農民工住房政策的演進與思考

曾國安　楊寧

摘要：農民工對城市經濟社會的發展做出了巨大的貢獻，但在城市居民中他們的住房條件卻是最差的。為了解決農民工的住房問題，政府出臺了多項相關政策，政策的重點是如何向農民工提供基本居住條件。農民工住房政策的演進大體上可以劃分為兩個階段：第一階段是將農民工住房政策定位于解決農民工這一特殊的城市低收入住房困難群體的住房問題，第二階段是定位于農民工享有基本住房保障權利。農民工住房政策對于解決農民工住房問題發揮了積極的作用，但還有許多問題需要研究和解決，應該根據城鎮化發展的長期趨勢和農民工的特點做好農民工住房政策的宏觀的頂層設計。

關鍵詞：農民工住房政策，基本居住條件，基本住房保障權利

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2014）10-0012-21 收稿日期：2014-09-10

1 農民工住房政策的演進

在我國，由于農民工住房問題的特殊性和復雜性，迄今為止沒有形成特別成熟的專門的農民工住房政策。雖然如此，但從歷年相關政策來看，農民工住房政策還是在逐步改進。

筆者將農民工住房政策的演進劃分為兩個階段：第一階段是將解決農民工住房問題作為解決城市低收入住房困難群體中的特殊群體的住房問題來進行定位，第二階段則是將解決農民工住房問題作為城市基本公共服務體系建設和實現基本公共服務均等化的要求來進行定位。

1.1 按城市低收入特殊住房困難群體定位的農民工住房政策（2004-2011年）

從這一階段的農民工住房政策來看，盡管有關政策的具體內容不斷調整，但農民工住房政策的基本定位是將解決農民工住房問題作為解決城市低收入住房困難群體中的特殊群體來進行定位的。

2004年2月建設部將“研究解決進城務工人員住房等問題”列入該年工作的要點之一，這是建設部首次將研究解決農民工住房問題列入議事日程。

2005年1月建設部等三部委聯合發布的《關于住房公積金管理若干問題的指導意見》指出“有條件的地方，城鎮單位聘用進城務工人員，單位和職工可繳存住房公積金”，“購買自住住房或者在戶口所在地購建自住住房的，可以憑購房合同、用地證明及其他有效證明材料，提取本人及其配偶住房公積金賬戶內的存款余額”，“購買自住住房時，可按規定申請住房公積金貸款”。但真正提出解決農民工住房問題的政策始于2006年。

2006年1月11日建設部下發的2006年度建設部工作要點中，提出了要“切實保護建設領域進城務工農民的利益”，其中將“制定和落實改善農民工居住條件的政策措施，加強對城鄉結合部、城中村等農民工聚居地區的規劃建設管理，改善農民工居住場所的衛生與安全環境”作為一項重要措施。

2006年1月31日，國務院頒發了《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，這是解決農民工問題的第一個專門的指導性文件。文件指出，“農民工問題事關我國經濟和社會發展全局”，“維護農民工權益是需要解決的突出問題”，“解決農民工問題是建設中國特色社會主義的戰略任務”，指出“農業勞動力向非農產業和城鎮轉移，是世界各國工業化、城鎮化的普遍趨勢，也是農業現代化的必然要求。我國農村勞動力數量眾多，在工業化、城鎮化加快發展的階段，越來越多的富余勞動力將逐漸轉移出來，大量農民工在城鄉之間流動就業的現象在我國將長期存在”，要求“必須從我國國情出發，順應工業化、城鎮化的客觀規律，引導農村富余勞動力向非農產業和城鎮有序轉移”，“要站在建設中國特色社會主義事業全局和戰略的高度，充分認識解決好農民工問題的重要性、緊迫性和長期性”，并明確提出了做好農民工工作的指導思想和基本原則。該文件將農民工住房問題作為農民工問題中需要解決的突出問題之一，指出農民工在居住方面存在困難，因此要求重視和解決。該文件第一次明確提出了要“多渠道改善農民工居住條件”。如何解決農民工居住問題呢？從該文件內容來看：

第一，要充分認識解決好農民工問題的重要性、緊迫性和長期性，堅持以人為本，統籌城鄉發展，推進體制改革和制度創新，建立保障機制。文件指出，要“堅持解放思想，實事求是，與時俱進”，“堅持從我國國情出發，統籌城鄉發展，堅持以人為本，認真解決涉及農民工利益的問題”，要“著力完善政策和管理，推進體制改革和制度創新”，“建立保障農民工合法權益的政策體系和執法監督機制”，要“建立惠及農民工的城鄉公共服務體制和制度”。

第二，要堅持“因地制宜，分類指導”、“立足當前，著眼長遠”等基本原則。文件明確提出“輸出地和輸入地都要有針對性地解決農民工面臨的各種問題”，“鼓勵各地區從實際出發，探索保護農民工權益、促進農村富余勞動力有序流動的辦法”，“既要抓緊解決農民工面臨的突出問題，又要依靠改革和發展，逐步解決深層次問題，形成從根本上保障農民工權益的體制和制度”。

第三，要把農民工納入城市公共服務體系。文件要求“輸入地政府要轉變思想觀念和管理方式，對農民工實行屬地管理。要在編制城市發展規劃、制定公共政策、建設公用設施等方面，統籌考慮長期在城市就業、生活和居住的農民工對公共服務的需要，提高城市綜合承載能力。要增加公共財政支出，逐步健全覆蓋農民工的城市公共服務體系”。

第四，要通過新建農民工集體宿舍、加強對農民工聚居地管理、繳付住房公積金等多種具體辦法來解決農民工住房問題。文件指出，“招用農民工數量較多的企業，在符合規劃的前提下，可在依法取得的企業用地范圍內建設農民工集體宿舍”，“農民工集中的開發區和工業園區，可建設統一管理、供企業租用的員工宿舍，集約利用土地”，要“加強對城鄉結合部農民工聚居地區的規劃、建設和管理，提高公共基礎設施保障能力”，“各地要把長期在城市就業與生活的農民工居住問題，納入城市住宅建設發展規劃”，“有條件的地方，城鎮單位聘用農民工，用人單位和個人可繳存住房公積金，用于農民工購買或租賃自住住房”。

2007年1月11日建設部下發的2007年度建設部工作要點中，提出了要將“整治和改造‘城中村作為改善農民工和原村民居住環境的重要措施，納入城市規劃建設管理的重要內容”，要“繼續貫徹《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，逐步改善農民工居住條件，有條件的地區可建設農民工集中居住公寓，推動建筑行業率先做好改善農民工居住環境”等工作。

2007年8月國務院頒發了《關于解決城市低收入家庭住房困難問題的若干意見》，首次將農民工作為“城市其他住房困難群體”。文件提出要“把解決城市（包括縣城，下同）低收入家庭住房困難作為維護群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內容，作為政府公共服務的一項重要職責，加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系”，并提出“力爭到‘十一五期末，使低收入家庭住房條件得到明顯改善，農民工等其他城市住房困難群體的居住條件得到逐步改善”。文件還提出了解決城市低收入家庭住房困難問題的基本原則：“堅持立足國情，滿足基本住房需要；統籌規劃，分步解決；政府主導，社會參與；統一政策，因地制宜；省級負總責，市縣抓落實。”該文件繼續強調要多渠道改善農民工居住條件，并明確“用工單位要向農民工提供符合基本衛生和安全條件的居住場所”，并提出農民工集中的開發區和工業園區以及城中村改造中，應集中建設向農民工出租的集體宿舍（同時規定不得按商品住房出售），同時提出“有條件的地方，可比照經濟適用住房建設的相關優惠政策，政府引導，市場運作，建設符合農民工特點的住房，以農民工可承受的合理租金向農民工出租”。

2007年10月14日，胡錦濤總書記在中國共產黨第十七次全國代表大會上作了《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》的報告，報告明確提出“必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會”。并提出要加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，要健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難。盡管廉租住房制度主要針對的是城鎮戶籍居民，但使全體人民住有所居的目標則無疑應包括農民工的住有所居。

2007年12月5日，根據國務院頒發的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》和《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難問題的若干意見》的精神，建設部、發改委等五部委聯合制定和發布了《關于改善農民工居住條件的指導意見》，這是國家層面出臺的首個專門針對解決農民工住房問題的文件。該文件提出了改善農民工居住條件的指導思想、基本原則、方式、政策支持、監督措施等，其主要內容包括：

第一，明確提出了改善農民工居住條件的指導思想。主要是要按照構建和諧社會的要求，把改善農民工居住條件作為解決城市低收入家庭住房困難工作的一項重要內容，這就意味著，不是把農民工住房問題作為農村住房問題，而是作為城市住房問題，解決農民工住房問題不是解決農民在農村的住房問題，而是解決城市居民中這一新的居民群體的住房問題。明確責任，加強指導，強化監督，積極采取各種政策措施，力爭到“十一五”期末，使農民工居住條件得到逐步改善。

第二，明確提出了改善農民工居住條件的基本原則。一是要因地制宜，滿足基本居住需要；二是要循序漸進，逐步解決；三是要政策扶持，用工單位負責。

第三，明確指出用工單位是改善農民工居住條件的責任主體。文件明確提出“用工單位負責”，要求用工單位要向其招用的農民工“提供符合基本衛生和安全條件的居住場所，并逐步改善其居住條件”。

第四，明確提出了改善農民工居住條件的房源籌集以及住房供應的具體方式。

第五，明確提出了農民工集體宿舍或者居住場所的質量標準，要求符合住宅安全、消防標準和基本衛生以及生活配套設施、環境等要求。

第六，明確提出要將解決農民工住房問題納入城市住房發展規劃，文件提出“各地要將長期在城市就業與生活的農民工居住問題，納入城市住房建設規劃”。

第七，明確要求地方政府擔負監督責任，文件提出“市、縣人民政府要立足當地實際，指導和督促用工單位切實負起責任，妥善安排農民工居住，多渠道提供農民工居住場所，逐步改善農民工居住條件”，同時要求地方政府做好配套基礎設施建設工作。

2008年3月5日，溫家寶總理在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上所作的政府工作報告中，在談到解決城市低收入群眾住房困難時，提出了“要積極改善農民工居住條件”。這是政府工作報告首次提及要改善農民工居住條件。

2008年3月23日，住房和城鄉建設部部長姜偉新在中國發展高層論壇2008年會上發言談到了有關農民工住房政策的意見，他指出，“要根據農村人口向城鎮遷移的情況和嚴格保護耕地的要求，按照統籌城鄉建設的原則，深入研究進城定居農民享受城市住房政策和農村宅基地政策的銜接”，“積極探索改善農民工居住條件的措施”。

2009年3月5日溫家寶總理在第十一屆全國人民代表大會第二次會議上所作的政府工作報告中，在談到促進房地產市場發展和住房保障發展時，提出要“幫助進城農民工解決住房困難問題”。

2009年12月31日，中共中央、國務院頒發的《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》（2010年中央一號文件）提出，要“多渠道多形式改善農民工居住條件，鼓勵有條件的城市將有穩定職業并在城市居住一定年限的農民工逐步納入城鎮住房保障體系”。這是中央一號文件首次提出要改善農民工居住條件，也是首次提出有條件的城市可將符合條件的農民工納入城鎮住房保障體系。

2010年6月8日，住房和城鄉建設部等七部委聯合發布的《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》提出，“隨著城鎮化快速推進，新職工的階段性住房支付能力不足矛盾日益顯現，外來務工人員居住條件也亟需改善”，因此提出“有條件的地區，可以將新就業職工和有穩定職業并在城市居住一定年限的外來務工人員納入供應范圍”。該文件在談到公共租賃住房房源籌集時，專門提出要在外來務工人員集中的開發區和工業園區，建設面向用工單位或園區就業人員出租的公共租賃住房。此后住房和城鄉建設部頒布的2012年7月15日開始生效的《公共租賃住房管理辦法》將公共租賃住房界定為“限定建設標準和租金水平，面向符合規定條件的城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員出租的保障性住房”，首次明確將農民工納入城鎮公共租賃住房保障體系。

2011年9月28日，國務院辦公廳頒發了《國務院辦公廳關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》，該文件提出要適應工業化、城鎮化快速發展的要求，把住房保障作為政府公共服務的重要內容，建立健全中國特色的城鎮住房保障體系，合理確定住房保障范圍、保障方式和保障標準，完善住房保障支持政策，逐步形成可持續的保障性安居工程投資、建設、運營和管理機制。并提出到“十二五”期末，全國保障性住房覆蓋面達到20%左右，力爭使城鎮中等偏下和低收入家庭住房困難問題得到基本解決，新就業職工住房困難問題得到有效緩解，外來務工人員居住條件得到明顯改善。

1.2 按基本公共服務權利定位的農民工住房政策（2012年至今）

此前的農民工住房政策是將解決農民工住房問題作為解決城市低收入特殊住房困難群體住房問題來定位的，2012年開始則主要是將解決農民工住房問題作為城市基本公共服務體系建設和實現基本公共服務均等化的要求來定位的。

2012年7月11日，國務院印發了《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，這個規劃直接涉及到農民工住房問題的主要是兩個方面，一是提出了“國家建立基本住房保障制度，維護公民居住權利，逐步滿足城鄉居民基本住房需求，實現住有所居”，二是指出要向“城鎮穩定就業的外來務工人員”提供公共租賃住房。不過更重要的是提出了要建立健全基本公共服務體系，促進基本公共服務均等化的目標，而根據基本公共服務和基本公共服務均等化的內涵，滿足農民工的基本住房需求、實現農民工基本住房保障應該是實現基本公共服務供給和基本公共服務均等化的內容之一。

2012年11月，中國共產黨第十八次全國代表大會召開。11月8日，胡錦濤總書記作了題為《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗》的報告。報告指出要繼續推動科學發展、促進社會和諧，繼續改善人民生活、增進人民福祉，加快健全基本公共服務體系，要在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，提出“要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”，“建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭基本需求”，并明確提出要“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”。報告沒有直接論及農民工住房政策，但就其相關內容來看，應該可以應用于解決農民工住房問題，一是城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋以及全覆蓋的社會保障體系建設，應涵蓋向農民工提供基本住房保障的內容，二是市場配置和政府保障相結合的住房制度既包括要以市場為基礎，農民工要通過住房市場解決自己的住房問題，同時也包括應向符合條件的農民工提供基本住房保障的制度安排。

2013年4月住房和城鄉建設部發布的《關于做好2013年城鎮保障性安居工程工作的通知》指出：要完善保障性住房分配與管理機制；要完善保障性住房分配管理政策，使困難群眾能夠獲得住房保障、最困難群眾優先獲得住房保障；適當上調收入線標準，有序擴大住房保障覆蓋范圍。要求2013年底前，地級以上城市要明確外來務工人員申請住房保障的條件、程序和輪候規則。這實際上就是要求地方政府要將農民工住房保障工作做實。

國務院總理李克強在2013年10月21日中國工會第十六次全國代表大會上的經濟形勢報告中提出，目前農民工有2.6億，政府、工會都要行動起來，幫助他們實現從暫住到安居，從就業到樂業，讓他們真正融入城鎮，享受應有權利。安居和融入城鎮自然包括了農民工改善居住條件的權利和目標。

2013年10月29日，中共中央總書記習近平在主持中共中央政治局加快推進住房保障體系和供應體系建設進行第十次集體學習時強調“加快推進住房保障和供應體系建設，是滿足群眾基本住房需求、實現全體人民住有所居目標的重要任務，是促進社會公平正義、保證人民群眾共享改革發展成果的必然要求”，提出加快推進住房保障和供應體系建設，要處理好政府提供公共服務和市場化的關系、住房發展的經濟功能和社會功能的關系、需要和可能的關系、住房保障和防止福利陷阱的關系，指出要堅持市場化改革方向。同時，政府必須“補好位”，為困難群眾提供基本住房保障，要“構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系”，提出要完善住房支持政策，完善土地政策、財政政策，要綜合運用政策措施，吸引企業和其他機構參與公共租賃住房建設和運營等。習近平的講話從全局和頂層設計出發，闡明了住房保障和供應體系建設所應把握的基本原則，包括了解決農民工住房問題的指導思想和基本原則以及所應采取的政策支持措施。具體來看，一是提出實現全體人民住有所居，這自然包括要實現農民工的住有所居；二是提出住房保障和供應體系建設的基本原則，解決農民工住房問題也應該遵循這些原則；三是在解決農民工住房問題時，政府也應該承擔提供基本住房保障的主要責任，同時要以市場為主滿足不同情況農民工的不同住房需求；四是要解決好農民工住房問題也要提供包括土地供應政策、財政政策等在內的多方面政策支持；五是向農民工提供住房保障要確保公平，要在準入、使用、退出等方面建立規范的機制，以實現公共資源公平善用。

2013年11月召開的十八屆三中全會提出了堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。并提出要推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民，具體措施是：全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。同時提出了要穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，并提出財政轉移支付要同農業轉移人口市民化掛鉤。這說明，將進城落戶的農業轉移人口納入城鎮住房保障體系已經成為國家的基本政策，同時也意味著未落戶城鎮的農民工也可以享受包括基本住房保障在內的城鎮基本公共服務。尤其突出和重要的是，十八屆三中全會提出了財政轉移支付要同農業轉移人口市民化掛鉤，這既會激勵地方政府對農民工落戶城鎮持積極態度，也會改變地方政府對農民工“常住”本地的消極態度，同時也提供了發展農民工住房保障的必不可少的重要物質基礎。

2014年3月5日，李克強總理在第十二屆全國人民代表大會第二次會議上所作的政府工作報告中提出，要走“以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、傳承文化”的新型城鎮化道路，著重解決好現有“三個1億人”問題，促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化；對未落戶的農業轉移人口，建立居住證制度；要穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。這一方面反映了國家確定了落戶城鎮的農業轉移人口的基本規模和結構，從而確定了由此而來的城鎮住房發展的基本任務，另一方面也反映了針對未落戶城鎮的農業轉移人口住房發展和住房保障發展的基本任務以及戰略。

2014年3月16日，中共中央、國務院發布的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》明確提出要逐步使符合條件的農業轉移人口落戶城鎮，不僅要放開小城鎮落戶限制，也要放寬大中城市落戶條件；要逐步消除城鄉區域間戶籍壁壘，全面推行流動人口居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制；要積極推進城鎮基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變，逐步解決在城鎮就業居住但未落戶的農業轉移人口享有城鎮基本公共服務問題。規劃更具體提出了針對農業轉移人口的住房保障發展的政策措施。基本思路是分類保障，一類是進城落戶農民，這部分人因為已經農轉非，因此應完全按照市民身份納入城鎮住房保障體系，按市民待遇享受城鎮住房保障；另一類是非農轉非的農業轉移人口，對這部分人則要以積極的態度，采取多種措施提供保障。一是采取多種方式提供保障，包括廉租住房、公共租賃住房、租賃補貼等方式；二是以多種方式增加住房供應，包括鼓勵社會資本參與保障性住房配建、允許農民工集中的開發區和產業園區建設單元型或宿舍型公共租賃住房、允許農民工用工數量較多的企業在符合規定標準的用地范圍內建設農民工集體宿舍以及“審慎探索由集體經濟組織利用農村集體建設用地建設公共租賃住房”。

2014年6月，住房和城鄉建設部發布《住房城鄉建設部關于并軌后公共租賃住房有關運行管理工作的意見》，明確廉租住房和公共租賃住房并軌運行后住房保障對象包括“穩定就業的外來務工人員”。

2014年7月24日，國務院發布《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，文件提出要通過戶籍制度改革，合理引導農業人口有序向城鎮轉移，有序推進農業轉移人口市民化，文件指出要“統籌戶籍制度改革和相關經濟社會領域改革”。其中與解決農民工住房問題有關的內容主要包括：

第一，提出要統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，不斷擴大包括住房保障在內的城鎮基本公共服務覆蓋面，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度，穩步推進包括住房保障在內的城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。

第二，提出要“以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制”，以連續居住年限和參加社會保險年限等為條件，居住證持有人逐步享有與當地戶籍人口同等的住房保障等權利。

第三，提出“在現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”，但按照居住證制度，持證人有權享有住房保障。這表明，農民工即使仍未放棄宅基地，也當有權享受基本住房保障。文件重申要“把進城落戶農民完全納入城鎮住房保障體系，采取多種方式保障農業轉移人口基本住房需求”。

第四，重申了“建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制”，并提出要“完善促進基本公共服務均等化的公共財政體系，逐步理順事權關系，建立事權和支出責任相適應的制度，中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任”，“完善轉移支付制度，加大財力均衡力度，保障地方政府提供基本公共服務的財力”。財政體制的改革可以為農民工住房保障發展提供必要的條件。

2 關于農民工住房政策演進的思考

上述農民工住房政策的演進實際上反映出政府對解決農民工住房問題的重要性和如何解決農民工住房問題的認識在不斷深化，也反映出政府解決農民工住房問題的工作力度也在逐步加大。總結農民工住房政策的演進，可以得出如下結論：

第一，政府越來越重視解決農民工住房問題。從2005年建設部提出進城務工人員可以繳存和使用住房公積金，到2006年、2007年連續出臺多個有關農民工住房問題的政策，再到其后出臺的多項政策，直到最近出臺的戶籍制度改革文件，或者專門或者涉及到解決農民工住房問題。農民工住房政策也已成為城市住房政策的組成部分。

第二，農民工住房政策的立足點在于向農民工提供基本居住條件。從十年來農民工住房政策的目標來看，其所致力要實現的目標是使農民工能夠獲得基本的居住條件。政府出臺的多份文件所明確提出的都是改善農民工的居住條件，而不是住房條件。政府對用工單位提出的要求向農民工提供基本居住條件，要求地方政府履行的監督責任也是用工單位向農民工提供基本居住條件。因此，十年來農民工住房政策始終圍繞如何促進實現農民工獲得基本的居住條件。

第三，政府對解決農民工住房問題政策的定位逐步深化。從最初的將解決農民工住房問題作為農民工工作和生活權益的一項內容，到將農民工視為城市低收入住房困難群體的一個特殊群體，把解決農民工住房問題作為解決城市低收入住房困難群體特殊群體的住房問題，再到把解決農民工住房問題作為實現全民住有所居的重要內容，將解決農民工住房問題作為城市公共服務體系建設和公共服務均等化的內容和要求，應該說這是很大的變化和進步。至此，解決農民工住房問題不再只是單純的住房問題，而是上升到了市民權利的層次，農民工住房問題不再是獨立于城市住房保障和供應體系之外的特殊問題，而是嵌入進城市住房保障和供應體系之中的重要問題。

第四，解決農民工住房問題的責任主體逐步分化和合理化。從最初的要求用工單位負總責，到提出基本公共服務覆蓋常住人口，再到按居住證提供基本公共服務，解決農民工住房問題的責任主體逐步分化和合理化。因為用工單位負責只能解決員工的居住問題，而不能解決其他農民工的居住問題，農民工對經濟社會發展的貢獻和作為“市民”的權利得不到體現。政府在解決農民工住房問題中承擔責任，特別是在提供屬于基本住房保障范疇的住房保障方面作為主要的責任承擔者既必要，也合理。

第五，解決農民工住房問題的支持政策逐步建立。從最初的允許用工企業利用自用地建設農民工宿舍、農民工集中的開發區和工業園區以及城中村改造中集中建設集體宿舍，再到鼓勵各地把農民工納入城鎮公共租賃住房保障體系，再到提出建立財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤機制，政府對解決農民工住房問題的支持政策正在逐步建立。

第六，解決農民工住房問題的途徑多樣化。一是用工單位提供農民工集體宿舍或者農民工公寓；二是鼓勵用工單位向農民工提供租房補貼；三是鼓勵向農民工提供公共租賃住房；四是鼓勵農民工個人和用工單位繳存住房公積金，支持農民工購買或者租賃自住住房。

總的來看，農民工住房政策對解決農民工住房問題發揮了積極的作用，但也要看到農民工依然是城市常住人口中住房條件最差的群體，如何實現農民工住有所居，進一步改善農民工居住條件，使農民工最終也能在城市享有適當的住房條件，還有許多問題需要研究和解決。其中主要包括：

第一，農民工住房政策的定位和政策支持的系統性問題。盡管將解決農民工住房問題只是作為農民工工作和生活權益的一項內容，到將其作為城市公共服務體系建設和公共服務均等化的內容和要求是一個很大的進步，但這只是就住房保障這一基本公共服務的內容而言。可是，農民工住房問題不只是簡單的住房保障問題，而是包括住房保障在內的多層次的住房問題，尤其是在基本沒有務過農也不愿再回鄉務農的新生代農民工已經成為農民工主體的情況下，應該考慮的是基于農民工的特殊性，制定出有利于實現在城市的農民工人人住有所居、人人享有適當的住房條件的住房政策，并使其在包括農民工住房政策在內的城市住房政策體系中有合理的定位。

目前與解決農民工住房問題有關的政策支持只限于對農民工“基本住房保障”的支持，而即便是這個層面的支持政策也還遠遠沒有構成政策支持系統。實際上，到目前為止還沒有針對解決農民工住房問題政策支持系統的頂層設計，而這對有效解決農民工住房問題顯然是不利的。全面解決農民工住房問題需要構建包括財政、金融、土地供應等在內的政策支持系統。

第二，滿足農民工住房需求的住房建設用地供應問題。一是在農民工身份未變或者不放棄宅基地的條件下，滿足農民工住房需求的住房建設用地從哪里來。因為在現行的城市土地規劃制度之下，并未包括滿足農民工住房需求的建設用地。二是在農民工跨區域流動的條件下，不同地區之間的住房建設用地如何配置。農民工跨區域流動導致的結果是流入地住房建設用地和流出地住房建設用地供求的結構性失衡，凈流入地住房建設用地不足，凈流出地住房建設用地富余，流入地和流出地之間住房建設用地如何進行調配來解決住房建設用地的結構性矛盾仍是一個難題。國家政策已經明確財政轉移支付應與農業轉移人口市民化掛鉤，但并未提及住房建設用地與農業轉移人口市民化掛鉤。

第三，解決農民工住房問題的機制問題。農民工群體是一個龐大的群體，定居城市的傾向、經濟條件、宅基地、住房情況等存在很大的差別，因此其對住房的需求差異亦非常之大。盡管國家已經出臺了前述多項農民工住房政策，但這些政策集中于解決農民工的基本居住條件問題，而基本沒有考慮其他的住房問題，因此解決農民工住房問題的機制設計主要是圍繞如何解決農民工的基本居住條件問題，而沒有整體的系統的解決農民工多層次住房問題的機制設計。隨著居住證制度的即將推行和留居城市的農民工數量的增長，設計出解決農民工住房問題的科學的合理的機制將會成為非常迫切的任務。

第四，農民工住房保障的制度設計問題。一是責任主體界定問題。是用工單位負責，還是政府負責；是居住地負責，還是戶籍地負責，需要作出明確的界定。二是享受住房保障的條件問題。收入水平、住房條件等當然應該作為是否享受住房保障的基本條件，但最核心的問題是農民工享受住房保障是否要以其放棄宅基地為條件，如果不以放棄宅基地為條件，在住房保障水平等方面是否應該做出不同的安排，這需要統籌考慮，做出合理的安排。此外，住房保障方式、住房保障水平、住房保障分配、配租房使用或者租金補貼管理等都需要根據農民工的特點進行合理的制度設計。

這些問題意味著盡管農民工住房政策在逐步深化，但從解決農民工住房問題來看，還需要做更多系統深入的理論研究和更多的實踐探索，需要把握城鎮化發展的長期趨勢和農民工的特點，做好農民工住房政策的宏觀的頂層設計。

作者簡介：

曾國安，武漢大學中國住房保障研究中心主任，武漢大學經濟與管理學院教授、博士生導師。

楊寧，武漢大學經濟與管理學院碩士研究生。