日本阪神大地震的應急措施及評價

孫繼強

[摘 要]1995年1月發生的“阪神大地震”是日本自1923年關東大地震以來受災損失最慘重的一次。在這次破壞性超強的地震發生后，日本政府立即采取了一系列應急措施展開了救災工作，取得了一定成效，但這些應急措施還存在一些不盡人意之處，致使救災效率和成效大打折扣。我們應該借鑒日本的經驗教訓，建立一個完善的災后應急管理體制，方能為救災提供制度保障，從而最大程度減少災害帶來的損失。

[關鍵詞]阪神大地震；應急措施；應急管理體制

由于日本地處環太平洋火山地震帶，特殊的地理位置使其地震災害不斷，除了今年3月11日發生的東北地區特大地震災害之外，其中2005年1月17日發生的里氏7.2級的阪神大地震（1）是自1923年關東大地震以來規模較大的一次地震。這次地震共造成6432人死亡，3人失蹤，43792人受傷2，數十萬人無家可歸。根據國土廳的不完全調查，截至當年2月14日地震帶來的直接經濟損失高達9兆6000億日元，其中建筑物損失約為6兆3000億日元，交通設施損失約為2兆2000億日元，基礎設施建設損失約為6000億日元，其他約為5000億日元（3）。

災后，日本政府立即采取了一系列應急措施，并走上了災后重建的復興之路，盡管耗時長達10年之久，但在這一過程中日本的相關法律、體系和制度日趨完備，對日后復興起到了積極的推動作用。

一、災后應急措施的展開

震后，日本政府開始著手啟動應急措施，開展救災工作。這些應急措施主要包括：

第一，多方及時投入救援，發揮政府管理效能。

1月17日5時46分地震發生后，大阪管區氣象臺于5時55分將地震信息送達相關行政機構，6時4分，氣象廳本部向國土廳等相關部門通報災情。與此同時，警察廳向全國機動部隊發出隨時待命的命令，防衛廳也隨后宣布進入緊急狀態，并于7時開始進行航空偵察，10時接受兵庫縣知事要求派遣自衛隊進入神戶市、淡路島等災區救災。海上保安廳于地震發生后立即指示附近海域的巡邏艇進行受災調查，7時許更多的巡邏艇和航空部隊向災區集結。消防廳于6時發出指令，要求相關地方政府立即采取應急措施，并及時匯報災情，8時成立災害對策聯絡室，9時成立災害對策本部，10時向災區周邊府縣發出防災協助命令，并設立“各都道府縣協調窗口”，負責生活物資的調集、運輸和通訊的暢通。國土廳于6時8分將地震信息送達總理大臣秘書官及國土廳災害對策要員，并召開緊急會議，6時50分開始收集警察廳、消防廳等部門信息，7時于總理大臣秘書官建立信息聯絡體系，7時30分著手組建“非常災害對策本部”，8時21分通知相關部門召開“災害對策相關省廳聯絡會議”。

盡管震后日本政府部門的反應迅速，但是由于災區相關地方公共團體及政府機構受災嚴重，最初的應急能力并沒有得以充分發揮，鑒于此，政府召開緊急內閣會議，并于10時成立以國土廳長官為本部長的“平成7年（1995年）兵庫縣南部地震非常災害對策本部”，隨之召開第一次會議，制定了余震預警、受災狀況調查、失蹤人員救助、災民救治、交通設施的修復等亟需開展的工作，并決定向災區派遣政府調查團。17日午后，以國土廳長官為團長的政府調查團到達災區，18日調查團向非常災害對策本部提交調查報告。19日，政府成立以內閣總理大臣為本部長、各內閣成員為成員的“兵庫縣南部地震緊急對策本部”，先后召開10次緊急會議，對救災起到了重要的指揮功能。20日政府任命“兵庫縣南部地震對策擔當大臣”，負責各部門的協調和指揮，21日內閣會議決定在神戶市成立現場對策本部，負責現場救災指揮，并努力恢復災區相關公共團體和相關地方政府部門的職能，對救災工作起到了積極的推動作用。

第二，及時開展搜救工作，積極開展醫療救護。

由于日本房屋多為木質結構，因此地震發生后多出引發火災，成為造成死亡人數最多的隱患。神戶市消防局及相鄰地區消防隊全體參與滅火，據統計共在此次地震中中共有約7萬1000人出動救災。此外，在當日10時，消防廳向全國消防部門發出指令，要求參與救災。13時40分大阪市消防局所屬50名消防隊員最先到達受災嚴重的長田區，在此后的24小時內共有900人集結到災區，1月25日達到2000人以上，此外警察廳和自衛隊員也紛紛到達災區展開救援。大規模救援隊伍的及時就位使得救援行動進展迅速，成果顯著。據統計在搜救活動中，警察部隊每日搜救災民達1萬6000人，消防隊約為6000人，自衛隊約為1萬9800人。（4）

對受傷災民的救治同時展開。由于災區醫院受災嚴重，再加上醫護人員短缺，因此政府緊急調派周邊地區醫院的醫生、護士前往災區，并通知周邊地區醫院做好收治傷員的準備。19日，又有多個醫療隊奔赴災區，這些醫療隊大都由12人組成，可進行基本的醫療救護，此外還派出了多個精神醫療小組，對災民實施心理救治。自衛隊也在災區設立了由8人組成的救護所，這些救護所最多時達到15處，同時從24日起派出了巡回診療隊，最多時達到16個。

由于災區醫療條件嚴重匱乏，加之災區道路受損嚴重，因此傷員陸路轉移困難重重。因此，消防、自衛隊、海上保安廳等部門均派出了多架次直升機飛赴災區負責傷員的運送。值得一提的是在這個過程中，兵庫縣急救醫療信息中心及時發布相關醫療信息，并積極聯絡鄰近醫療機構收治傷員，起到了協調和組織功能。此外厚生省也向災區救援機構提供了具有收治病員條件的醫療機構名單。

多部門的積極參與以及行之有效的協調機制對災后救援工作起到了積極的作用。

第三，打通生命通道，保障災民生活供給。

災后災民救治中最重要的是保障災民的生活供應。各部門動用包括飛機、汽車、船舶等運輸工具于地震當日緊急調運水、食品和藥品等必要物資。其中，截止到18日22時消防廳共向早去運送毛毯9萬6000條，面包25萬3000個，飲用水13萬9000瓶；水產廳則出動船艦13艘，運送物資228噸；海上保安廳出動巡邏艇282艘，飛機115架，運送飲用水1萬2300噸，毛毯1萬2000條，以及大量的藥品、食品和日用品。各航空公司出動航班341架次，運送救援物資1027噸（5）。這些救援物資的及時到達為災后救援奠定了基礎。

要使救災物資及時到達災區，運輸系統的保障也就成為此項工作的重中之重。災后交通部門派出警力勘察道路受損狀況，并實施交通管制，除緊急物資運輸車輛允許通行外，其他任何車輛禁止通行，并還動用警車為救災車輛帶路，以力保救援通道暢通。

要加快救援進度，就必須對已損壞的道路進行修復。為此，高速公路管理部門加班加點，加快施工進度，在最短的時間內修復了阪神高速公路和相關國道。此外，各交通部門還實現了道路信息的共享，向救援車輛以及附近居民發布道路狀況，并呼吁非救援車輛不要占用道路資源，從而確保了救援物資的運輸。

在保障救援通道暢通的同時，政府各相關部門也紛紛采取措施調配救援物資。農林水產省在設立于神戶市的農林水產消費技術中心內設立了“食品供給現場對策本部”，負責食品、飲水、蔬菜的供應。厚生省則動員社會醫療機構調配災區急需藥品，同時為保障災區應急供水，還動員自來水公司提供給水車757輛、儲水罐10萬個、水袋21萬個、袋裝水39萬個。通商產業省則號召社會各企業向災區捐助包括水、罐頭、毛毯等在內的生活必需品。自衛隊出動炊事車為58萬災民提供飲食，此外還設立給水點，提供約5萬4000噸飲水。日本紅十字會則緊急調配了6萬條毛毯、3萬套日用品、30萬人的飲食以及40萬個防塵口罩等物資。

除了政府相關部門以外，社會各界力量調配的救災物質紛紛涌向災區。為此，兵庫縣特別成立了“救護物資儲備基地”，負責全國各地救援物資的集中、保管。由企業和社會團體派出的志愿者以及自衛隊員對物資進行登記之后分發給各地受災群眾。

除了提供基本的飲食之外，保障避難所以及臨時住宅也是災后重建的重要內容。在地震當日，大量災民聚集到學校、市政府、公園等公共設施避難，僅兵庫縣，避難所最多時達到1153處，避難人數達到31萬7000人。避難所不但為災民提供飲食和容身之處，還能提供充足的醫療救護和精神撫慰。

然而避難所仍無法滿足災民住宅需求，建設臨時住宅也就成為災民安置工作中急需解決的問題。兵庫縣在地震第二天決定建設應急臨時住宅，隨后派出工作組調查房屋倒塌情況，同時在避難所展開現場調查，根據調查結果，決定原則上向失去房屋的所有居民提供應急臨時住宅，并確定先期建設3萬套住宅。后來根據實際需求，又向政府緊急追加了1萬8300套，最終兵庫縣的應急臨時住宅共建設4萬8300套，基本滿足了災民的安身需求。

這些臨時應急住宅房租免費、水電費由個人負擔。每套住宅設兩個房間，內有廚房、洗澡間和廁所等基本設施。為解決低收入者住房問題，政府還在災后重建公營住宅，這類住房由單間格局到四間格局共4個種類。入住者多為災前居住在月租金4萬日元以下廉租房的低收入人群，還有約17%的入住者是災前月租金2萬日元以下住宅的居住者。此外政府還在郊區建設了房租特別便宜的住宅，最便宜的單間格局月租金僅為6000日元。（6）

二、災后應急措施的評價

阪神大地震后，一系列應急措施取得了一定的效果，為救災和復興打下了良好的基礎，其中有一些好的經驗和做法值得我們借鑒。

首先，注重信息的收集、整理并及時公布。震后，無論是氣象廳還是自衛隊、警察廳、消防廳等救災部門開始都將重點放在了震災信息的收集和整理上。位于震區的地方行政在恢復職能之后也開始在相關部門的指導下投入賑災，其中兵庫縣都市住宅部等部門統計了地震受災情況，并對震后急需物品、震后災民急需信息、震時人們反應等狀況進行了詳細調查。這些詳細數據對救災物品的調撥、災民安置以及防災減災提供了依據，并對日后災后重建和災害應急管理的完善起到了積極的推動作用。

其次，積極開展心理救助和心理干預。地震給人們的生命和財產帶來巨大損失，由此造成的心靈創傷更是難以在短時間內治愈，因此災后除了對災民提供必要的醫療救助之外，還應開展心理輔導和心理干預，以保證災民的心理健康。在阪神大地震后，日本各界社會各界積極對災民進行心理干預，主要做法有：面向保育員及幼兒園教師等開展心理治療和輔導，從根本上保證幼教的健康發展；開通心理咨詢熱線，及時為災民疏導心理問題；提供娛樂設施，舉辦娛樂活動，同時發揮災民自助組織的積極性，安排集體聚餐會和民間節日慶祝會，邀請包括演藝界、體育界人士慰問演出。這一系列措施不但能夠在一定程度上沖淡災民的消極悲觀情緒，還能起到自我治愈的效果。在政府與民間組織的合作中，災民的自我管理和社會支持的合力下，災民的精神安定和心理健康得以良好恢復。

第三，建立政府主導、地方主體、民間參與的多元化救災體系。在應對特大災害過程中，政府以其掌握的豐富資源毫無疑問地居于救災的主導地位，完善救災機構、加強部門協調、調運救災物資、接受海外援助、確立救災方向等都離不開政府的指揮、指導和協調。例如在阪神地震中成立的諸如“非常災害對策本部”以及稍后成立的“阪神·淡路復興委員會”等均由政府要員擔任負責人。在政府的主導下，地方政府及各部門構成救災主體，執行政府的決策，實施現場救治，并及時將各種信息反饋，以幫助政府完善、修訂救災決策。然而僅靠政府和地方團體的努力是不夠的，尤其在震后道路設施、通訊設施不暢的非常時期，政府管理結構僵化使得決策的傳達和實施大打折扣，這就需要發揮民間團體靈活、機動、迅速的優勢。據統計，在阪神地震后一些民間組織迅速在災區設立了指揮中心，協調從各地趕往災區的諸多志愿者團體的活動開展救災工作。據統計，先后有130萬名志愿者參加了這次救援活動，震后3個月內，由志愿者募集的善款達到1600億日元，每戶受災家庭最多可以得到50萬日元的捐款。（7）

第四，多方籌措資金，保障賑災財政支出。首先，鑒于阪神大地震的毀滅性后果，日本政府根據“應對重大災害的特別財政援助等相關的法律”，將其定性為“重大災害”，并采取了相應的財政措施，對公共設施、農田水利設施、農林水產、中小企業、機關學校的修復工作提供資金支持。內閣會議還通過決議，要求政府金融機構對中小企業提供低利融資服務，以幫助中小企業盡快擺脫地震的不利影響。此外，政府還制定了針對阪神大地震的“特別財政援助法”，對基礎設施、教育機構、神社寺院等重建實施不同程度的財政支援，其中教育、醫療機構所需資金的2/3由國庫支出，而國庫對交通道路、飲水系統等提供的財政支援則高達80%以上。（8）

日本的震后應急管理體制發揮了重要作用，為救災開展與日后重建工作打下了良好的基礎，但其中也存在著一些不盡人意的地方。其中最為詬病的當屬信息不通暢以及救援效率的低下。日本的地震預報工作由科技廳負責，觀測則由氣象廳以及大學和相關科研機構承擔，而防災救災的主管部門卻是國土廳，救災防災職能部門過于分化，缺乏一個強有力的指揮中心，不僅加大了信息傳遞的成本和時間，更是導致信息傳遞通道的不通暢。例如地震發生20分鐘后，日本首相才通過電視新聞知道發生了地震，而第一次到達首相官邸的災情報告已經是震后2小時。

此外，救災體制的缺陷導致救災行動的遲緩。盡管自衛隊早已接到災情報告，但根據日本自衛隊相關法律規定，沒有首相命令或縣知事邀請是不能擅自出動的，這就造成了兵庫縣知事在地震發生后的4小時才請求自衛隊幫助。加之集結和準備的需要，自衛隊救災主力在第二天才開始開進災區。救災體制方面存在的上述種種弊端致使震后救災效率大打折扣，正如《朝日新聞》在社論中指出，“以首相官邸為中心，各個行政官僚機構其政治指揮能力沒有真正發揮出來”（9）。

三、對完善我國應急體制的借鑒意義

中日兩國一衣帶水，從古到今都持續著政治、經濟、文化等方面的交流。（10）它山之石可以攻玉，日本在阪神大地震中的經驗和教訓對我國應急體制的建立和完善有著積極的借鑒意義。

我國也是一個地震等自然災害頻發的國家，2008年的汶川大地震是新中國成立以來破壞性最強、波及范圍最大的一次地震。截至2008年9月25日12時，汶川地震已確認69227人遇難，374643人受傷，失蹤17923人，直接經濟損失達8452億元人民幣。在面臨巨大災害時，行之有效的應急管理體制是救災和重建工作有序開展的重要保障，為此應該借鑒日本阪神大地震的經驗教訓，不斷完善我國的應急管理體制，為防災、救災和重建提供制度支持。

首先，加強救災法律體系的制定和完善，為救災提供法律保障。日本政府非常重視依據法律對災害危機進行管理，構建了完善的防災減災法律法規體系，按照法律內容和性質分為基本法、災害預防和防災規劃相關法、災害應急相關法、災后重建和恢復法以及災害管理組織法等五大類，共由52部法律構成。而我國目前防災救災災后重建方面法律法規體制上尚不完善。目前針對災害防范與救助的法律主要有《防震減災法》和《突發事件應對法》，但多為原則性的解讀，有待進一步完善。

其次，保障信息通道暢通無阻。救援體制能否最大限度地發揮作用，在很大程度上取決于決策機構能否及時獲取全面、準確的災情信息，而災情信息的傳遞則需要一個通暢無阻的信息系統。作為救災主體的政府只有及時獲取信息才能制定行之有效的救災措施，才能使社會力量形成合力，最大程度降低地震的損失。此外，信息通暢對減少災民恐慌、防止次生災害等也發揮著重要作用。據統計，阪神大地震后，人們最需要了解的信息中，居于前三位的分別是余震信息達39.5%，生命線系統信息為34.3%，安全信息為28.6%（11）。不難看出這些數據都與災后安全息息相關，以上數據表明，如果救災部門能夠及時向社會公布相關信息，則可在很大程度上減少二次災害帶來的損失，同時對穩定災民心理、維護災區穩定具有重要意義。

第三，加強防災救災宣傳，提高公民防災意識。鑒于阪神地震的教訓，日本政府加強了防災救災相關的教育、訓練和宣傳，在中小學將防災救災內容納入到日常的教學體系中，并定期開展防災訓練，即提高了危機意識，也培養了自救和逃生能力。同時日本內閣將每年的1月17日定為“防災和志愿者日”，并開展一系列活動普及防災知識。目前我國的防災教育和訓練十分欠缺，這也造成了公民危機意識的淡薄，致使在面臨自然災害時驚慌失措，從而錯失逃生機會。為此應該在各級機關、學校開展逃生訓練并使之常規化。在汶川大地震中四川安縣桑棗中學雖然校舍破壞嚴重，但由于平時經常訓練學生防震逃生，結果師生無一人受傷，這從側面說明防災訓練的重要性不容忽視。同時還要發揮社區、街道的組織功能，對市民以及基層防災組織進行積極的指導和建議，給這些組織創造好的活動環境和在防災器材等設備上給以資助。

第四，加大財政投入，完善地震觀測和研究體制。目前為止盡管地震預報仍是一個全球性的難題，但日本依然不惜花費巨額資金加大地震預警研究，東京大學地震研究所在東京灣和靜岡縣的伊勢灣投放了高精度的地震感知預警儀。同時中央防災會議還和日本最大的電信公司NTT合作，于近年啟動了全國地震預報系統。該系統在地震初期時，能夠迅即啟動預報系統，并迅速向手機用戶和各大電視臺發出地震警報。中國地震研究機構也在努力提高預警水平，但其力度依然不夠，資金投入明顯偏低，其公信力也不為民眾所認可。各級政府應該拿出專項資金在全國各地尤其是地震活躍地帶設置觀測點和預報設備，多方收集相關數據并交由專業機構進行分析整理，定期發布研究報告，從而提高預警能力。

四、小結

日本阪神大地震后的應急措施收到一定成效，但也存在這諸多不足。借鑒日本的經驗教訓，完善我國的應急管理體制是救災減災的要求。我們應該在前期加強危機意識和防災教育的基礎上，堅持科學規劃，加快立法進程，強化機構職能，明確各級部門的權責主體，發揮政府強有力的調控和協調能力，建立一個完善的災后應急管理體制，方能為救災提供制度保障，從而最大程度減少災害帶來的損失。

參考文獻：

[1]日本內閣總理府阪神淡路復興對策本部事務局編：《阪神淡路大震災復興志》，大藏省印刷局2000年；

[2]楊小川、杜玲莉：“中日地震災害對比研究——以汶川和阪神大地震為例”，《產業與科技論壇》2010年第9期；

注釋：

（1）關于此次地震的稱呼有多種，由于震源位于兵庫縣南部，日本氣象廳始稱“平成7年（1995年）兵庫縣南部地震”，但隨著受災范圍不斷擴大，于當年2月24日由內閣決議改稱為“阪神淡路大地震”，國內也有“關西大地震”、“阪神地震”等稱呼，本文采用“阪神大地震”的說法。

（2）該數據截至2000年1月。參考日本內閣總理府阪神淡路復興對策本部事務局編：《阪神淡路大震災復興志》，大藏省印刷局2000年，第3頁。

（3）數據截至1995年2月14日。參考上書，第9頁。

（4）參見日本內閣總理府阪神淡路復興對策本部事務局編：《阪神淡路大震災復興志》，第16頁。

（5）數據參見日本內閣總理府阪神淡路復興對策本部事務局編：《阪神淡路大震災復興志》，第17-18頁。

（6）艾萌：“日本阪神大地震災后重建經驗”，《中國農村科技》2008年第6期，第55-56頁。

（7）田曉紅：“阪神大地震后重建給我們的啟示”，《社會觀察》2008年第7期，第13頁。

（8）數據參見日本內閣總理府阪神淡路復興對策本部事務局編：《阪神淡路大震災復興志》，第36-37頁。

（9）《朝日新聞》1995年1月22日。

（10）趙冬梅：“《甄嬛傳》和《大奧》中的女性人物對比分析”，《電影文學》2013年第4期。

（11）楊光、沈繁鑾：“日本阪神地震災害的一些調查統計數據”，《華南地震》，2005年第1期，第86頁。

基金項目：本文是公益性行業（氣象）科研專項經費“氣象科普體系建構研究”（GYHY200306064）的階段性成果