試論政府融資平臺改革路徑

李貴鎖+王明虎

目前，由政府融資平臺快速發展形成的地方債務已經成為經濟發展的一個隱性危機，因此如何保障政府的宏觀調控作用，又要防范可能發生的金融危機，成為政府融資平臺改革的共識（王永欽，2013；樊瀟，2013）。我們認為，政府融資平臺改革的核心目標是要控制融資平臺作為一個組織可能出現的財務風險（沈素瑩、王明虎，2013）；而從財務學角度說，控制財務風險主要是控制負債規模，使其與業務發展需要和償債能力相適應。然而，融資平臺又不是一個單純的企業，其目的、組織結構和治理結構也與普通企業有很大的區別，因此如何對現行融資平臺進行改革就是一個新的事物。本文僅從治理結構、內部控制和股權設計等方面對我國政府融資平臺改革進行初步探析。

一、治理結構改革

治理結構是組織運轉的生命力所在。我國政府融資平臺的治理結構類似于政府行政機構，主要表現為：（1）融資平臺的主要領導是地方政府官員，服務于政治目標；（2）融資平臺內部有嚴格的行政級別差異，其主要決策程序按政府機構方式由行政首長決定；（3）沒有嚴格的內部監督，只有來自于上級政府的外部監督，而這種外部監督的依據主要是地方政府的政績要求；（4）激勵政策模糊，融資平臺工作效率缺乏有效衡量，而工作人員的薪酬也并不與融資平臺效率直接相關。

這種行政管理式的治理結構對融資平臺的風險控制有一些不利影響，主要表現為：（1）由于董事會等內部治理機制的失敗，融資平臺投融資決策由行政首長一人決定。政府融資平臺行政首長在投融資決策時，主要從政績角度考慮，而不會關心融資平臺自身風險，這就有可能引發過度負債融資以擴大投資規模的政治決策行為（王繼榜、王明虎，2013a）；（2）激勵政策與融資平臺運營的低相關度，導致融資平臺管理層對融資平臺的財務風險評估不足；（3）內部監督的缺乏，導致融資平臺財務風險增加時，融資平臺內部不能及時出現預警信息，引發風險控制的失敗。而從外部治理情況看，由于地方政府對融資平臺決策的行政干預，導致融資平臺不能自行決策融資和投資行為，從而引發風險（王繼榜、王明虎，2013b）。

為此，需要對融資平臺的治理結構進行改革，主要改革措施包括：

1、強化董事會的治理職責，形成對經理層的監控和約束。改造董事會的路徑包括以下幾個方面：（1）從職業經理人市場選聘專業人士代表政府進入融資平臺董事會，按市場方式進行激勵約束，確保董事會成員的專業勝任力；（2）在吸引外部資本進入融資平臺的基礎上，由外部資本投資者選聘董事進入融資平董事會，從投資利益角度強化董事會對經理層的監督和控制；（3）在董事會內部設立各專業委員會，如薪酬委員會、預算委員會、投資委員會等，對經理層的薪酬方案、投資決策和經營預算進行監督審查，對于不利于財務風險控制的經營、投資和籌資項目進行否決，保障經營者經營行為的安全有效；（4）嚴格董事會對經理層的授權管理，既保障經理團隊有效開展工作，又保障重大決策在董事會的監控下進行，增加風險可控性。

2、改進對經理層的激勵約束機制，減少道德風險和逆向選擇行為。改進激勵約束的方式包括：（1）對經理人的激勵包括對融資平臺財務風險的指標衡量；（2）一旦發生財務風險，董事會立即啟動重大財務風險預警機制，收回授予經理人的部分經營權；（3）通過財務總監、內部審計等機構，定期評估融資平臺財務風險，并向董事會匯報；（4）按市場水平合理確定經理層人員的薪酬方案，使經理層能通過努力工作，提高自身效用。

3、強化融資平臺行政問責機制。問責制度是指在政府部門工作出現失誤時，要追究責任部門相關人員的責任，直至辭職。問責制度是確保政府部門努力工作為民服務的基礎。目前，一些地方政府融資平臺出現財務風險，問責機制的缺失是一個重要方面。具體來說，需要明確責任，細化問責程序，以及問責過程的公開透明化。為確保問責制度實施的有效性，當融資平臺出現財務風險時，應由融資平臺的政府投資部門公開責任認定和處罰的結果，使問責過程客觀可信，強化融資平臺其他管理者的履責約束力。

二、股權制度改革

融資平臺國有股份的絕對控股，是導致內部人控制和激勵約束機制失效的關鍵原因，因此如何對融資平臺股權制度進行改革是一個重要問題，改革的思路包括：

1、引進私人產權，改進治理效率。私募股權投資是指通過私募形式對私有企業，即非上市企業進行的權益性投資，在交易實施過程中附帶考慮了將來的退出機制，即通過上市、并購或管理層回購等方式，出售持股獲利。2012年2月15日國務院常務會議明確鼓勵民間資本進入鐵路、市政等領域，浙江省也有吸收民間資本組合混合權益投資主體進行鐵路建設的成功先例。為確保私募股權進入融資平臺的效果，引進私人產權需注意以下問題：（1）配合盡職調查，使投資者了解融資平臺投資收益水平，減少信息成本；（2）改進治理結構，引進私人股權投資方管理層進入融資平臺管理層，減少代理成本；（3）做好私募股權退出計劃，減少交易成本，推動私募資本進入融資平臺（夏繁、王明虎，2013）。

2、融資平臺上市。目前，我國證券市場上已有上海、云南、吉林等多家融資平臺公司上市，它們通過股票上市，強化了外部治理結構約束，培育了良好的內部治理結構，有效控制了財務風險；另一方面，通過股票上市，為融資平臺籌集了大量權益資本，緩解債務壓力。為保障融資平臺上市的順利，各融資平臺要改進內部控制和治理結構，按上市公司要求打造管理系統。

3、拓寬融資平臺股票流通渠道。良好的公司治理效果需要有股票的流動性，目前大多數融資平臺只能在政府及其控制機構中持有，既不利于擴大股權融資，也不利于公司治理結構的優化。拓寬融資平臺股票流通的渠道包括：（1）通過全國性產權交易市場，將融資平臺股票轉向市場投資者，擴大股票流動性；（2）通過三板市場，將融資平臺股票進入券商交易系統，擴大股票交易的效率。

三、內部控制制度的改革

組織內部控制，是由企業董事會、監事會、經理層和全體員工實施的、旨在實現控制目標的過程。內部控制的目標是合理保證組織經營管理合法合規、資產安全、財務報告及相關信息真實完整，提高經營效率和效果、促進組織實現發展戰略。

由于地方政府融資平臺的運營目的和組織設置的特殊性，我國許多地方政府融資平臺在內部控制方面有如下一些問題：（1）以行政管理代替內部控制問題；（2）風險評估機制失敗；（3）風險控制政策不及時；（4）不能及時有效傳遞融資平臺風險信息。改革的具體措施包括：（1）融資平臺管理人員市場選聘制，按照企業化方式，從人力資源市場中選聘管理者。每個被選聘的管理者通過考核上崗，在聘期內按崗位職責進行考核，薪酬按市場方式支付，聘期結束，根據業績完成情況確認是否續聘；（2）建立科學的風險評估機制，組織機構、經營方式、資產管理、業務流程等管理因素的優化；（3）建設良好的風險控制系統，完善不相容職責分離制度，落實預算控制、運營分析控制和績效考評控制；（4）改善信息溝通和監督評價，加強內部監督的系統性，利用內部審計等機構定期評估融資平臺各方面內部控制的有效性，也可以通過董事會下設置審計委員會來領導內部審計，提高內部審計的獨立性；此外，也可以利用外部審計以及專業咨詢機構等定期評估組織的內部控制，提出建設性建議。

主要參考文獻：

[1]王永欽.地方政府融資平臺改革與退出方案[N].東方早報，2013.11.12.

[2]樊瀟.推進區地方政府融資平臺機制改革的思考[J].現代經濟信息，2013.22.

[3]沈素瑩，王明虎.地方融資平臺財務風險的形成機制及其本質分析[J].中國證券期貨，2013.8.