地方政府在產業集群形成與發展中的功能定位

萬澤洲

[提要] 產業集群在我國經濟發展中扮演著越來越重要的角色，目前已形成很多獨具特色的產業集群。在產業集群的形成與發展過程中地方政府起到不可或缺的作用，但是地方政府介入產業集群的首要任務就是確定其功能定位。本文主要分析地方政府介入產業集群的必要性及地方政府在產業集群形成與發展中的定位誤區，最后得出地方政府在產業集群形成與發展中的功能定位。

關鍵詞：地方政府；產業集群；功能定位

中圖分類號：F12 文獻標識碼：A

收錄日期：2014年7月28日

產業集群，是在地理上集中的相互聯系的企業和關聯機構的集合。它們同處在一個特定的產業領域，由于具有共同性和互補性而聯系在一起（M.poter，1998）。自20世紀80年代產業集群引入我國后，已發展成我國經濟中頗具特色的經濟組織，加上各地獨特的區域優勢、自然稟賦及政府的扶持引導，產業集群在我國經濟發展中扮演著越來越重要的角色，目前已形成了很多獨具特色的產業集群。綜觀國內外各產業集群的形成與發展，都可以看到政府特別是地方政府在其中起著重要的推動作用。

一、地方政府介入產業集群的必要性

市場經濟條件下，政府在產業集群中發揮作用的基本依據是市場的失靈。主流經濟學認為，公共產品的存在、外部性和自然壟斷是市場失靈的主要原因，“市場失靈”必然需要政府干預。產業集群是相互聯系的企業和關聯的機構在空間的集聚而形成的，企業與企業之間僅僅是經濟利益的聯系，這就必然造成外部性和公共產品的缺失，甚至在某些產業集群中會形成壟斷等現象，這就必然要求政府特別是地方政府的介入，由政府制定相關政策法規來控制企業的外部性行為，由地方政府來提供公共產品和控制壟斷行為。所以說，政府特別是地方政府介入產業集群的形成和發展是必要的、不可或缺的。

波特在1999年曾說，政府在引導企業集群發展時，“不要去干擾市場，扭曲競爭，而應去尋找制約集群發展的因素，著手加以改進。如果集群發展受到技能短缺的限制，政府應該設法解決教育培訓的問題；如果集群發展受到低效的后勤設施的限制，政府就應該去建設基礎設施。”各國經濟發展的經驗雖然表明，在產業集群的形成和發展過程中，市場的生成性要大于政府的建構性，但是這并不意味著政府在產業集群的產生和發展中就無所作為。政府要做的并不是削弱市場的力量，而是要加強市場的力量。因此，政府在產業集群發展中的正確定位，應是為市場的健康發展提供必要的引導與周到的服務；通過正面的鼓勵與引導，對急需發展的產業提供一定的資金、技術與政策支持；而對那些環境污染嚴重，沒有發展潛力的企業則采取不發牌照等相應舉措來限制其發展。

二、地方政府在產業集群形成與發展中的定位誤區

產業集群對我國產業經濟的發展產生了巨大的影響，中央政府及地方政府都對產業集群非常重視，制定了相關的支持政策加以扶持，特別是各地地方政府為了使本地的經濟得到繁榮的發展，紛紛制定相關政策扶持當地的產業集群，但同西方國家的政府在產業集群方面的作為來比，我國政府特別是地方政府對產業集群的認識還不是很到位，對政府在產業集群中的功能定位不準確，致使政府在產業集群的形成和發展中起不到該有正面作用，甚至阻礙發產業集群的發展，主要體現在以下幾個方面：

1、規劃不合理，重復建設明顯。部分地方政府在進行本區域內產業集群規劃時，缺乏統籌安排，從局部利益出發，甚至為迎合上級部門而“為了集群而集群”，造成區域內產業集群重復建設。如全國有近10個省提出發展汽車產業集群，有一半以上省份提出發展軟件產業集群。在縣一級，幾乎每個縣都提出要發展紡織、服裝、食品、建材等產業集群。如果沒有調研而盲目擴張、重復建設，必將造成區域產業結構的趨同，引起集群之間的惡性競爭。

2、服務體系不足，支撐機構不全。很多地方政策在產業集群形成的前期都會制定各種土地優惠、稅收優惠等相關政策，努力吸引企業的入駐。但一旦有了企業的進入，并且逐漸形成規模時卻發現服務體系建設不足，以及相關的配套支撐機構不健全。缺乏信息溝通交流平臺，缺少科研創新平臺，與當地的高校及科研單位不能有效合作，人才的后繼供應不足，等等。這些都造成了產業集群的自我創新及發展能力低下，很多產業集群最終只能是靠個別龍頭企業勉強支撐。

3、公共產品提供不到位，缺乏配套設施。在產業集群建設過程中，公共產品都應該是由地方政府規劃建設的，各地的政府在引導建設產業集群時都會努力提供相應的水電設施，進行道路修建，但綜觀國內很多地方性的產業集群可以發現，很多產業集群內都缺乏醫院、學院、娛樂場所等配套設施，產業集群白天是熱鬧的工作場所，到了晚上就成了空城，很多高科技高素質人才甚至不愿意在那里工作。所以，地方政府除了提供基礎的水電設施、修建道路交通之外還應該考慮到醫療保健、環境治理、住房、娛樂設施等。

4、政府行為有待規范，政策脫離區域實際。由于政府行政體制改革滯后，政府職能轉變不到位，在產業集群的建設中，政府行為不規范的問題還比較嚴重，甚至用計劃經濟的方式強行推進的事屢見不鮮。主要表現為：部分地方政府為追求“大而快”的發展效果，利用手中的職權硬將小企業拼湊在一起；有的政府為了“扶大扶強”，對大企業過多的傾斜，致使集群內部重點企業與一般企業之間競爭地位不平等，對改善集群的公共環境的投入卻嚴重不足，造成資源無效配置和浪費的惡果；政府對發展產業集群的工作務實性差，卻忙于接待介紹經驗、熱心于各種會議和應付上級的檢查和匯報；決策隨意性大，政府常以行政權力隨意調整規劃；管理手段不協調，行政手段甚至替代經濟法律手段。

三、地方政府在產業集群形成與發展中的功能定位

從上文可以看到，在產業集群的形成與發展過程中，政府最主要的功能不是幫助建立一個產業集群，而是為有空間集聚需要的企業提供公共產品，制定相關的政策法規，做好引導和服務。所以，地方政府在產業集群的形成與發展中的功能定位應定為引導和服務。具體的引導與服務的方面如下：

1、總體規劃，引導發展。政府的主要職能之一，就是要做好社會經濟發展的宏觀管理和總體規劃。地方政府在信息獲取上具有很大的優勢，應該利用該優勢，統籌規劃，認真了解不同地方的產業集群特點及形成的原因，根據本地的特色及資源優勢制定出符合當地條件的特色的產業集群發展戰略。

2、提供公共產品，營造良好的產業環境。市場環境是產業集群形成、發育、成熟、升級最基本、最重要的力量，如何營造良好的市場環境、有效發揮市場力量應是政府營造產業集群發展環境的基本著力點。各地政府要加快地方經濟的市場化進程，不斷進行體制創新、培育良好的信用環境；但同時，政府還要在彌補市場失靈、完善基礎設施建設等物質環境建設、提供公共物品和公共服務等軟環境方面發揮積極作用，努力創造和提供能夠吸引企業在一定空間地域內聚集、有利企業集群形成和發展的良好環境。

3、政府引導，建立相應的中介機構。政府要引導幫助產業集群內的企業建立相應的行業協會、商會等中介組織，以加強行業內的溝通交流。同時，政府也應該采取引導、市場化運作的方式，大力發展服務型的出口代理商、生產力中心、技術信息中心、質量檢測控制中心、開放性行業技術中心等集群發展機構，建立法律、會計、仲裁、信息咨詢等方面的中介服務機構，發展和完善社會化服務體系和自組織體系。推動集群企業之間知識、信息和經驗的交流與協作以及企業協作聯絡網絡的生成。

4、制定政策，引導產業集群的形成與發展。產業集群是不同的卻又有一定的關聯性的企業在空間上相對集聚而形成，為了起到集聚效應就需要地方政府制定相應的具有吸引力的優惠政策，主要包括土地優惠、稅收優惠等；而在產業集群的發展過程中還應有不同的政策給予支持和保護，以保證為集群內的企業建造良好的工作環境。另外，也應該制定相應的法律及規章制度以便對集群內的企業起到一定的監督或約束作用。

5、完善服務，建立相應的支持體系。政府可以通過減少行政審批、降低各項收費標準等措施，降低產業交易費用；也可以通過建立和完善集群企業服務體系降低交易費用。集群企業服務體系可以包括融資服務體系：如貸款擔保公司、租賃公司、產業投資基金等；人才服務體系：如人力資源公司、專業化的培訓機構等；信息服務體系：產業研究機構、市場調查公司、廣告公司等；也可以包括物流倉儲服務體系、技術服務體系等。同時，政府要加快信息咨詢服務建設，建立產業集群區多層次的公共信息平臺；同時，根據當地產業集群區的發展特點，創辦急需勞動力的教育培訓機構，培養和創造高級生產人才；此外，政府還可出面組建創業服務中心等支持系統，為集群區新企業的形成提供孵化器功能。

綜上所述，我們可以看到，地方政府在產業集群的形成和發展過程中起著重要的作用，每個產業集群的形成與發展都離不開地方政府的支持和介入，但地方政府如果定位不準確，可能會適得其反，不但不能起到助推的作用反而會阻礙產業集群的發展。只有合理明確的功能定位才能最大限度地發揮政府的職能，促進產業集群的健康有序的發展。

主要參考文獻：

[1]金青梅.地方政府在產業集群發展中的定位分析[J].經濟管理，2007.2.

[2]孫小麗.政府在創新型產業集聚區建設中的作用[J].市場論壇，2012.4.

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