打造依法治國2.0版

郭鐵

10月20日至23日，十八屆四全會在京召開，這是我國改革開放以來開會時間最晚的一次四中全會，也是中共第一次以“依法治國”為主題的中央全會。全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。

十八屆三中全會提出實現國家治理體系和治理能力現代化，依法治國亟需升級到2.0版。本屆四中全會為實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法給出了頂層設計。

加強憲法實施

四中全會公報中，有關憲法的表述值得關注。除強調憲法在“中國特色社會主義法律體系”中的核心地位外，全會還重點提及加強憲法實施。

“憲法是我國的根本大法”已經成為一種常識，但在長期實踐中很難直接用上憲法，這就涉及到憲法實施的問題。

我國憲法建立了具有中國特色的違憲審查制度，即由最高國家權力機關的全國人大及全國人大常委會實施憲法監督工作，進行違憲審查；由全國人大專門委員會協助全國人大和全國人大常委會進行違憲審查。

2000年，由全國人大制定的立法法依據憲法，規定了全國人大常委會對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例進行違憲審查的基本程序。

據媒體報道，2003年發生在廣州的孫志剛案中，畢業于北京大學的3名博士就曾以公民的身份向全國人大常委會提出對國務院于1982年制定的《收容遣送辦法》進行違憲審查的建議；北京大學法學院的賀衛方等5名教授也曾以公民的身份向全國人大提出對《收容遣送辦法》進行違憲審查的建議，這兩份建議最終都沒有得到任何答復。

“違憲審查制度”也是著名法學家江平長期關注的一個問題。他在接受媒體采訪時指出，缺乏違憲審查制度是現在憲法存在的一個最大不足。現在民眾權利受到破壞，有一部分原因是因為直接違反了憲法而受到破壞?！叭鐐涫荜P注的房屋拆遷，隨便一個地方政府都有自己的地方法規。”

“這次四中全會能夠把憲法的解釋問題和憲法的實施問題提出來，對推動憲法實施、真正落實依憲執政、依憲治國、依憲行政，是一個非常有利的舉措。”中國人民大學法學院教授、訴訟制度與司法改革研究中心副主任湯維健說。

如何確保違憲審查制度今后不再“沉默”？北京大學憲法行政法研究中心常務副主任張千帆在接受媒體采訪時認為，“從法律上講，政府有一個行為、一個規定侵犯了公民，公民可以提出來，讓憲法監督委員會審查。政治上，需要通過政治上的程序來追究，比如美國的彈劾制度。”

確保司法公正

“保證公正司法、提高司法公信力。”司法體制改革早在此次四中全會召開前就已成為媒體熱議的焦點。

通讀公報可以發現，無論是建立領導干預司法、插手具體案件處理的記錄，還是探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，都表達了同一個理念，那就是司法領域的去行政化及確保法院、檢察院依法獨立行使職權。

云南省高級人民法院副院長田成有曾撰文指出，目前中國的法官沒有尊貴感，待遇很低，工作辛苦，壓力很大。在審判實踐中，司法的行政化趨勢不斷加劇，行政化的層層審批制、合議庭“合而不議”、審委會“審者不判、判者不審”等問題，導致裁判錯誤的責任不清，審判的效率不高。上下級法院的內部請示代替了不同審級的獨立裁判，由此帶來人情案、關系案、腐敗案也是層出不窮。

在湯維建看來，四中全會提出的“推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點”是非常重要的一個亮點，也是司法去行政化去行政化的一種表現。

“法院目前既行使審判權又行使執行權，相當于既當裁判員又當運動員，實踐中法院判決執行難、執行亂的現象，與審判權和執行權沒徹底分離這種體制有一定關系。法院是國家的審判機關，不是執行機關，執行應該有司法行政機關行使，使審判職能與司法行政職能的分離。”

“領導干預司法、插手具體案件處理的記錄”則是保證司法機關依法獨立行使職權的重要舉措。

根據憲法規定，我國實行“一府兩院”的管理模式，“一府兩院”的地位理應是平等的，但在現實中，由于財政、人事權力牢牢握在政府手中，“兩院”在某些地區已成政府的附屬部門。有媒體評論指出，政府對本應平行的司法部門行使了監督控制的權力，一些地方甚至出現了法院就某些案件向政府匯報，黨委政府決定審判基調的現象。

針對這些問題，習近平總書記在2014年中央政法工作會議上強調“促進社會公平正義是政法工作的核心價值追求”。

改革試點先行

如何確保此次四中全會依法治國的精神能夠真正落地，湯維健認為，司法改革要立法先行，要通過及時修改法律來實行改革，比如檢查機關提起公益訴訟的問題，光靠文件是不行的，一定要規定到法律上面，所以就需要修改民事訴訟法。“另外，這么豐富的改革內容要建章立制，逐漸盡快落實，同時要細化一些可操作性的舉措。”

事實上，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，就已對深化司法體制改革作出了全面部署。

6月，上海、廣東、吉林、湖北、湖南、海南、青海6個省市成為司法體制改革的先行試點。

“試點最主要是實行司法人員分類管理，最終目的在于強調法官和檢察官獨立行使職權。”湯維健說，“獨立行使職權是一個權力下放過程，但也要相應地強調責任，所以就誕生了責任終身制和責任倒查問責制。”

他認為，各地應結合自身實際情況有側重地推進，但司法改革要掌握一個最重要的基本原則，那就是要系統全面地推進，不能只強調某一方面，忽視另一方面。如不能只強調放權，不強調責任和監督；也不能一味強調責任和監督，不強調放權。同時，對司法人員的職業保障要做好。

“這幾個方面要同時兼顧，否則改革會遇到一些阻力，比如一直強調責任不強調監督，可能很多人才會流失，挫傷司法人員積極性；如果只強調放權，權力就會過大，反而缺乏應有的約束，導致司法公正問題?！睖S健說。endprint