地方債“收韁”

張智

國務院首次發文全面規范地方政府性債務管理，明確中央不兜底，誰舉債誰負責，對于約束地方政府過度舉債無疑是一記重拳。

馬兒在脫韁前終于被套上了嚼子。

就在各地新城林立、高樓爭輝、城市基礎建設如火如荼之際，債務的陰云卻籠罩在地方政府的上空揮之不去。

10月2日，國務院出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，全面部署加強地方政府性債務管理。這是國務院首次發文全面規范地方政府性債務管理，標志著處在經濟轉型關鍵期的中國基本建成完整的地方債務風險管控制度框架，意味著我國以修明渠、堵暗道方式構建的地方債體系將全面上路。

“現有的地方債務中，絕大部分都是在《預算法》不允許地方舉債的條件下形成的，真正屬于合規發行的地方債券只占極小比例。只有地方自主發債，地方人大、中介機構以及廣大投資者等監督約束機制的作用才能有效發揮出來。”國務院發展研究中心宏觀經濟研究部巡視員魏加寧表示：

“如果得到恰當執行，它可以降低公共部門的借貸成本，并最終降低財政不可持續的風險。”摩根士丹利大中華區首席經濟學家喬虹撰文表示。

不過，南于失去中央政府擔保，喬虹預計，短期內可能會推動利率走高。與此同時，允許債權人在市場規則下承受虧損可能會造成一些違約發生。

危險的地方債

對地方政府來說，融資既是蜜糖，又是毒藥。

地方政府近年來從銀行、債市及其他平臺融資達數萬億，為中國“穩增長”立下了汗馬功勞。但同時，也為地方政府帶來了龐大債務。

2013年，國家審計署在其官網上公布了對36個地區地方政府本級政府性債務的審計結果。審計結果顯示，至2012年底，債務余額共計3.85萬億元，比2010年增長了12.94%。有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，最高的達188.95%。此外，2014年和2015年共計將有4.2萬億元地方債到期。

據財政部測算，截至去年6月底，地方政府負有償還責任的債務約有12萬億元，其中地方政府融資平臺舉借的政府負有償還責任的債務超過4萬億元。今年到期需償還的地方政府負有償還責任債務占債務總余額的21.89%。

但這顯然是保守估計。

按照上海交通大學上海高級金融學院副院長朱寧估計，各層級政府的債務總額在25萬億元到30萬億元，約占GDP的60%左右，這其中還不包括社保體系資金的缺口。

國際評級機構穆迪今年年中披露的數據顯示，江蘇、北京、四川、浙江、山東、貴州、上海、重慶、吉林、重慶、遼寧、河南、內蒙古和江西等地一年內到期的債務額占總債務的比重超過25%。除了海南省以外，其他各地一年內到期的債務額占總債務比重超過15%。

“地方債務的償還對土地出讓收入依賴過大，全國承諾以土地出讓收入償還的債務占比達37%左右。在當前房地產市場景氣下行的大背景下，過于單一集中的債務償還結構加大了地方政府債務風險。”中誠信國際政府與公共融資評級部高級分析師閆文濤表示。

在此之前，我國一方面將大量地方性事務歸于地方，另一方面又在法律中明令禁止地方政府發債和預算赤字。這使地方政府的財務狀況異常糾結，一邊是基礎建設對資金的極度渴求，一邊是在法律規定不能負債的情況下，只能過度依賴銀行和土地收入，通過各種各樣的融資平臺借下了巨額的債務。

不過，問題或很快得到解決。

此次發布的意見從債務的管理、債務的規范、債務的解決以及若再發債如何融資等方面，都做出明確的規定。此外，對現在的存量債務進行管理，對未來發展需要資金的途徑都做了嚴格的規定。

意見中，關于地方債務的底線明確表示了牢牢守住不發生區域性和系統性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險。

中央不兜底

在原本中國政府管理體系下，中央政府無疑對于這些巨額地方債務負有“兜底”責任。不過，此次意見明確，誰舉債誰負責。

此次出臺的意見明確“地方政府對其債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。各級政府要制定應急處置預案，建立責任追究機制”。

這對于約束地方政府過度舉債無疑是一記重拳。

財政部財政科學研究所所長劉尚希表示，形成“借、用、還”一體化管理機制，改變目前不同部門“各管一段”的狀況，是化解債務風險的關鍵。

“從近年來的試點來看，不少地方政府發債前并沒有根據輕重緩急對融資需求進行排序，更沒有對融資方式、規模進行綜合考慮，做出詳細的規劃和安排，不管缺不缺錢，先發了再說。在此情況下，債務資金的無效使用甚至比債務的不透明更加危險。”劉尚希表示。

此次意見出臺后，地方政府舉債必須自負償還責任，不能只考慮借，不考慮怎么用和怎么還，劉尚希認為，這將促使其在發債前做出詳細清晰的計劃，從源頭上更好地防控風險。

“中央把地方政府性債務的管理責任、處置責任等，基本上限制在省這一級，而且以省為轄區，對債務融資、風險化解等承擔責任。不過，預算法修改后規定省一級舉債的額度是國務院定，這種情況下，債務規模國務院定，風險又是省級政府承擔，需要避免權責不等。再加上我國地方政府沒出臺破產機制，讓省政府管轄債務問題，不太容易真正做到硬化預算約束。”財政部財科所金融研究室主任趙全厚表示。

“中國的經濟增長是以投資拉動的模式來推動的，投資的回報率往往低于資金成本。要解決地方政府債務問題，必須要阻斷中央政府對地方政府的隱性擔保，允許地方政府破產。另外，在地方政府舉債時要加強對投資者的信息披露。”朱寧表示。

為全面放開鋪路

2014年8月通過的新《預算法》賦予了地方政府一定的發債權，目前有10個地方省市具有地方債券自發自還權。據了解，到2015年，省級政府發債權或將陸續落地。endprint

申銀萬國證券研究所首席宏觀分析師李慧勇表示，伴隨新型城鎮化的開展，地方政府不可避免迎來新一輪加杠桿過程，但新增債務將以一個更加市場化的方式出現，這將在一定程度上避免地方債務在老路上重復，財政風險和金融風險將會隔離。這一問題的解決意味著中國資產的透明度將會明顯上升，系統性風險將明顯降低。

2011年，《預算法》一審草案曾一度提出對地方政府債務實行“限額管理”的規定，給地方發債開了一個小口。

今年表決通過的《預算法》修訂草案確立了省級地方政府的發債權，但額度由中央把控，要求預算在規定時限內進行全面公開，并建立全口徑預算體系。這為地方政府合法發行債券掃清了最后一道障礙。

據中國人民銀行研究局首席經濟學家馬駿透露，截至2014年中期，我國大部分省級政府已經在“權責發生制政府綜合財務報告”的框架下，基本完成了地方政府資產負債表的試編工作，目前正在總結經驗，爭取完善編制的原則和方法，并開始研究如何使用資產負債表。據不完全統計，至少有上海、湖北、安徽三個省市將資產負債表試編范圍擴至縣區一級，其他地區則擴大試編試點城市范圍。

不過，地方政府自行試點規模有所擴大，但不論是代理發債還是自行發債，最終仍由財政部代辦還本付息，無法全面反映本級政府債務風險的差異。

此次的意見，規范了地方發債，為全面放開地方發債做了鋪墊。國

（據《華夏時報》，題目為編者所加）

觀點鏈接

隱性擔保須破除 張茉楠

新規中一個亮點是中央政府對地方政府明確“不兜底”，但現行財政體制下仍難以根本實現。

目前，世界53個主要國家中，有37個國家允許地方政府舉債。然而，與發達國家相比，中國地方政府的隱性債務比較突出。多年來，我國已經形成“以中央政府為核心，以地方政府為主體”的隱性擔保體系。政府對企業的支持從過去的直接支持轉為擔保或隱性承諾，這些擔保或承諾并未被納入政府預算收支，但卻是一種隱性的預算外開支或責任。近年來，地方政府又通過城投公司、影子銀行以及其他渠道，擔保各種貸款與債務，形成了大量隱性債務和赤字，這些隱性債務都沒有納入財政預算管理體系當中，仍然游離在政策監控的范圍之外，責任追究更是一道難題。此外，由于政府債務借新還舊普遍，新增債務增長具備剛性，該部分可削減空間較小，這些問題都不可能通過“以時間換空間”根本解決。endprint