近代中國城市化中城市土地管理制度變革的路徑分析

王立濤

摘 要 中國近代社會是一個非常復雜的社會體，具有很強的特殊性。近現代史從1840-1949年。從1840年鴉片戰爭到1919年五四運動前夕，是舊民主主義革命階段；從1919年五四運動到1949年中華人民共和國成立前夕，是新民主主義革命階段，整個中國近代史是中國淪為半殖民地半封建社會的歷史。政權的更替、社會的變革、外族的入侵等等都給中國近代社會造成了沉重的社會負擔。中國近代社會發展的特殊性決定了中國近代城市化土地發展模式的不同形式。有外國侵略者在中國大城市或沿海城市租借的土地，和中國近代歷屆政權更替的政府所進行的自主的城市化土地管理模式。矛盾的多發，社會的激烈變革，使中國近代社會的土地產權的管理制度模糊不清。

關鍵詞 城市模式；制度變革；路徑；土地管理制度

中圖分類號：F293.2 文獻標志碼：C 文章編號：1673-890X（2014）27--03

近代對外貿易活動和工業變革的發展推動了城市化的建設。推動了一些大中城市的發展壯大，大城市的燈紅酒綠和中小城市發展的不平衡，尤其是土地的兼并，人煙的荒蕪，耕地的大量流失，使城市的土地改革步履維艱。在土地國有化和土地私有化之間存在著糾結與矛盾，在權利與義務分配的框架上涉及到各方面的利益問題上都需要協調。近代社會土地管理困難重重，沖突不斷。近代中國土地領域里的矛盾和糾紛是由自身也是由外來力量的雙重作用而形成的，近代土地產權制度和土地管理制度的模糊和混亂也是產生種種問題的根源，而土地產權制度和土地管理制度之所以矛盾叢生，則與近代中國社會所發生的劇烈的政治、經濟和意識形態變革有關。

1 對城市化范疇的觀點

一個區域可以構成一座城市的概念，歷來學者的觀點都有所不同，他們的分歧點在于人口的多少和工業化的發達程度來區別。人口數量激增，例如說一個縣城需要有30萬人口的規模，達到了這個數量才能稱其為縣城，否則只能定義為城鎮。大中城市的人口界定也是如此，需要用百萬人口甚至是千萬人口的數量來衡量。城市應該是工業化的觀點認為，城市應該工業發達，不應該總以人口數量的多少來衡量。工業的規模往往指的是制造型生產型行業的規模，工業的發達程度決定了一個城市的發達程度或者說文明程度。

2 促進近代城市化的一些因素

近代城市化的形成有很多方面的因素促成，它的推動力主要有以下幾種形式。

2.1 商品流通速度的影響

商業貿易的發展，加大了商品的流通規模和流通速度。每年的絲綢對外出口的數量總額呈逐年上升的態勢，還有一些農副產品的對外出口，尤其是茶葉的對外出口。近代以來，外國列強對中國的大舉輸送鴉片，也打開了我們閉關鎖國的舊模式，這樣對通商口岸城市的發展具有極大的影響。

2.2 工業和交通業發展的促進

中國古老的大門是靠西方人的船堅炮利給打開的，對中國近代工業的影響深遠。近代工業的崛起是中國近代城市化的一大誘因。紡織行業的發展，工礦企業的發展還有其他的一些大型工軍工業的發展，促使了近代中國形成了很多大城市，如北京、上海、天津等。再由于交通運輸業的發展，如航空業，航運業，汽車業的發展，使交通變得更快捷，世界變得相對更小，這也成全了近代沿海城市的發展規模。內地人口向這些大城市遷移的規模越來越大?？陀^上造就了這些大城市的形成。

3 城市類型模式發展的不同

近代城市化的形成是由多種因素決定的，因此，它的發展模式也是多樣性的。在不同地域，由于受到的各種政治條件和經濟因素的沖擊不一樣，城市的類型必然不相同。有市鎮城市，大中城市，還有正在轉化為大城市的舊城市等。城市的不同，決定了城市土地管理制度的形式也不相同。

3.1 對外開放形式的城市

近代中國積貧積弱，尤其是清朝末年，更是腐朽不堪，與外國之間發生的戰爭屢屢失敗。在國際爭端中，失敗的代價往往是沉重的。戰爭給中國帶來的創傷揮之不去。清政府簽訂了很多喪權辱國的不平等條約。很多沿海城市就這樣淪為了通商口岸，還有的形成了外國列強的租借地。但是這些通商口岸和租借地往往在后來成為了城市的中心。在通商口岸中有的城市受到外國列強的影響很大，在城市土地管理方面也是如此。在西方式的土地管理權建設，城市土地規劃法案，土地增值稅收等都給我國的近代的土地管理制度提供了法律上的參照。

3.2 傳統中心城市的發展

傳統城市主要指并非對外簽訂不平等條約的需要對外開放的城市，這類城市在近代社會中的數量和規模還是可圈可點的。主要受益于國家政策的影響。尤其是清朝末年為了救亡圖存所進行的一系列變法維修運動所導致的。如桂林，它在城市的規劃中就別具一格。由于風景秀美，礦產豐富，是清政府政策的受益城市。城市的建設、官府宅邸、城墻城壕、城市管道建設、清政府新式學堂的建立，更讓這座城市充滿了生機與活力，其城市的內部空間結構在近代社會發生著深刻的巨大的變化。尤其是在桂系軍閥李宗仁、白崇禧統治時期，城市建設基本上達到了空前的盛況。如當時城市職能部門很多，城市的土地建設用地方面管理的很嚴。桂林地區的茶也銷往各地，先后帶動了民族加工行業和民族食品運輸行業的發展。金融行業乃至第三產業的全面發展，使桂林發展成為一個近代的大城市之一。

3.3 小城鎮的近代轉變

隨著近代一些大中城市的不斷涌現，帶動了很多原生型城市的發展。這種新型的小城鎮城市與一些新型的大中城市并存的形式格局一直存在，但并未最終轉化為大城市。近代工業、航運業的發展刺激了所屬的小城鎮經濟的發展，給這些小城鎮帶去的經濟刺激也是空前的。小城鎮的發展也相應的刺激了政府的相應轉型，為了適應與之匹配與發展完善，一些教育機構、大中小型醫院也都紛至沓來，這些小城鎮的發展是大城市發展所帶來的福音所致。

4 近代城市的發展對土地建設的要求

近代城市的發展對土地的建設要求主要也有三種模式，一個是純粹的租借地的土地建設問題，一個是租借地半租借地的土地建設問題，還有一個就是純粹近代的中國政府自己管轄的土地建設問題。這三種土地的管理模式在中國近代社會長期并存發展，也可以說是中國社會特有的一種土地管理模式。endprint

4.1 租借地的土地管理模式

在租借地，租借國有自己的土地管轄權和行政權，相當于是自己的獨立的王國。但是租借國在征用老百姓的土地時也會給予一定的補償。在城市的規劃和整個租借地土地管理制度的制定都是由租借國政府一手制定的。中國的在租借地的老百姓依然可以保持正常的生活。租借國同時制定了很多土地政策來抑制土地投機。清朝末年，土地兼并的情況十分嚴重，老百姓流離失所，居無定所的情況十分嚴重。租借國對當地的土地開發商制定了明確的使用土地的稅收征收模式，對城市建設也可以說有很大的成效。城市的管理基本上都是照抄西方的城市規劃模式和制度來進行。

4.2 租借地半租借地的土地管理模式

這種租借模式一直處于華界、租界并存的狀態，兩者的土地制度也不同，但并相互影響。租借國在租借地的土地管理模式完全不同于以往的中國的傳統的管理模式。不是單純以稅收為中心，而是確立了包括土地所有權、房屋產權登記與轉讓及相對規范化的土地契證制度在內的土地建設管理制度，明確土地的使用用途及土地開發模式。是商家使用、是民用還是官方占用都明確地制定了相應的補償和管理標準。土地估價制度業得到了很好的實行。對于土地權益轉讓和手續流轉的辦理都有嚴格的要求，并且都必須要有明確的備注，以免帶來管理上的混亂。 如遇重大土地手續變更需要有領事館簽字并且蓋章，并且注冊備案，以防止土地的過分投機。這種規范性、有序性的控制土地模式對于租借地的土地管理具有極大的重要的影響。在租界模式影響下，華界政府在很多地方也進行了大量的效仿。如《租買地畝章程》《土地局章程》《土地局不動產契約條例》等，并且在土地開發中關于資金來源、拍賣承包的運營方式等租界的一些市場化土地開發模式也在華界開始運用。這樣的并存狀態，對雙方的管理都具有借鑒性意義。

4.3 純粹的中國政府自己管轄的土地

一直受保守的清代統治者的控制，中國的自有城市的發展相對非常緩慢。但是自主創立、自主建設的新型土地管理模式還是給一些城市取得了很大的成績的。工廠用地的建設經營，帶動了農工商的系統配套發展；水利的投資建設鞏固了沿江城市的經濟農業的發展，興建大中小型碼頭，往來的貨運船只非常之多，商業也漸進繁榮發達。一些風景區的建設用地、軍事用地也都上到了正常的土地規劃日程。在城市發展的過程中逐步形成的地方政府的自治思想也非常濃厚，尤其是在中國的軍閥割據時期，軍閥們的統治帶有很大的地方色彩，這些地方性的特色是在城市的發展上的嘗試與創新。

5 結 語

西方的城市土地管理模式早已對近代中國傳統的土地管理模式帶來了很大的沖擊，但作為傳統行政中心并一直未設為通商口岸的城市，變革相對較少，在地方政府主導下的城市建設的變革相對較多。土地的變革與思想的變革是密不可分的，先進思想決定了土地的變革模式。近代中國城市化路徑的復雜性決定了其土地管理制度變遷路徑的多樣性，制度變遷模式主要有誘致性制度變遷和強制性制度變遷，從而使得在從傳統到近代的轉變中形成了不同的城市土地管理制度模式的多樣性。如果人們試圖對當下的土地制度進行更好的改革，那就不應當忽視近代社會的歷史土地管理制度。這不僅是因為歷史留給了我們太多深刻的教訓，還是因為其構成了當下制度發展的基礎，并規定了未來制度改革的可能方向。

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（責任編輯：趙中正）endprint