美國農業保險發展歷程及其對我國的啟示

鄭洵

農業是國民經濟最重要的基礎產業。農業生產常常面臨較大的自然風險和市場風險。為了防范農業風險，世界各國普遍對農業實施了保險制度。我國自2007年實施中央財政農業保險費補貼政策以來，農業保險發展迅速。2007年到2012年平均增長速度達95%。2013年的保費收入達到306.6億元，比2012年增長27.4%，承保農作物面積超過10億畝，約占播種面積的42%。2013年3月起，《農業保險條例》實施，我國農業保險從無到有，規模從小到大，已經初步建成了有中國特色的農業保險體系，但仍很多問題仍需要進一步探索和討論。美國農業保險已經有近百年的發展歷史，積累了豐富的經驗。本文旨在對美國農業保險發展歷程進行分析探討，以期借鑒其成功經驗，促進我國農業保險的進一步發展和完善。

一、美國農業保險發展歷程

美國農業保險的發展大致經歷了萌芽嘗試、探索發展、逐步完善三個階段。

（一）萌芽嘗試階段

美國是世界上最早嘗試實施農業保險的國家之一。早在19世紀到20世紀20年代初期，美國一些商業保險公司就自發開始了對農業保險的嘗試，但是由于當時農業保險實施范圍有限，當受災面積較大時，風險無法有效分散，而且由于風險評估機制不完善，沒有充分的資料恰當地評估風險和確定保費等原因，均未能實現預期效果。

（二）探索發展階段

1922年，美國國會通過了一項由參議院組織專門委員會調查農業保險問題的決議，將農作物保險作為一項政策工具，以提高農業應對災害風險的能力。此后，美國政府設立了專門的農業災害保險部，對全國農業保險進行管理、評估及理賠等。1929年，西方國家爆發嚴重經濟危機，農產品價格大幅下跌，農民收入嚴重下降。為了穩定農業生產，美國政府于1933年頒布了著名的《農業調整法》，授權聯邦政府提供財政支持，設立農作物保險項目。1938年，國會通過了《農業調整法》的第五部分——《聯邦農作物保險法》，并于1939年實施。該部法律對農作物風險進行了規范，對開展農業保險的目的、性質、具體辦法、組織機構等都做出了明確的規定，設立了隸屬于農業部的聯邦農作物保險公司（Federal Crop Insurance Corporation， FCIC），負責農作物生產的風險控制，抵御農業生產風險。該部法律的頒布實施，標志著美國農業保險由早期萌芽進入了一個探索發展的全新階段。

該法案實施之初的承保農作物只有小麥一種，以往平均產量的50-70%為保障水平，保險責任為農作物一切險。保費和損失賠付可以用小麥和等值現金支付。由于當時只在局部地區試驗，農作物承保面積有限，農民參保率低，雖然美國財政在起初的三年內支付了2800萬美元的管理費和保費補貼，但是保險公司經營業績仍然很差。1942年，美國政府嘗試將農作物保險品種范圍擴大到棉花，也沒有太大效果。1944年美國國會通過了《1938年農業調整法修正案》，農作物保險品種范圍進一步擴大到亞麻，1945年進一步擴大到對15個縣的玉米和12個縣的煙草進行保險。1947年，美國聯邦保險公司保費首次超出了賠付費用。1950年代，美國農作物保險基本穩定，管理有較大改善。1960年代，美國聯邦保險公司為進一步擴大業務，調高了保費額度，降低了費率，農民參保率有較大提高。1970年代，美國聯邦保險公司的主要調整是提高保費和降低保額。

《聯邦農作物保險法》在實踐中不斷調整修正，到1980年該法案已經推出12個修正案。1980年修正案結束了美國農作物保險長達42年的在局部區域、少數品種上的試驗，正式在全國全面推行農作物保險計劃，該法案的頒布是美國農業保險從探索發展走向穩定的一個重要里程碑。它首次對農作物保險進行約占純保費30%的保費直接補貼，對私人保險公司從事農作物保險和再保險進行管理費和保費間接補貼。

（三）逐步完善階段

隨著時間的發展，從1981年到1994年，由于連年農作物賠付率過高，克林頓政府進一步修訂了該法案，頒布了《農作物保險改革法》，對農業保險制度和賠付率進行了完善。比如，建立了農作物巨災保險計劃，提高了農業保險的保費補貼率，擴大了農作物保險的經銷渠道等。特別值得一提的規定是，如果農民不參加聯邦政府的農作物保險計劃，將得不到農產品貸款、價格補貼等，還規定必須先參加巨災保險，然后才能購買其他險種，這些規定實際上是對農民參與農業保險的強制措施。1994年克林頓《農作物保險改革法》實施后，農業保險參保率明顯上升。1995年，美國農作物保險承保面積達到2.2億英畝，占當年可保面積的82%，是美國歷史上承保比例最高的一年。

自1996年開始，聯邦政府逐漸退出農業保險公司的運營，只通過政策和轉移支付間接參與農業保險。2000年，又頒布了《農業風險保障法》，規定5年內財政撥款82億美元支持農作物保險計劃，其中80%用于保費補貼，提高了對保障保險的保費補貼率，這些措施都極大地增強農民從事農業生產的積極性，提高其抵御風險能力。到2013年末，美國農業參保面積達到2.73億英畝，約占美國總耕地面積的三分之二。

二、對我國農業保險的啟示

（一）加強農業保險立法，形成系統的法律體系

美國農業保險發展的歷史說明，通過立法實施農業保險是國家農業宏觀政策的重要組成部分。從1922年開始考慮農業保險到1938年《聯邦農作物保險法》頒布，以及1980年和1994年的2次重大修訂，立法對美國農業保險起到根本性支持作用。我國目前還沒有規范系統的農業保險法規。具體而言，農業保險的性質沒有清晰界定，農業保險的組織體系、覆蓋范圍、經費管理、保障水平、費率制定、賠款標準、巨災基金、強制投保、再保險等諸多問題缺乏明確的法律規范。反映在實際工作中，就是農業保險經營機構和從業人員行為的盲目和隨意。因此，應加快制定一部適合我國現階段農業生產實際特點的《農業保險法》及其配套的法律規定，形成系統的法律體系。用法律形式明確規范政府、保險經營機構在開展農業保險時所應發揮的職能作用，避免政府、經營機構在農業保險中的盲目性和隨意性。將整個農業保險納入法制軌道，使得農業保險有法可依。加強普法教育，提高農民的保險意識。堅持在實踐中不斷調整修正，從而提高農業生產的應對風險能力，為整個經濟社會的運轉建立有力的風險保障法律基礎。endprint

（二）協調使用財政政策和貨幣政策，特別是應加大財政補貼

美國農業保險制度主要建立在政府財政補貼基礎上，財政資金的扶持是美國農業保險取得成功的關鍵因素。目前我們可以借鑒美國農業保險的成功經驗，為我國農業保險提供更多的財政補貼，可以采用直接補貼和間接補貼相結合的方式進行。直接補貼就是保費補貼，我國各級政府可以根據當地風險狀況和農村經濟發展水平，從財政資金中劃出一部分用于投保農戶的保費補貼，以激發他們投保積極性。間接補貼可以通過稅收減免、保費打折，甚至經營費用補貼。協調使用財政政策和貨幣政策，通過專項貸款利率下浮等貨幣政策手段，從各方面支持農業保險經營機構，以緩解農業保險投保雙方的利益沖突，推動農業保險的順利開展。

（三）規范農業保險運營，完善農業保險經營體系

從美國農業保險的經營現狀來看，無論是立法、組織機構、保險產品的設計、開發到銷售、定損、統計、資料收集加工以及保險的宣傳、推廣和教育已形成一整套完備體系。當前我國農業保險的經營狀況不理想的一個重要原因是，農業保險運營不規范，缺乏一個系統的農業保險經營體系。我國農業保險的運營過程主要由保險公司來完成，政府職能主要體現在兩個方面，一是給予參與農業保險的農民一定的補貼；二是對保險公司的定損、賠償過程進行監督管理。未來的改革方向從政府角度看，可以考慮建立類似于美國聯邦農作物保險公司的管理執行機構，建立中央省地三級機構組織，通過系統的組織機構，規范農業保險的運營，提高實施新技術、方法的效率，加強監督考核，開發適應農業發展和農民需求的農業保險產品，當然這些不僅需要政府的大力支持，還需要教育、人才培養等方面的配合才能完善中國農業保險的經營運作體系。

三、結束語

美國農業保險經歷了近百年的探索、改革和創新，從萌芽時期市場運作，到初期政府經營模式，再到目前政府主導、市場化運作的公私結合模式，已經積累了豐富的經驗，形成了系統規范的技術和發展模式。通過對美國農業保險的發展歷程回顧分析，以及美國農業保險對我國農業保險的借鑒意義探討，我們相信，經過一段時期實事求是的努力和實踐，我國的農業保險一定會不斷發展壯大，最終真正讓廣大農民受益，為解決我國“三農”問題，保障國民經濟穩定協調發展發揮根本性作用。

參考文獻

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基金項目：國家自然科學基金面上項目（71473019），北京農學院三農數據采集與分析預警創新團隊，北京農學院促進人才培養綜合改革專項計劃（BNRC&CC201401）的階段性研究成果。endprint