德國創新驅動發展的舉措及對中國的啟示

陳強+++霍丹

隨著全球經濟競爭的日益加劇，發展創新驅動型經濟已經被各發達國家和地區提到戰略高度。德國歷史上就是一個非常注重科技創新的國家，在20世紀初就已經走在世界科技發展的前列。作為二戰的發起者和戰敗國，德國的經濟和社會發展遭受毀滅性的打擊，同時流失了大量優秀的科技人員，科技發展整體水平一度落后。二戰后，德國政府高度重視科技創新的復蘇和發展，制定了一系列促進科技創新的戰略規劃并輔以政策舉措的配合，不斷加大科技投入，建立完善的科技管理體系和研發體系，德國重新回到了科技大國和創新強國的行列。根據歐洲創新記分牌（European Innovation Scoreboard，EIS）2013年對歐盟28個成員國創新績效的測評結果，德國創新整體績效位于瑞士之后列第2位，屬于創新領導國家。歐洲工商管理學院與世界知識產權組織日前聯合發布的《2013年全球創新指數（Global Innovation Index，GII）報告顯示，2013年德國創新指數全球排名第15位，居于世界前列。歐盟于2013年初發布2012/2013年度“創新經濟體”排名，其中僅次于瑞典位列第2位的德國，在知識資產（專利申請、應對社會挑戰類專利申請）、創新者（與創新生產、營銷相關的中小企業數）方面占有絕對優勢。歷經戰前興盛階段、戰后恢復階段、科技振興階段及平穩發展階段，1990年德國步入統一發展階段，其創新驅動發展也進入新時期。

在世界經濟繼續下行、歐債危機持續惡化的背景下，德國經濟卻能一枝獨秀，這與其實行的創新驅動發展戰略密不可分。為促進德國的創新活動，聯邦政府致力于通過制定戰略規劃和政策法規，建立和完善創新體系。這對我國實施創新驅動發展戰略具有借鑒價值的啟示。

一、德國創新驅動發展的主要特征

德國很早就注重創新能力的建設，以政府為主導推行了一系列戰略規劃，并輔以有針對性的政策舉措，成為世界上創新領先國家之一。

1.注重創新戰略的連續性和創新政策的系統性

德國在創新戰略制定和政策設計方面，特別注重不同背景下戰略決策的連續性及政策制度的系統性。2006年，德國首次發布《德國高科技戰略》報告，從國家層面系統地提出高科技發展戰略，確定了旨在加強德國創新力量的明確政策路線。《德國高科技戰略》提出從科研到創新，直至最終占領市場的一體化戰略，有效地實現了科研成果與市場需求的結合。為應對全球科技創新競爭發展的新形勢，2010年7月，德國內閣通過由聯邦教研部主持制訂的《德國2020高科技戰略》，在2006年《德國高科技戰略》的基礎上匯集了德國聯邦政府各部門最新的研究和創新政策舉措，立足于開辟未來的新市場，并確定5個重點關注領域。在戰略規劃的指導下，政府相應地推出系統性的創新政策。高科技戰略發布后，聯邦政府分別在能源領域、生物技術領域、納米技術領域、交通領域、航空領域、健康研究領域等出臺了一系列的政策行動，來配合創新戰略的實施。聯邦政府對戰略制定連續性和政策設計系統性的重視使得德國在不同時期不同領域的科技發展都有明確的路徑可循，具有高度的前瞻性、針對性和靈活性。

2.形成對內整合、對外聚合的良性互動機制

德國的科研體系結構完整，科研機構配套齊全、分工明確，研究力量配置合理，這與德國政府對內整合創新體系、對外聚合創新資源的機制建設密不可分。德國創新政策的制定注重發揮多元主體的作用，將政府、企業界、科技界以及其他社會力量全部納入創新網絡，通過緊密合作和信息共享實現創新知識的產品轉化。在聯邦層面，聯邦教研部是負責科研與教育活動的主要部門，聯邦經濟與技術部則負責技術政策的制定。政府資助的非營利研究機構代表了德國科學研究的核心力量，其中馬普學會主要從事自然科學、生物科學、人文科學和社會科學等領域的國際頂尖水平基礎研究，弗勞恩霍夫協會則以研究應用技術為主，致力于科研成果的轉化；亥姆霍茲聯合會主要從事基礎性研究、預防性研究和關鍵技術研究；萊布尼茲科學聯合會定位于問題導向的研究，同時也提供咨詢與服務。企業是創新的主體，推動著科技成果的轉化。德國政府通過政策引導，將科研機構、高校、企業聯結為緊密的創新合作伙伴，充分發揮各類創新主體的作用，共同致力于創新驅動發展。

同時，隨著創新資源在國際范圍內的高速流動，德國政府致力于通過廣泛科技合作籌措全球創新資源。與西歐國家和北美國家的合作以尖端合作科研、大型科研基礎設施聯合建設、青年科學家培養與交流等為主；與獨聯體國家、中國、印度、南美國家等的合作旨在在國際范圍內開發創新潛能，吸引發展中國家學生來德國學習并留住優秀人才，宣傳德國作為研究目的地國家的優勢和吸引力，促進國家間技術轉移等。

3.突出企業的創新主體地位

德國在實現研發投入占國內生產總值3%目標的進程中，企業是最重要的主體，承擔著德國近2/3的研發支出。過去的十幾年里，企業顯著地增加了其自身研發投入，從1999年的334億歐元增加至2012年的512億歐元，占國內生產總值的比重也從1.67%增長至1.94%。企業連續十幾年增加研究經費投入，強化自主創新，促使其成為技術創新的主力軍。

除此之外，政府還推出一系列計劃和行動措施支持企業的發展創新：至1996年聯邦教研部投入3億馬克，推出“質量保障計劃”以支持中小企業建立完善質量保障系統和提高質量管理水平，資助范圍達6000家企業；頒布《中小企業遠程工作計劃》及《企業技術創新風險分擔計劃》逐步改觀企業的組織結構，促使中小型企業形成聯盟；聯邦經濟部的《中小企業創新與未來技術計劃》將技術資助作為繼續開發的重點；高科技戰略投資150億歐元，將德國建成“創意之國”，建立有利于高技術小企業創業和創新型中小企業發展的政策環境；2012年2月，聯邦政府決定繼續拓寬德國創新型初創企業的融資途徑，為德國企業募集更多的風險資本，進一步加強德國在國際創新競爭中的地位。

4.強調區域、產業的均衡協調發展

在創新驅動發展的過程中，德國十分重視區域、產業等的協調均衡發展。作為德國區域發展戰略的重要原則，“實行均衡發展”被寫入德國憲法，且先后制定并出臺《促進經濟穩定與增長法》、《聯邦改善區域結構共同任務法》、《聯邦空間布局法》及《聯邦財政平衡法》等一系列法律法規。面對兩德統一時東西部地區巨大的經濟差距，聯邦政府在研究項目資助方面向東部地區傾斜，制定了振興東部的戰略，以聯邦教研部發起的“德國東部州創新行動計劃”為中心，啟動了各種有針對性的資助計劃，加強東部地區的創新能力。作為老牌工業強國，德國的裝備制造工業基礎雄厚。依托高端制造業等傳統優勢產業，德國加速發展戰略性新興產業，在研發資助、基礎平臺建設、國際合作等方面，聯邦政府都予以重點扶持，以實現創新追趕的目標。

二、德國創新驅動發展的戰略與規劃：將創新置于國家發展的核心位置

德國政府高度重視戰略規劃對科技創新的引領作用。為保障戰略規劃的有效實施，20世紀80年代以來，德國政府先后出臺一系列法規以不斷強化戰略規劃的宏觀引領作用。1982年，聯邦政府制定促進創建新技術企業的計劃，將建立更多高技術公司作為國家的一項戰略措施。1996年7月，德國內閣通過《德國科研重組指導方針》，明確了德國科研改革的方向。1998年，聯邦政府頒布《INFO2000：通往信息社會的德國之路》白皮書，有力推動了德國信息產業的發展。

2002年2月16日，聯邦議院通過聯邦政府提交的《高校框架法第5修正法》草案，為在大學建立青年教授（Junior professor）制度提供了聯邦法律依據。2004年11月，聯邦政府與各州政府簽訂《研究與創新協議》，規定大型研究協會（馬普學會、亥姆霍茲聯合會、弗勞恩霍夫協會、萊布尼茲科學聯合會）的研究經費每年保持至少3%的增幅。2006年，聯邦教研部制訂《科技人員定期聘任合同法》，規定將公立科研機構研究人員的定期聘任合同的最長期限放寬至12年或15年，以留住青年科技人才。同年，聯邦政府首次發布《德國高科技戰略》報告，繼續加大特別是17個創新領域的投入，以確保德國未來在世界上的競爭力和技術領先地位。2012年3月28日，德國政府推出《高科技戰略行動計劃》，計劃從2012年至2015年投資約84億歐元，以推動在《德國2020高科技戰略》框架下10項未來研究項目的開展。2012年10月，聯邦議院通過《科學自由法》，即《關于非大學研究機構財政預算框架靈活性的法律》。2013年1月16日，德國聯邦內閣通過《聯邦政府航空戰略》，以保持德國航空工業在歐洲乃至全球的競爭力。標準在德國工業體系中擁有舉足輕重的地位，“工業4.0”是德國面向未來競爭的總體戰略方案。2013年4月，在漢諾威工業博覽會上，德國正式推出《德國工業4.0戰略計劃實施建議》，旨在支持德國工業領域新一代革命性技術的研發與創新，確保德國強有力的國際競爭地位。

三、德國創新驅動發展的政策與機制：深化政府科研體制和科研機構改革

作為二戰戰敗國，德國在20世紀50年代的科技政策重點是恢復科研及教育體制，重建被戰爭摧毀的教育基礎設施和大學研究中心，同時恢復科學學會的工作，并建立新的科研促進機構。通過大幅增加科研經費、不斷調整科技行政管理部門、新建一批科研機構及大力引進先進技術，到20世紀60年代末集中協調型的科技體制初步建立，多層次、配套齊全的科研機構基本定型。德國強大的創新能力與其分工明確、統籌互補、高效運作的多層次科研系統密不可分。科研機構的改革和發展為完善德國科學研究體系、增強科技創新能力奠定了重要基礎。

在德國所獲得的歐盟第七研究框架計劃經費中，馬普學會、亥姆霍茲聯合會、弗勞恩霍夫協會、萊布尼茲科學聯合會分配得到的經費占比為26.8%。這四大科研機構從2005年到2010年各自所接收聯邦和州共同資助的金額也有明顯的區分側重，并呈上升趨勢，在整體科研機構的資助總額中同樣占了較大的比重。

四、德國創新驅動發展的行動舉措：有針對性地解決創新驅動發展中的問題

1.政府加強對技術創新的投入力度

自1990年兩德統一后，德國研發投入總量逐年大幅度增加。作為一個統一的聯邦制國家，德國聯邦和16個州政府各自行使科技管理職能，每個州對其教育都具有立法權，并進行研發活動資助，每個州約有50%的公共研發支出來自于州政府。聯邦政府和州政府的共同目標是，到2015年，將德國研發投入占國內生產總值的比例提高到3%。2012年12月，德國科學資助者聯合會公布，2011年德國的研發投入為746億歐元，約占國內生產總值的2.9%，幾乎實現了3%的目標，遠高于歐盟2%的平均水平。

德國研發支出的增加促進了研發創新活動，使得研發人員的數量不斷增長，德國全時當量研發人員的數量從2000年的48.5萬名增長至2010年的54.9萬名，2011年達到56.71萬名。

2.促進區域創新的均衡發展

德國統一之時，東部的生產力水平遠較西部落后。1990年德國國內生產總值為27643億馬克，其中東部僅為2443億馬克，所占份額不足10%。因此，時任科爾政府制定了振興東部的戰略，并按市場經濟的要求對德國東部的科研機構實施重組，進一步充實德國的研究開發體系。

1990年德國政府啟動“東部工業研究特別促進計劃”，加快實現緊密結合經濟的科技開發能力，建立工業研究新機制。針對東部企業的技術革新需求，聯邦研究與技術部于1994年啟動新的“產品更新計劃”，并為其提供1.5億馬克，以支持東部及東柏林的企業更好利用新技術和新材料開發新產品。僅“東部研究任務計劃”和“東西部研究任務計劃”，聯邦教研部共向東部地區企業提供了3.2億馬克的研究開發項目。五年內東部地區的企業獲得資助的比例比西部地區高10%以上。1991年至1996年，聯邦教研部在其管轄范圍內為東部地區的轉軌和重建提供了總計170億馬克的資助。經過近七年重建，新聯邦州的科研體系轉軌基本結束。

自1998年來，聯邦政府以目標明確的資助措施推動東部各州開展貼近經濟的研究活動。通過建立“創新區”、“創新論壇”和“創新技術協作中心”，大大提升了東部地區的研發強度、創新能力及企業的市場競爭力。此外，聯邦教研部還推出了名為“東部創新區”的“主導項目”，目的是通過建立新型合作模式，推動企業開展以市場為導向的技術創新產品和服務項目研發活動。2009年為有針對性地提升德國東部研究基地的實力，聯邦教研部專門推出了“新聯邦州尖端研究與創新”資助計劃，以強化東部大學和研究機構已經形成的特色，擴大德國東部可持續的研究合作。2010年德意志研究聯合會（Deutsche Forschungsgemeinschaft，DFG）的分類統計數據表明，東部6個州的工業研發人員不足德國工業研發人員的1/10，僅占9.7%，但呈現出良好的發展態勢。無論是新聯邦州還是柏林，尖端技術行業在數量上已經超過德國的平均水平，相比西部地區增長更為明顯。

3.注重加強創新驅動載體的建設

推進集群式創新是德國創新驅動發展的重要路徑選擇。通過構建產業集群來提高企業的生產效率，發揮集群的創新載體效應。

聯邦政府通過BioRegio （生物區）計劃推動生物產業集群的形成和初步發展，后續的接應計劃傳承BioRegio計劃的成功實施經驗，帶動德國其他高技術產業的全面發展，促進了產業集聚。高技術產業的蓬勃發展無法掩蓋東部地區的經濟落后，為促進區域均衡發展，1999年政府以區域創新理論為指導，在東部地區實施InnoRegio（創新地區）計劃，通過創新網絡激發中小企業的創新能動性，從而促進集群主體間的合作。創新集群的成功轉型有效提升了德國的區域競爭力，然而，大量的集群策動也導致德國區域間的過度合作和競爭，造成政府資源的浪費。因此，2005年政府發動了GA-networking（GA網絡）計劃，重點對并行發展的集群進行有效地管理和協調。

從上述三個計劃可以看出德國集群策動遵循的路徑是從單個的集群內部主體間的合作到集群整體的創新，從單個的集群創新轉型到集群之間的合作。這對德國高技術產業集群發展、集群創新網絡的構建、集群之間的競爭合作等形成了明顯的正向效應，既提升了德國高技術企業的創新能力，又推動了區域均衡發展，同時還實現了對各創新集群的統籌和協調管理。

4.積極推進與新興發展國家的國際合作

為積極參與全球的科技合作和競爭，有效利用全球創新資源，德國政府及其研究機構積極推進與新興國家的國際合作。2008年2月，聯邦政府發布《加強德國在全球知識社會中的作用：科研國際化戰略》，該戰略明確了德國參與國際科技合作的四大目標，目標之三即為加強與發展中國家的長期科技教育合作。聯邦教研部下設國際事務辦公室（IB）的國際科技合作項目則更多聚焦于發展中國家，在2011年度國際事務辦公室資助的國際科技合作項目中，與發展中國家合作的項目數及金額均在80%以上。從合作對象國來看，2011年合作項目數及合作金額排名前10位的國家中，新興國家占了很大的比重。

馬普學會、弗勞恩霍夫協會秉持“立足德國，遍布世界”的理念，發展全球合作網絡，提高其科技競爭力。其中，主要從事應用導向型研究的弗勞恩霍夫協會在德國之外開展了諸多國際活動。協會總部有其自己的戰略目標，但并沒有為各研究所的國際活動制定自上而下的中心戰略，而是鼓勵研究所實施自我管理，弗勞恩霍夫協會在中國的策略恰好體現了這個特點。

近幾十年來，弗勞恩霍夫協會在中國的活動日趨活躍，與中國科學院、中國工程院等簽署了一系列的框架式協議，協會的重點越來越趨向于與中國頂尖機構（如清華大學）的合作。同時，協會加快了與中國合同研發的合作步伐，數據顯示，中國市場的合同正在趕超目前亞洲最大的市場——日本。一項對弗勞恩霍夫協會各研究所負責人的調查結果顯示，弗勞恩霍夫協會與中國合作的重要性排在第7位，而未來與中國合作的增長則被排在首要位置。

對于弗勞恩霍夫協會而言，中國既是合作伙伴又是研究實施地，在協會開展國際合作創新的過程中，中國變得日益重要。在復雜的中國市場環境中擯棄自上而下的戰略計劃，通過在個體項目中展示能力，爭取信任，從而逐步增加合作機會仍將成為弗勞恩霍夫協會今后的路徑選擇。

5.新興產業領域的創新追趕

除了在傳統的高新技術產業發展方面具有非常強的國際競爭力外，德國也特別重視發展戰略性新興產業。生命科學和生物技術是21世紀最重要的創新領域之一，德國政府不斷提高對生命科學領域的創新要素投入，以促進新興產業的創新追趕。

2005年起，政府提高了以生命科學為代表的可持續研究領域的研究與發展資助力度。2010年通過“高科技戰略”在生命科學領域的項目資助達50億歐元，以此進一步促進未來行業的創新。德意志研究聯合會2012年年報顯示，德意志研究聯合會共擁有預算25億歐元，聯邦政府資助67.1%，州政府資助32.7%。其中德意志研究聯合會對生命科學領域的資助經費約占資助總額的39%，為各學科中最高。

聯邦政府還進一步加強生命科學領域科研基礎條件平臺的建設：2006年，在海德堡開始建設新的先進生命科學培訓中心；2007年至2009年，在生命科學領域馬普學會增添了3個特殊型的“新研究所”來擴大其投資組合，并籌備了技術成熟的創業公司——波恩凱撒研究中心的“生命科學孵化器”來轉化發明為創新；2010年德意志研究聯合會在“生命科學成像質譜分析”資助計劃內為德國9所大學配備最高標準，總額為580萬歐元的質譜分析設備，在大型設備資助計劃下為3所大學的生命科學專業提供近500萬歐元為其配備新型的動態核極化一核磁共振（DNP-NMR）設備，以保持并擴大德國在生命科學領域的領先地位。

在加強基礎平臺建設的同時，政府十分重視新興產業領域的國際合作，如與俄羅斯的科技合作由生物技術合作擴展至生命科學領域；2011年，德中生命科學創新平臺聯合聲明為兩國生命科學領域的科研人員奠定統一的行動基礎，共同開展理論研究、技術創新以及產品創新，進一步開發生命科學領域的創新選題。

2012年11月，經聯邦政府與柏林州政府的同意，德國最大的醫科大學與馬克斯一德爾布呂克分子醫學中心合作成立柏林健康研究所。該所旨在將醫學和生命科學相結合，開辟生命科學研究的新領域。

五、德國創新驅動發展的啟示

通過上述對德國創新驅動發展路徑及特征的分析，可以獲得以下幾點啟示，以期形成對我國創新驅動發展的借鑒。值得注意的是，在借鑒德國經驗時，應充分考慮兩國在政治體制、經濟基礎、法制建設、社會管理、傳統文化、民眾素質以及所處不同發展階段等背景因素的影響。

1.建立和完善創新驅動發展的頂層設計

德國從二戰后就開始將科技創新擺在國家發展全局的核心位置，在戰后恢復階段、科技振興階段、平穩發展階段、兩德統一調整階段分別針對其不同的發展現狀和側重進行了創新驅動發展的頂層設計，制定了不同的創新驅動戰略規劃，并針對不同階段的戰略規劃頒布了相應的法律法規作為保障措施，同時輔以系統性的政策設計和標準化的行動計劃。完善的頂層創新體系極大地提升了德國的創新能力，推動德國成為全球創新強國。

2.重視發揮公共科研機構在國家創新體系中的作用

戰后德國科研機構的主導模式是以著名的馬普學會、亥姆霍茲聯合會、弗勞恩霍夫協會、萊布尼茲科學聯合會為主體的公共科研機構模式，這一模式以其完善的治理結構、高效的組織運營、高水平的創新能力和卓越的科研績效而得到國際社會的高度評價。德國政府通過立法明確四大公共科研機構的功能定位，保障科研機構的研究方向及其功能定位的一致性。我國政府深化科技體制改革可以此為參考，借鑒德國經驗充分發揮我國國立科研院所在國家創新體系中的特殊作用。

3.加大創新要素投入，形成同向合力

為增強德國的自主創新能力，聯邦政府和州政府逐年增加創新要素投入。穩步增長的研發經費和研發人員數量保證了德國研發創新的領先水平和實力提升。為促進科技創新要素和社會生產要素的緊密結合，德國政府參與或扶持組建了一系列創新聯盟，并在全國范圍內邀請各界代表開展創新對話，促進創新主體間聯系。各類政策與創新要素的投入形成同向合力，使德國的創新活動走上了又快又好的發展道路。對我國而言，應加大旨在提高自主創新能力的戰略性投資，作為科技創新活動的強大支撐條件，并輔以配套的政策措施，構建完善的科技創新支持體系。此外，還應建立符合中國特色的科技投入管理模式，合理地規避不必要的“重復立項”，確保較高的科研經費使用效率。

4.推動區域創新能力均衡發展

兩德統一之后，聯邦政府通過各種促進計劃和資金注入，幫助東德地區提升技術創新能力發展，取得明顯成效。由于地理、資源、要素等原因，同時隨著經濟的不平衡發展，我國各地區的技術創新能力極不均衡，并有進一步擴大的趨勢。創新能力差異的擴大將嚴重制約落后地區的經濟發展，中央政府應當積極借鑒德國東部技術創新重建過程中的成功經驗，出臺相關政策，加大研發投入，促進落后地區的技術創新能力提升，進而推動社會經濟的均衡發展。

5.以新興產業發展引領轉型創新

一百多年的創新努力使得德國不僅傳統工業領域、而且高新技術產業在全球都具有較強的競爭力，尤其以集群為載體的創新驅動有效地提升了產業的創新能力，促進了整個產業的創新發展。德國在2006年出臺的《德國高科技戰略》，確定了廣泛而又明確的關于加強德國創新力量的政策路線，以支持其戰略性新興產業的創新發展。“實施創新驅動戰略，加快轉型發展步伐”是我國今后推動科學發展的主題。在轉變經濟發展方式的過程中，我國應以新興產業的發展來引領轉型創新。首先應制訂完善的新興產業發展路線圖，并發揮好企業作為創新主體在新興產業發展中的作用，加快實現創新追趕。其次，政府還應建立相應的預警機制，充分發揮市場調節的作用，形成有序、良性、合理發展的局面。

6.制定更具針對性的國際科技合作策略

德國聯邦教研部設置下屬部門德意志研究聯合會、國際事務辦公室、德意志學術交流中心作為其國際科技合作的主要實施部門，大力開展國際科技合作活動。德國在實施科研國際化戰略，尤其是“戰略”目標三“加強與發展中國家的長期科技教育合作”的過程中，特別注重根據合作對象的需求特點選擇合適的機構，為其量身定制研究項目。我國在制定國際科技合作戰略時同樣應該增強政策的針對性，針對不同類型的國家選擇不同的合作領域，制定不同的合作策略，以提升自主創新效率。

（摘自《德國研究》2013年第4期，原標題《德國創新驅動發展的路徑及特征分析》）