依法治國：新背景，新需求

孫笑俠

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議（后文簡稱“四中全會(huì)”）于2014年10月20日至23日在北京召開，本次會(huì)議的主要議程是研究全面推進(jìn)依法治國重大問題。四中全會(huì)是繼十八屆三中全會(huì)之后又一次值得大家關(guān)注的黨的全會(huì)，四中全會(huì)的“法治中國”與三中全會(huì)“深化改革”構(gòu)成了姐妹篇。

依法執(zhí)政，當(dāng)然也是黨建問題

在此次會(huì)議上，“依法治國”成為四中全會(huì)的議題。四中全會(huì)將以法治為專題早有耳聞，乍一聽，這打破了中央全會(huì)的慣例，確實(shí)挺新鮮的，但是細(xì)想起來，也會(huì)覺得是順理成章的事。從中共十四大以來，歷次“四中全會(huì)”要么以落實(shí)三中全會(huì)精神為主題，要么以聚焦“黨建”為主題。依筆者來看，十八屆四中全會(huì)主題聚焦“依法治國”，既是落實(shí)三中全會(huì)精神，又是關(guān)于黨如何依法執(zhí)政的黨建問題。

四中全會(huì)的主題是“依法治國”，實(shí)質(zhì)上卻有豐富的內(nèi)涵：第一，這次中央領(lǐng)導(dǎo)重復(fù)一個(gè)十幾年前的老話題，表明他們和老百姓一樣對前個(gè)階段的法治狀況不滿意。第二，近年來，中國法治有虛實(shí)真假之分，虛假的法治來自形式或虛幻的需求，真實(shí)的法治則來自真實(shí)的需求。當(dāng)前的法治形勢與以前有明顯的不同：轉(zhuǎn)型危機(jī)更嚴(yán)峻、腐敗教訓(xùn)更深刻、市場需求更急迫、民意共識(shí)更強(qiáng)烈，因此可以推測本輪推進(jìn)法治的決心之大小、舉措之真假。第三，更令人期待的是，這次全會(huì)在法治上到底有哪些內(nèi)容和舉措是體現(xiàn)反思和深化？2014年7月29日，中央政治局宣布審查周永康的同時(shí)，宣布四中全會(huì)的依法治國主題，兩件事聯(lián)系在一起，有人分析是要在總結(jié)周永康主管政法時(shí)的教訓(xùn)的基礎(chǔ)上抓法治建設(shè)。其實(shí)，即使沒有周永康的腐敗和薄熙來的亂局，國家也要深化法治建設(shè)，只不過近年來深刻而鮮活的教訓(xùn)，使得我們對法治的需求更真切、更具體。

現(xiàn)在抓法治建設(shè)，其實(shí)質(zhì)就是我們呼吁多年的政治體制改革，法治化是政改最合適的突破口，也是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到今天各方的真實(shí)需求。

法治的新背景、新需求

從用詞上看，四中全會(huì)主題用了“依法治國”這個(gè)十幾年前的老詞，討論通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，這并不是老調(diào)重彈。其實(shí)它是按現(xiàn)行憲法的規(guī)范用詞來講的，從法理上說，就是“法治”。依法治國或法治這些詞具有很大的包容性和開放性，因而也很容易被歪曲。正因?yàn)槿绱耍^去有過形式上的、功利的甚至是錯(cuò)誤的理解。

當(dāng)初，在經(jīng)濟(jì)改革成功而政治改革缺位的背景下，提出依法治國是個(gè)明智的替代物。因?yàn)橐婪ㄖ螄鴮?shí)行法治的具體內(nèi)容是可多可少、可進(jìn)可退。所以在新世紀(jì)以來的十多年里，法治的實(shí)踐仍處在時(shí)而進(jìn)步，時(shí)而原地猶豫，時(shí)而退步的狀態(tài)。在目前新條件下，它一定會(huì)被賦予新內(nèi)容而不斷發(fā)展，比如十八屆三中全會(huì)上出現(xiàn)的“法治中國”概念，在四中全會(huì)上就成為關(guān)鍵詞和主題詞。

當(dāng)下的中國，法治為何會(huì)成為老百姓的口頭禪，就是因?yàn)榉ㄖ我殉闪税傩盏恼嫘枨螅覀冃枰ㄖ蝸砀淖儾疬w或城管制度；需要政府把權(quán)力清單掛在陽光底下；需要政府減少許可審批，給市場主體更多自由；需要法治保障投資風(fēng)險(xiǎn)的減少；需要法治來保證每人都不會(huì)吃到有毒食物；需要法治保障教育與就業(yè)機(jī)會(huì)的公平；需要法治保障個(gè)人意見有正常暢通的渠道和方式得以表達(dá)；需要法治來保證自己的官司受到法院公平對待；需要法治來保證自己不被偵查機(jī)關(guān)任意監(jiān)控和關(guān)押。

新一屆領(lǐng)導(dǎo)人是在這種背景下，認(rèn)認(rèn)真真琢磨法治問題，提出了一些新思路，比如他們上任伊始就強(qiáng)調(diào)“憲法高于一切”，“堅(jiān)決糾正違憲違法行為”，“法治是治國理政的基本方式”；重大改革都要“于法有據(jù)”，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要掌握 “法治思維和法治方式”；“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠”；“法無授權(quán)無權(quán)力”，“法無禁止即自由”；“司法權(quán)是判斷權(quán)，司法權(quán)是中央事權(quán)”等等，這些提法都是很內(nèi)行、很純正的法治思想。

這些提法也都反映了中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)和各階層民眾對法治的真實(shí)需求，也體現(xiàn)了中國新一代政治家對現(xiàn)實(shí)社會(huì)需求的準(zhǔn)確把握。所以今天談法治已經(jīng)不同于十多年前的背景，這是一個(gè)新的背景，有了新的需求，這是真正需求法治的時(shí)代，所以也就有了法治的新版本，法治中國是“依法治國”的升級(jí)版。所以，我認(rèn)為既可以說“新”，也可以說體現(xiàn)了“真”——法治有虛與實(shí)和真與假。

四中全會(huì)議題的范圍

以“依法治國”為主題，有六大議題會(huì)進(jìn)入四中全會(huì)議題：

第一，法治與國家治理現(xiàn)代化。要實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要以法治作為治國理政的基本方式。第二，維護(hù)憲法權(quán)威與違憲監(jiān)督機(jī)制。重申憲法具有最高權(quán)威，明確提出依憲治國、依憲執(zhí)政是依法治國的核心，要進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序。第三，順應(yīng)市場化需要，建設(shè)法治政府。切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，減少權(quán)力、公布清單。深化行政執(zhí)法體制改革。第四，法治與司法改革。如果說法治是政治改革的突破口，那么司法改革就是首選的突破口。中央已經(jīng)確立司法改革的思路，消除司法權(quán)的行政化、地方化、大眾化。為了確保“獨(dú)立公正”，一是實(shí)行省以下統(tǒng)一的司法管理體制，脫離地方政府管理，二是實(shí)行職業(yè)化人員管理制度。第五，法治與反腐敗。總結(jié)反腐敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。現(xiàn)在我們往往是以紀(jì)委查腐和檢法懲腐為主，群眾舉報(bào)、網(wǎng)民人肉、媒體挖糞甚至民間戲言所謂的“小三反腐”等，都可歸納為“人工反腐”。要治本，必須從現(xiàn)在的“人工反腐”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸贫确栏薄５诹嫦到y(tǒng)闡述“法治中國”理論。

依法治國的新突破

2014年10月23日，十八屆四中全會(huì)通過了《會(huì)議公報(bào)》。新內(nèi)容具體體現(xiàn)在：一是立法方面對民主程序的要求，對憲法實(shí)施監(jiān)督程序和機(jī)制的新提法。二是在政府法治方面，提出了“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制”，還提出了行政裁量基準(zhǔn)。三是在司法領(lǐng)域提出了“領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)插手的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度”。通過“優(yōu)化司法職權(quán)配置”，推動(dòng)實(shí)行“審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離”的體制改革試點(diǎn)。最高法院設(shè)巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，也是為了控制司法權(quán)，不受地方權(quán)力勢力影響。“實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制”。四是提出了“法治工作隊(duì)伍”概念，把它擴(kuò)大到了立法者和法學(xué)工作者，提出了創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機(jī)制，等等。

從精神上，這個(gè)升級(jí)版的法治一定程度上體現(xiàn)了法治真諦，在總?cè)蝿?wù)之下的六大基本任務(wù)中，前三點(diǎn)是關(guān)于三種國家權(quán)力如何受到控制，體現(xiàn)了法治的控權(quán)思想，也正是習(xí)近平總書記所談的“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠”。后面三點(diǎn)是關(guān)于法治的三個(gè)動(dòng)力主體，即人民、法治工作者、執(zhí)政黨，三方面缺一不可。我個(gè)人認(rèn)為，人民是法治的源動(dòng)力，法治職業(yè)者是法治的建構(gòu)力，執(zhí)政黨是法治的推動(dòng)力。endprint