性的代表。另外，歐盟農業合作聯盟（COGECA）的主席、歐洲青年農場主理事會主席、COPA婦女委員會主席也參加COPA會議。①理事會每兩個月召開一次會議，對主要的農業問題做出決議，主席團會議每一個月召開一次，是具體的執行機構，執行理事會的決議。主席團下設各種專業協調委員會，審查各種農業問題的動議。除此之外，還要50對個專業的工作組，負責向理事會提出各種議案，多數是涉及到農民利益、貿易政策等，該組織龐大的影響力，對歐盟農業貿易決策有著不可忽視的影響，每到歐盟委員會就農業問題、農業貿易召開會議的時候，該組織經常派出人員列席會議。

此外，各成員國的農業利益集團也會通過本國政府對歐盟決策施加影響，將自己的利益需求反映給各國政府，各國政府指令本國常駐歐盟代表對歐盟決策施加壓力。法國農業發達，各種農民及農業組織遍布全國，這些機構代表了農民及農場主的利益，受到法國政府的高度重視，多哈談判之所以久拖不決，與法國農業集團的影響有很大的關系。②各國的農業利益集團在歐盟決策過程中不斷向歐盟“農業政策及貿易委員會”游說，在布魯塞爾的歐盟總部門口，每天都有各種農業利益集團的代表出現，通過召開記者會、電視、報紙等各種渠道向歐盟施壓，甚至有很多國家的農業利益集團直接在布魯塞爾設立分支機構，長期對歐盟農業政策及貿易委員會的官員游說。

國際貿易制度。共同農業政策是農業貿易的重要內容，雖然歐盟對共同農業政策做了一定程度的自由化改革，但改革的過程還是舉步維艱的。1986年的烏拉圭回合的談判首次將農產品貿易納入到多邊貿易體系中，試圖解決世界農業貿易過程中的貿易保護，經過長期的馬拉松式的談判，很多的國家都放開了貿易保護，給予各國平等的市場準入機會，像美國、墨西哥等國。但是一直以來由于共同農業政策的存在加之其各成員國農業政策及經濟發展的差異，導致在農業貿易的多邊談判中，市場準入、出口補貼及國內支持等問題的立場，無法在共同農業政策上作出妥協而達成一致，致使歐盟在國際貿易屢受農業貿易保護主義的指責。③

如前文所述，1992年，歐共體理事會通過了共同農業政策的改革決議，對共同農業政策進行實質性的改革。改革的內容是適當減少出口補貼，干預農產品價格的下調，改變價格支持政策及優化農業生產結構，這幾種措施是烏拉圭回合談判的結果。在烏拉圭回合達成的《農業協議》實施后，歐盟委員會于1999年頒布了《2000年議程》，對其共同的農業政策實行進一步的改革，繼續推動出口補貼的下調，確實取得了一些成效，但在多哈談判中，歐盟承諾繼續推動農業貿易自由化改革的，可惜過去十多年來，歐盟的改革力度不大，主要是內部利益多元化所致，在未來的道路上，還存在著眾多不可預知的因素。

歐盟農業貿易保護制度的影響

從目前來看，歐盟的農業貿易保護制度會在相當長的一段時間內存在，貿易保護與自由貿易并存。但長期推行農業貿易保護制度，對歐盟財政是個巨大的負擔，也違背了WTO規則，損害了其他國家的利益。具體而言，歐盟農業貿易保護制度的影響包括以下幾個方面：

第一，歐盟農業貿易制度總體上呈現的是自由主義和保護主義并存的局面。作為世貿組織的成員，歐盟必須履行承諾，積極開放市場，促進農產品貿易的自由化；但同時，歐盟作為一個國際組織，內部權力結構復雜，利益格局多元，各成員國、歐盟機構及農業利益集團之間存在著廣泛的博弈，貿易自由主義進展緩慢。而且，在未來相當長的時間內，貿易保護制度還是存在的，貿易自由主義改革涉及到的利益眾多，取決于各成員對貿易自由主義的承載力，各成員國農業部門的自由貿易主義政策的承載力以及各種勢力之間的政治博弈。因此在目前的背景下，不能奢望歐盟能夠在貿易自由主義上做多大的讓步。在未來的發展中，歐盟農業貿易保護制度在自由主義道路上能夠發展多遠，取決于以下幾個因素：

各成員國政府的立場與政策。歐洲各國在農業貿易的立場上差異較大，政策各不相同。成員國政府的立場和態度在很大程度上受制于農民的利益，農業集團的利益，還受制于各黨派的斗爭。

各國的經濟狀況。雖然歐盟推行的價格補貼及貿易財政補貼是由歐盟支付，但是各國財政還是按照比例上繳給歐盟委員會，所以各國財政狀況能否支持是一個重要的因素。

WTO成員的壓力。歐盟長期推行貿易保護制度會招致WTO成員國的強烈反對，損害了WTO的自由貿易規則，也損害了其他國家的農業利益，美國、G20成員一直在給歐盟施壓。

第二，就價格支持及出口補貼而言，歐盟能夠在多大的程度上提供支持。近幾年來，整個世界范圍內的經濟危機及金融危機給歐洲帶來了較大的沖擊，歐盟及歐盟各國的財政狀況堪憂，一直以來，歐盟推行的農業貿易保護制度發放給農民的出口補貼及價格補貼占到歐盟經費預算的40%左右，對歐盟來說是沉重的負擔，削減價格支持成為必然。

長期以來，由于農民受到價格支持及出口補貼的支持，農民不惜以環境代價來獲取農業的收益，但是畢竟地少，只能在單位面積內盡量提高農產品的產量，最后大量的化肥農藥在不斷使用，致使歐洲多條河流富氧化，藍藻大量的繁殖，對環境造成了一定的破壞。④而且，在農業耕作模式上也做了一定的改變，轉基因技術在歐洲推廣較早，荷蘭是最早允許農民使用轉基因種子的國家，對食品安全及生物的多樣性造成了一定程度的破壞。

第三，就市場準入而言，歐盟農業一直是處在保護的地位，就現在來看，競爭力較大，但是一旦失去了保護政策，推行貿易自由主義，歐洲的農產品必然會在國際市場上失去競爭力。推行貿易自由主義是必然的趨勢，貿易保護顯然不能永遠存續下去。否則，這種長期的不對等的貿易地位違背了WTO的根本宗旨，也損害了其他國家的利益，從根本上看，不利于世界貿易的發展和經濟進步。對歐洲而言，貿易自由主義的改革不失為農業改革的一個契機，從長遠來看，會給農民帶來利益，但是短期的陣痛是不可避免的。

（作者單位：海南大學應用科技學院；本文系2011年海南大學青年基金科研項目“海南國際旅游島生態保護法律問題研究”的階段性成果，項目編號：qnjj1108）

【注釋】

①李勤昌：“歐盟農產品貿易保護制度的政治經濟學分析”，《國際貿易問題研究》，2010年第3期。

②吳喜梅：“論歐盟農業補貼政策的價值取向”，《東岳論叢》，2013年第4期。

③李鳳梅：“發達國家農業補貼立法及其經驗借鑒”，《人民論壇》，2014年20期。

④吳僑玲，喬樂本：“歐盟農業生產者補貼的效應分析及對我國的啟示”，《農業經濟》，2012年第3期。

責編/豐家衛（實習）

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