近代中國立憲改革失敗根源探析

[摘要]日本近代化的最大成功之處是憲政政體的確立，雖然是君主立憲制，天皇擁有至高無上的權威，但并無至高無上的權力，其權力受到憲政的約束，這不同于東方社會傳統的一統天下的專制王權體制。這一不同，為日本在諸多方面推進近代化創造了條件，提供了機會。而中國清末的立憲改革盡管意義深遠，但是具有保護性、有限性、防御性和貴族性。從中國清末制度變遷的進程來看，清政府政治轉型的阻力，一是來自于既得利益者對變革的抗拒，二是由于清政府自身欠缺領導改革的能力。

[關鍵詞]近代中國；憲法；立憲改革；失敗根源

[中圖分類號] D921：313[文獻標識碼] A[文章編號] 10022007（2014）04007306

日本通過明治維新建立起以帝國議會、責任內閣和大審院為基礎的政府制度，為日本推進近代變革奠定了制度基礎。盡管這次政治制度變革相較于當時其他發達國家而言存在嚴重缺陷，但日本近代化的最大成功之處乃君主立憲的憲政政體的確立。天皇有至高無上的權威，但因權力受到憲政的約束，其并無至高無上的權力，這不同于東方社會傳統的一統天下的專制王權體制。這一不同，為日本在諸多方面推進近代化創造了條件，提供了機會。而中國因為沒有實現這一點，走上了與日本完全不同的近代立憲之路。

一、《欽定憲法大綱》與《大日本帝國憲法》比較

1889年2月，日本天皇頒布《大日本帝國憲法》，即明治憲法，標志著近代天皇制的確立。這種以維護天皇最高權威為基礎，保障天皇總攬統治大權的立憲主義，雖然是一種外見的立憲主義，即憲法中所反映的立憲主義脫離了立憲主義的實體價值，它成為日本結合當時特定環境，將傳統與近代相融合的體系[1]（73），但無論從制憲思想來看，還是從憲法條文本身來看，《大日本帝國憲法》都顯示出一定的民主性和進步性。憲法條文反映了伊藤博文既要用立憲限制君權，保護民權，又要對君權不加毀損，堅持主權在君的“立憲之本義”。《大日本帝國憲法》顯示了對專制君權的一定限制，但其體制顯然并未達到二戰后“民主主義”的標準。同時，將現代價值標準簡單套用于近代，也是完全不合適的。[2]（6）與君主集權專制統治形成鮮明對比的是，明治憲法對被神化的、總攬一切大權的天皇作了諸多限制，承認公民的基本權利和自由，并設立近代政府制度的組織結構，使其在最大限度內發揮作用，以實現對君權的制衡。

清末，中國制定了《欽定憲法大綱》與“十九信條”，從《欽定憲法大綱》到“十九信條”折射出清廷權力日益式微。其中體現出的妥協既來自于列強的外在壓迫，又來自于民智漸開所產生的立憲要求，也來自于較低廉的制度設計和政策貫徹成本。雖然在整個清末，并未頒布和實施一部完整的憲法，但《欽定憲法大綱》作為具有憲法效力的憲法性文件，第一次從法律層面限制了君主的權力，承認了公民的權利，使中國專制政體出現一絲松動，實為“超軼前古之舉動”，是中國政治制度史上的里程碑。[3]（194）因為“十九信條”是在反清革命起義爆發之后清統治者在走投無路的情勢下頒布的，之后清帝即告退位，實際上并未得到貫徹，所以在此我們只討論《欽定憲法大綱》與《大日本帝國憲法》的異同之處。

（一）兩者的相同之處

日俄戰爭之后，日本的勝利和對維護君上大權的迫切要求堅定了清廷學習日本進行君主立憲的決心。1908年8月，清廷頒布以日本明治憲法為模板的憲法性文件——《欽定憲法大綱》，其與《大日本帝國憲法》相同的是，兩者均采取二元君主立憲政體。君主乃國家元首，系國家政治權力的中心，總攬立法、司法、行政大權，政府對君主負責，議院只對君主起到“協贊”作用。[4]（167）其相同點具體表現在：

1.在維護君主大權的前提下，引入資產階級的立憲精神

資產階級立憲制所要求的分權、人權、法治在中日兩國憲法中均有著不同程度的體現。如伊藤博文認為立憲政治的意義在于限制君權，若憲法中沒有對君主進行限制的條款，“此憲法則失去其內核，記載事件悉歸無效”，而保護臣民之權利是憲法政治的實質，如果不限制君權以保護民權，使君主掌無限之權力，臣民負無限之責任，是為君主專制國家。[5]（201～206）在議會、內閣的權力和權限方面，伊藤認為，“不經議會同意，則不能制定法律”，“在天皇近側設責任宰相，對君主行政之權加以限制”，缺此兩點者，即非立憲政體。[5]（202～203）清朝的《欽定憲法大綱》取法日本，并在國內立憲派的要求和影響下，也呈現出一定的資產階級性質。對君權有所限制，多少體現出三權分立的原則，并從法律層面保護了臣民的權利。議院分得立法資格，司法部門得以獨立審判，使君主的權力不再完整，規定臣民的一系列權利義務，與西方憲政初步實現了形式上的對接。

2.制憲原則上，兩者都采取了二元君主立憲制政體

關于明治憲法的性質，一直是國內外學界研究的重要課題。有學者從明治憲法體制形成背景和內在結構的角度認為，“明治憲法體制本身具有極大的伸縮性，它的內涵不是單一的，而是多元的，它的宗旨不是專項的，而是兼容的”，它內部具有彈性機制，可以采取從民主到最專制的各種統治形式[6]（31），因此，明治憲法呈現出專制與民主相結合的統治方式。它在傳統政治文化中加入民主的內容，“一方面使國民通過議會參與國政，加強國民對政府的支持，另一方面又使得政府可以利用天皇的權威來推行自己的方針和政策”[7]（56）。清朝的《欽定憲法大綱》照搬這種政體模式，是因為日本通過立憲使國家走向強大的同時，又成功地鞏固了天皇的地位與大權，日本“立國之方，公議共之臣民，政柄操之君上，民無不通之隱，君由獨尊之權”[8]（6）。所以，清末的君主立憲政體不可避免地帶有這種二元性質，皇帝總攬統治大權，議院權力十分有限，并受到君主掌控，至于臣民之權利，“也必使出于上之賜予，萬不可待臣民之要求”[8]（36）。

（二）兩者的不同之處

《欽定憲法大綱》是借鑒明治憲法而來，兩者在立憲思想和立憲原則上有著諸多相同和相似的地方。但是從憲法條文的對照中，我們可以發現，盡管《欽定憲法大綱》取法于日本，但它比明治憲法更為保守，在擴大君權、限制民權方面則較日本更甚。

1.文本形式不同

從憲法形式上看，《欽定憲法大綱》并不是正式的法律文件，而只是實行仿行立憲的綱領性文件，是未來憲法制度的依據。[9]（404）從《欽定憲法大綱》正文來看，由“君上大權”和“附臣民權利義務”兩部分組成。而日本的明治憲法卻是正式的憲法文件，由七章組成，主要內容為天皇的權力，臣民的權利義務，帝國議會，國務大臣及樞密顧問，司法，會計和補則，其比較系統地規定了天皇的絕對大權，內閣及議會的“輔弼”、“協贊”權，較獨立的司法權以及臣民的權利義務。尤其以較大篇幅規定了“帝國議會”的構成、組織結構、運作，兩院之間以及與其它權力機構之間的制衡，為君主立憲的政府制度運行奠定了基礎和保障。其結構和內容都較《欽定憲法大綱》完整和豐富，并得以切實付諸實施，具有極強的現實意義。

2. 對君主權力的限制不同

從法律文本的比較來看，兩部憲法對君主權力的限制有著很大的不同。在君主權力方面，

《欽定憲法大綱》所規定的君主權力比明治憲法的君上大權更加廣泛。其第3條規定，君主有“欽定頒行法律及發交議案之權”，即君主有發交議案的權力，而明治憲法規定法律草案由兩院提出，天皇只有“裁可法律，并命其公布及執行”之權，而沒有發交議案之權力，這就大大限制了法律制定過程中君主的意志。《欽定憲法大綱》和明治憲法都規定君主有設官制祿之權，但明治憲法規定，“在本憲法或其他法律載有特例者，各依其條項”，這就表明君主對此一權力并不能完全為所欲為，其權力是受到限制的。而大綱卻明確規定，“議院不得干涉”，聽憑君主一己意志。《欽定憲法大綱》第8條規定，君主有“宣告戒嚴之權。當遇緊急時，對以詔令限制臣民之自由”。君主的這項戒嚴之權不但沒有規定戒嚴發生的條件，而且同時賦予君主限制臣民基本權利——自由的大權，這與日本的“戒嚴之條件及效力，以法律規定之”對君主戒嚴權力的限制有著很鮮明的對比。在《欽定憲法大綱》中經常可見到“議院不得干預”、“不付議院議決”、“皆非議院所得干預”等規定，凸顯君主之大權，抑制議院的立法和監督權限。此外，

《欽定憲法大綱》中也只字未提

日本明治憲法中國會對天皇權力的限制以及責任內閣制在政府制度中所發揮的作用。可見，在對君主大權的規定上，《欽定憲法大綱》要比明治憲法更注重對君主大權的保護。

3. 對臣民權利和義務的規定不同

與對君上大權的規定相反，《欽定憲法大綱》所賦予臣民的權利和義務要少于明治憲法中相關的規定。譬如，明治憲法規定臣民有遷徙自由、書信秘密受保護、有信教自由及請愿的權利，而《欽定憲法大綱》卻沒有賦予臣民這些基本權利。在臣民義務方面，《欽定憲法大綱》卻規定了兩條明治憲法中沒有的條文：臣民現完之賦稅，非經新定法律更改，悉仍照舊輸納賦稅；遵守國家法律的義務。所以，與明治憲法相比較而言，《欽定憲法大綱》在規定自由權利方面不僅范圍十分有限，種類較少，而且具有不徹底性，在臣民義務方面的規定卻比明治憲法還多。[10]（36）這樣一個不徹底和更具保守性的《欽定憲法大綱》所確立的所謂君主立憲政體，無法實現立憲政體對君主權力的控制，更無法發揮責任內閣與議會分權制衡的作用。

二、近代君主立憲政體改革失敗的根源

發展政治學的制度學派認為，政治發展就是政治組織和政治過程的制度化。即政治權力掌握在公認的國家立法機關手中，政府的權力受到限制和監督，民眾廣泛參與政治得到制度化保障。作為專制統治的對立面，憲政制度保障法治、分權、制衡以及公民的基本權利和自由，是政治發展的主要標志。因此，中日兩國從傳統君主制度向君主立憲政體轉變的過程就是政治發展的過程。明治憲法對日本而言，有著非凡的意義，因為憲法是一國憲政的基礎，是以最高準則的形式將對君主的限制、權力的分配、國民的權利和義務固定下來，確立一套神圣不可侵犯的行為準則。從中日兩國近代化進程中建立君主立憲政府制度的過程中可以看到，日本的明治維新運動和明治憲法的頒布使日本完成了從封建君主制向近代立憲制的轉變，這些轉變主要包括憲法、法律的頒布，責任內閣制和帝國議會的建立。日本之所以能夠完成這種制度的變遷，是由于制度需求者與制度的供給者都能夠影響到制度的變革并能從這種制度變遷中受益。因為制度能否發展和人們的利益密切相關，它既取決于“社會內部各種既得利益集團的權力結構或力量對比”[11]（131），也取決于人們對于制度變遷帶來的收益和成本的評估。公共選擇理論指出：“公共物品提供理論是一種政府理論，其本質觀點認為政府的建立就在于提供公共物品。” [12]（390）制度是一種典型的公共物品，其提供必然依賴于政府。這就需要政府在制度供給不足時，實施強制性制度變革。既然是制度變遷，就必然涉及到利益分配的改變和重新洗牌，就要求政府對制度變遷的成本與收益進行評估，使自己的收益大于成本，而且政府自身要有能力促成這種制度變革。從中國清末制度變遷的進程來看，清政府未能夠像日本那樣成功地變革政府制度，正是因為清政府對既得利益的維護以及自身領導變革能力的欠缺。

（一）兩國傳統統治模式對制度變遷的影響

如果預期的凈收益超過預期的成本，一項制度安排就會被創新。[13]（274）制度創新成本是發生制度變化所依賴的重要因素之一。由于制度的變遷是在原有制度基礎上開始的，制度變遷和創新成本的高低可以看作是實現變遷所遇到的阻礙。制度變遷的成本可能是巨大的，在某些政治環境下，成本簡直可以是死亡。但是，即使沒有如此嚴厲的制裁，創新的成本也可能由于為克服既得利益集團政治權力付出了相當成本而高得令人望而卻步。[11]（12）清末，中國政府在內憂外患的雙重壓迫之下，選擇實施君主立憲政體作為制度變革的嘗試。這種改革盡管意義深遠，但很有可能帶有有限性、保護性、防御性和貴族性。[14]（90～91）從當時的社會情況來看，存在諸多利于制度創新的因素，但是，有利因素中居于主導地位的一項應該是上層決策集團對其預期凈利益的評估。隨著立憲的推進和深入，統治者深深感到，在立憲、分權與制衡的體制下是無法保持君主大權的實質統治地位的。實行立憲是一種太過有限甚至虛假的表象，因為中國傳統的君主集權專制模式以及強大的官僚集團，使“政府自身成了一個既得利益者集團，其政策、體制具有維護、擴張此既得利益的強烈指向。并將最終導致社會矛盾的激化及政府制度的變革乃至革命便是不可避免的”[15]（232）。

作為中國近代化對象的清王朝統治體制，其承襲明制，他們吸取前朝的經驗教訓，實施并強化了中央集權專制。清代部族統治維護的是清廷貴族的集體利益，政權是被滿族全體部族所擁有。清朝制下的滿洲人成為社會中的特殊分子，處處要求此一政權維護其特殊地位和利益。戊戌變法的失敗雖然有其歷史的原因，但歸根結底，還是清統治者為維護一己之私欲不愿意變革。清末立憲運動的失敗并非立憲措施不當，而是由于統治者迷戀權力、一意孤行，借立憲之名行專制之伎倆，使得滿洲貴族最終陷入孤立，加速了王朝的覆滅。

反觀日本的政府制度變革過程，雖然也是矛盾重重，但其成功地從傳統幕藩體制轉變成近代立憲君主政府制度，這既得益于日本前近代封建幕藩政治體制，也得益于明治憲法的頒布。從德川末期的政治實踐來看，日本之所以能夠實現政府制度的變革而非付諸革命，幕藩體制下天皇與幕府二元權威的存在功不可沒。福澤諭吉很早以前就指出，同時擁有至尊的天皇和至強的將軍，是日本的“偶然幸運”。“如果在幕府執政的七百多年間，王室掌握著將軍的武力，或是幕府榮享皇室的尊位，將至尊與至強集于一身，牢牢控制著人民的身心，則日本絕不會有今日”[16]（18）。1868年以前的200多年里，天皇是象征意義上的權力主體，實際的掌權者是德川幕府，將軍一人大權獨攬。當幕府權威衰敗以后，另一傳統制度（即天皇），又成為現代化武士階級的工具。幕府的崩潰，并不意味著政治制度的瓦解，而是天皇的“復位”[17]（19）。始終存在一個有凝聚力的中央權威是保持日本政治秩序平穩的關鍵。除了這種中央政權上的二元結構所形成的相互制衡外，幕藩體制的分封特點還體現了一種分權觀念。作為日本近代化對象的統治體制，是由幕府與藩組成的幕藩體制，依照中央集權下的封建割據與世襲身份制的原則進行統治。由于它是在封建制度的基礎上發展而來的，所以又被稱為“中央集權的封建統一國家”[18]（62）。將軍集權統治下各藩分封的特點使日本前近代集權的政治體制有別于中國的君主專制，而與英國中世紀的分封制相似。由于分封制，日本全國被劃分為256個藩國，對于西方學問與力量的態度相較于中國單一的中央集權制更富于變化，也更能夠做出內容豐富的反應。有力且自治的大名在政治、經濟、軍事等方面擁有相對的獨立性，能夠與中央集權統治形成一定的抗衡。[19]（150）而中國雖然國土遼闊，但中央政權有力量粉碎一切所謂非法的地方反應。在中國的反應只能有兩種：要么是北京政權的反應，要么是推翻政府的民眾運動。也就是說日本比一元化的帝政中國有更多的獲得建設性反應的機會。[20]（41）再者，明治憲法的頒布是日本君主立憲政體確立的標志，從制度建設的角度看，正是這種制度化了的規則為政治經濟生活提供了一種穩定而有活力的秩序，為沖突的解決樹立了基本的價值和程序，并大大降低了創新的成本或風險。[11]（13）而缺少一部完整的憲法，是中國政府制度改革未能成功的原因和標志。

（二）兩國中央集權的程度對制度變遷的影響

對于較晚進行現代化的國家，抵制現代化改革的勢力，無論在數目和力量上都與“早發內生型”現代化國家不同。在這些社會中，傳統社會勢力及其利益、習俗以及在此基礎上形成的規則已經根深蒂固，如果想要改變或破壞這些傳統勢力，就必須擁有至高無上的權力。現代化過程之于政治制度變革，表現為權力的大幅度重新分配。所以，必須摧毀以地方、民族、宗教等為核心的權力中心，權力必須集中到全國性的政治機構中。中央集權，特別是在社會轉型過程中，是政策革新和改革的實質性必要條件。“因為現代性意味著穩定而現代化意味著動亂”。[17]（43）從中日兩國近代化過程的實踐來看，是否實現中央集權成為政府制度改革成敗的關鍵。從清代傳統集權專制的統治模式來看，中國是最有可能順利實現制度變革的國家，可是深入分析清代社會及中央政府所發揮的功能，就可以理解中國近代社會所具有的深層次矛盾。

清代中國從最初的中央集權到后來地方做大，從來都不是主動選擇的結果，而是不得已而為之的。“內輕外重”局面的形成源于咸豐、同治兩朝數十年的內戰。國家權力日漸下移，使地方積重之勢漸成，并直接促生師夷之技以制夷的洋務運動。在1840年第一次鴉片戰爭之后，由于一些地方督撫或親歷或耳聞雙方交戰情況，已經認識到洋人船堅炮利，中國無法與之抗衡，也有人因此萌發動手仿造之意。雖然洋務運動最終發端于20年之后，即19世紀60年代而非動議之初，其中一個主要原因是此時的封疆大吏手中擁有更多的權力。因此，當內戰起于東南之時，洋務亦隨之而來。因此可以說，中國社會的近代化始于洋務運動，然而這一始于地方、依附地方的近代化又只能是“一種分散而無法歸聚的近代化”[21]。由于地方界域分明，所以附著于地方的近代化也各自為界。因此，在仿西法的過程中，呈現出因缺乏相互溝通而不斷重復，各具風格而不具規模的常態。這種“分而治之”的近代化模式與同樣為后起近代化國家的德國、日本的統一集權路徑完全悖反。曾經催生近代化的東西同時又阻礙近代化的發展，這種矛盾的歷史格局深刻影響了清末十年新政與仿行立憲改革的開展。 [21]

到了清朝末年，中央政府面臨著種種危機：皇權日漸式微，地方督撫勢力大大膨脹；國內民不聊生，暴動頻起；國外列強欺侮，無以應對。在這種對外無法捍衛國家權益，對內無法保障百姓生活的境況下，清政府的統治合法性喪失殆盡。于是，清統治者決定效法日本，進行政府制度改革，行君主立憲政制。可是這時，政府遇到一個非常棘手的體制或結構問題。那就是中國的傳統政府體制是一個小政府的模式，接近于西方經典自由主義那種大社會和小政府的概念。[21]中央集權，在我們看來只是體現在中央所在地這一區域，而在地方上，則大體呈現出一種比較放任的統治模式。因此，在地方百姓看來，中國皇權統治模式實際上是一個小政府統治模式，它的管理成本很低，資源需求也不多，清政權“永不加賦”的諾言既是傳統儒家思想的不與民爭利、內施仁政思想在現實中的寫照，又是使人民認可清政權的外來統治并保持政權穩固長久的原因。而“永不加賦”的諾言，只有通過減少政府支出，維持一個少作為甚至不作為的政府才能實現。可是，到了近代，內憂外患的巨大壓力使清政府不得不進行變革，并在經濟和政治革新上有所作為。百廢待興的局面，需要一個能夠集權的強勢政府來掌控，這就勢必要求中央政府從小政府轉變為大政府，同時進行政治倫理與統治模式的結構性變革。歷史的發展同樣向我們證明了擁有一個集權政府對于國家近代化的重要意義。在清末新政剛頒行之時，政府對于地方自治采取準許乃至提倡的態度，因為此時中央政府沒有能力對偌大的中國進行管理。但隨著新政的推進，統治者們發現他們需要一個強大的中央政府來實現統管，否則國家建設、公共事業建設都無法進行。拿稅收來說，據統計，清代大部分時候的國家稅收只占國民生產總值的3%，這個比值從世界范圍來看，都是非常低的。然而實際上，老百姓繳納的稅收又不止這個數字。[21]這些少得可憐的財政收入使中央政府推動新政的舉措步履艱難。而同一時期的日本，經歷明治維新并建立起一個中央集權國家后，到20世紀初國家稅收幾乎是明治初年的百倍。明治政府以此可以推進很多國家層面統管的建設，譬如郵政、路政、電政等，國力自然會大大增強。

構建現代性國家，必須將地方權力收歸中央，建立起強大的中央政府，不然國家就不能促進社會和經濟改革，解決現代化面臨的問題。這是面對列強入侵，眼見中國主權盡失、民不聊生的悲慘景象后，日本政要對國家未來出路的深刻認識。基于高水準的教育、城市化及經濟一體化，明治時代的統治界精英們展現出同舟共濟的態度，改變經濟與政府的基本原則和組織。[22]（32）新興的明治國家最為顯著的特點就是高度的政治和政府的中央集權化，它在相當短的時間內起到了立竿見影的效果。日本建立中央集權政權的動作始于1869年3月，新政府游說一些有權勢和影響力的大名，特別是薩、長、土、肥等藩的大名，希望他們能自動將領地奉還天皇。在奉還領地后，其原有地位仍受到尊重，并在新政府中亦有發言權。到1870年初期，所有大名均在形式上把土地交還給天皇。各藩主重新被任命為藩知事，收入可觀，且自主權一如既往。這個歷史上稱之為“奉還版籍”的決定，建立了“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”的近代天皇專制體制。隨后，為進一步瓦解大名的勢力，實現全國的統一，明治改革者又通過委任天皇親兵，加強軍事實力；宣布“廢藩置縣”，實現中央與地方的行政領導關系；建立中央政府框架，將行政權、軍事權收歸中央。“這種政府的中央集權化的登堂入室，最終產生三種形式：一是以天皇的名義作為統一中央權力的手段進行統治；二是通過一個統一的中央官僚機構進行直接管理并建立與無共享權力的地方政府中心相聯系的辦公等級制度；三是通過普遍征兵、廢除武士地位和穿著軍服權力的規定，實現國家面前人人平等。”[22]（32）與政治中央集權化一脈相承的是，1898年日本頒布歷史上第一部憲法——《大日本帝國憲法》。它將中央集權化的這些政策、制度以及組織形式以法律形式固定下來，使日本具備了進行現代化建設的必要條件。因為一個國家要想獲得持久的發展動力，就必須擁有良好和理性的法律與制度。[23]（36）

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