產業集聚發展中的地方政府行為選擇及其優化

劉秋銀

摘要：產業集聚對促進地方經濟發展有著重要作用。近些年來，地方政府通過組織建構、政策設計、硬基礎打造和軟環境優化，促進了產業集聚快速發展。然而，政府主導的產業集聚模式對市場在資源配置中的決定性作用有所忽視。產業集聚發展中政府行為的優化路徑包括：搞好產業集聚發展的戰略規劃和政策供給；營造產業集聚發展的良好環境；建立產業集聚發展的創新支撐機制。

關鍵詞：產業集聚；政府行為；優化路徑

中圖分類號：D63-3文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）10-0025-03

近些年來，在區域經濟發展中，地方政府積極發揮能動性，結合本地實際走多樣化的發展道路。其中，在沿海產業轉移的大背景下，內陸地區的一些地方政府開始把產業集聚作為地方經濟發展的路徑選擇，積極推動產業集聚。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。在產業集聚發展中，到底應該如何處理政府與市場的關系？政府應該扮演什么角色、發揮什么作用？這是值得探討并必須弄清楚的問題。本文試圖通過對近些年來一些地方政府在產業集聚中的行為特征及存在問題分析，提出政府行為的優化路徑，以期推動產業集聚健康發展。

一、產業集聚發展中地方政府行為選擇現狀

實踐表明，產業集聚對推動區域經濟快速發展有著重要作用。近些年來，不少地方政府積極致力把招商引資與培育產業集聚園區結合起來，打造有特色的產業集群，帶動地方經濟發展。其主要行為選擇有以下幾個方面。

1.積極進行產業集聚的組織建構

與完成其他工作的模式相同，許多地方政府在發展產業集聚中，成立了產業集聚領導小組或辦公室。這些組織往往由地方政府的“一把手”擔任主要領導，其象征意義則是產業集聚是地方的“一把手”工程，以此引起自上而下的充分重視。在領導小組下面地方政府一般設置介于政府與市場之間的產業集聚區管理委員會。委員會內設規劃建設、招商引資、企業服務等具體的工作部門，出臺工作責任目標制、工作落實臺賬制、重點工作領導分包制、解決問題聯席會議制等工作推進機制，對重點工程、重點項目建設進度進行細化、量化，對工作成效進行定期排名通報，細化工作責任，加強過程控制，提高工作效率。管理委員會成為產業集聚發展的推動力量，盡管它們是按照政府形式設立的，其實質則是市場化運作的組織機構。

2.進行產業集聚的政策設計

許多地方政府根據本地的具體情況，高標準編制產業發展規劃、總體發展規劃和控制性詳細規劃，明確產業集聚區主導產業與輔助產業的定位和近、中、遠期發展目標。規劃編制的依據一般是中央政府或省一級政府所出臺的關于產業集聚發展的指導意見。產業集聚的政策設計體現了地方政府推動產業集聚發展的努力，也使得產業集聚不再純粹是一

3.打造產業集聚的硬基礎

基礎設施建設水平決定著產業集聚的硬件環境，良好的基礎設施能夠提高集聚區的區域競爭力，加速產業的集聚與發展。在產業集聚發展過程中，尤其是產業集聚的起步階段，地方政府一般采取“政府主導+市場運作”的模式，建成一批標準化廠房，完善道路、供電、供水、供氣、污水處理等基礎設施，增強當地的吸納集聚和孵化再生功能。

4.營造和優化產業集聚的軟環境

產業集聚的發展既需要一定的硬件設施，更需要能夠促進產業集聚和創新的軟件環境。基礎設施建設僅是產業集聚區發展的硬件環境，而其軟件環境則依賴于政府為企業發展打造的服務環境。“在培育和發展產業集群過程中，政府部門不宜直接介入和干預，但要增強服務意識，搞好服務。”①在產業集聚發展過程中，許多地方政府通過服務型政府建設，不斷打造和優化產業集聚的軟環境。政府一般會成立專門的服務機構，如行政綜合服務中心，為企業的項目建設提供“一條龍、一站式”服務。一些地方規定每一位領導分包一個重點企業、一個重點項目，定期深入企業走訪調研，現場辦公以解決企業發展中的實際問題。

二、產業集聚發展中地方政府行為特征分析

我國的產業集聚發展多是由地方政府主導的。地方政府通過各種手段和策略推進區域內的產業集聚發展，總體而言取得了一定成效。但也存在不少問題，諸如產業布局分散、圈地現象普遍等等。究其原因，是這些地方在產業集聚發展中并沒有理順政府與市場的關系。地方政府在壓力型體制的運作邏輯下，選擇了政府主導的產業發展模式，而忽視了市場在產業資源配置中的作用。

1.產業集聚發展體現著地方政府主導性

“盡管政府對產業集聚的形成和發展具有一定推動作用，但是政府行為決不能無視市場機制，更不能把自己的行為凌駕于市場之上。”②在向現代化、工業化邁進的過程中，地方政府沒有放松經濟發展的主導權，反而更深地主導著市場資源的配置。正是通過主導經濟發展過程，地方政府過多地介入到經濟活動之中，產業集聚中也是如此。在產業集聚發展的組織建設中，地方政府設置的組織機構在政府與市場之間運作，模糊了權力與資本的界限。除了提供服務的職能外，管理委員會更多的工作是為產業聚集發展招商引資。一些地方政府在產業集聚中創造了多元化的招商引資方式，大力宣揚“人人都是招商主體，處處都是引資形象”和“誰招商引資誰光榮”的觀念，形成人人關心招商引資、支持招商引資、參與招商引資的局面。地方政府在產業集聚中過度介入具體的招商引資活動，弱化了市場在產業資源配置中的作用，使得產業集聚區發展行政色彩濃厚。

2.產業集聚發展中地方政府運作的企業化

地方政府的發展行為體現出明顯的企業化運作的特征。“各級政府和各個職能部門均承擔一定的經濟指標，完成這一指標成為行政首長的第一任務，上級機關按照其下達的指標對下級機關的工作進度進行頻繁考核，指標任務完成的好壞，不僅關系到行政首長的政治前途，而且還直接關系到各職能部門的年終獎勵。”③目標責任制在區域產業集聚發展中被廣泛運用，注重量化考核和經濟效益，并以嚴格的獎懲作為官員晉升的依據，政府運作的企業化特征明顯。政府行為企業化，政府直接成為市場活動中的活躍行動者和利益主體，造成的直接結果就是政府在經濟活動進而在整個社會活動中的角色錯位。因為在這種情況下，地方政府將會更多地考慮自己如何在市場交易中獲利，如何通過市場行為增加財政收入，而忽視了地方政府作為公共利益者代表要提供基本公共服務的職責。可見，在產業集聚發展中，地方政府行為存在錯位問題，既有對微觀經濟管制的越位，又有公共服務的缺位。

3.產業集聚發展中地方政府角色定位模糊

實踐發展中，地方政府在產業集聚中的角色定位問題并沒有得到很好解決。地方政府一般成立管理委員會來推動產業集聚發展，但管理委員會的運作模式不同。有的集聚區管理委員會職責與分工比較明確，對落戶的項目與企業全面推行“全程服務責任制”；有的集聚區基本上是當地政府代管，缺乏職能明晰的管理委員會來獨立行使集聚區經營管理和公共事務管理的功能；有的集聚區管理委員會沒有當地政府賦予的相應職權，一些具體的事務需要與當地政府有關部門如財政、稅務、規劃等部門協調，機構協調弱化了服務的質量和效率，難以提供企業需要的“一站式服務”。角色定位模糊導致的結果是，地方政府在產業集聚發展中的管理體制沒有理順，缺乏對產業集聚發展的科學謀劃，產業集聚區的布局分散，無法形成產業集聚帶動發展的效應。

三、產業集聚發展中地方政府行為的優化路徑

產業集聚發展是推動地區經濟快速發展的有效途徑。在區域產業集聚發展中，一定的政府介入是必要的，但政府的介入方式和介入程度卻值得探討。“政府要準確把握集聚區形成和發展的基本規律，在產業集聚區形成、發展、成熟和衰退的不同階段，以恰當的角色定位，合理發揮政府作用，推動和引導集聚區持續、快速和健康發展。”④推動產業集聚需要圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用，進一步優化地方政府行為。

1.加強產業集聚發展的戰略規劃和政策供給

在產業集聚中，市場是產業要素集聚的基礎手段，發揮著決定性作用；政府更應當充當引導者的角色，而不是主導產業集聚發展。一是用科學發展觀作指導規劃產業集群。二是做好產業集群發展的政策供給。在區域產業集聚發展中，政府所提供的政策和制度顯得尤為重要。地方政府應根據當地實際，從頂層設計的層面加大政策扶持力度，因勢利導發揮產業優勢，通過政策吸引、經濟杠桿調節等手段，推動產業要素在區域內集聚。三是綜合發揮政府機制和市場機制的作用。在社會主義市場經濟條件下，產業集聚發展靠的是市場機制對產業資源的優化配置。因此，在產業集聚發展中，地方政府應該通過政策規劃和制度設計，努力營造良好的產業集聚環境。在此基礎上，發揮市場在資源配置的決定性作用，讓市場機制成為產業集聚資源優化配置的主要途徑。

2.營造產業集聚發展的良好環境

努力營造良好的發展環境是政府職能轉變的方向。因此，地方政府應當轉變其職能，根據產業集聚發展的重點，按照市場經濟規律的要求，為產業集聚區內企業發展創造良好的外部環境。一是營造良好的政策環境。地方政府要通過優惠政策支持和激勵相關產業向產業集聚區轉移，妥善處理好產業集聚發展中的利益關系，繼續實行財政扶持、稅收優惠、用地優惠等政策。二是營造高效便利的服務環境。政府的服務質量和效率是影響產業集聚的關鍵因素之一。地方政府要提高辦事效率和便利程度，真正使產業集聚區的政府辦事大廳運作起來，在政策許可范圍內盡可能提供“一站式服務”，打造高效能政府。三是營造規范協調的法治環境。法治是市場經濟得以運行的基礎，也是產業集聚發展的基本要素。規范的法治環境可以降低企業活動的交易成本。因此，產業集聚區內的各項活動都要依法進行。地方政府要規范政府部門及其工作人員的行為，堅持依法行事，有效規范當地的經濟活動和經濟秩序，保護投資者的合法權益。

3.建立產業集聚發展的創新支撐機制

產業集聚的目標就是創新，因而地方政府要通過機制創新增強企業自主創新能力。產業集聚區內的創新要以發展戰略性新興產業和高新技術產業為龍頭，以改造提升傳統產業為基礎，以創新體制機制為動力，最終推動經濟結構調整和發展方式轉變。一是充分發揮企業的主體作用。地方政府要尊重企業在市場經濟條件下作為創新主體的地位。產業集聚區的創新要以企業為基礎，以企業為中心實現產、學、研、用有機結合，不斷提高產業集聚區的科技創新能力和整體發展水平。二是致力于產業集聚可持續競爭力的提高。地方政府要通過政策和法治手段，引導企業逐步增加研究開發投入，加大技術改造力度，加快培育自主創新基地，打造創新型集聚區。地方政府還要著力增強政策服務能力，發揮政策引導作用，促進企業協同發展。政府可以在產業集聚區內積極發展市場中介組織，以其作為企業協同發展的鏈接者和促進者。三是強化產業集聚創新的人力資源保障。地方政府要制定產業集聚區發展的人才規劃，實現產業集聚區發展與人力資源開發的緊密結合。產業集聚區創新型人力資源開發要以培養高素質產業技能人才和實用人才為重點，大規模開展職業技能培訓，積極引進急需的高層次人才，提高產業集聚區承接產業轉移的競爭優勢。

注釋

①陳柳欽：《產業集群發展中地方政府的角色》，《甘肅行政學院學報》2009年第1期。②梁華峰：《政府在產業集聚過程中的作用和影響》，《人民論壇》2011年第14期。③何顯明：《市場化進程中的地方政府行為邏輯》，人民出版社，2008年，第451頁。④蘭榮娟：《河南省產業集聚區發展及政府作用定位研究》，《經濟論壇》2012年第11期。

責任編輯：浩淼中州學刊2014年第10期黨群關系面臨的新問題及其破解2014年10月中 州 學 刊Oct.，2014

第10期（總第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10