以信息化為平臺的基層政府社會管理機制創新

劉蘭華

摘要：近年來，上海市閔行區充分利用信息化和大數據時代的技術優勢，有效整合了城市應急管理和社會綜合治理各職能部門的資源和力量，構建了以城市管理、執法、服務為一體的城鄉統籌、覆蓋全區、聯通共享的城市綜合管理“大聯動”信息平臺。經過4年時間的試運行，“大聯動”機制取得了突出的成效：轄區政府職能與社會公眾需求的契合度不斷提高，公民對社會事務的參與意識和認同感明顯增強，寓社會管理于公共服務的新型管理模式效果初顯。閔行區“大聯動”機制的探索實踐為我國基層政府社會管理體制機制創新提供了新的思路和視角，其有益做法和先進經驗值得總結和思考。

關鍵詞：社會管理；信息化；政府公信力；服務型政府

中圖分類號：C916文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）10-0072-05

隨著我國城市化和社會現代化進程的加快，公眾的社會公共需求發生了重大變化。公眾要求政府的社會規制具有可預期性、透明性和回應性，期望政府提供系統化、制度性的公共服務，而不是臨時性的、非經常性的、非規范性的、運動型的公共服務。①這意味著政府的社會管理模式要從“拾遺補漏型”向制度化轉變，即通過相應的制度設計和體制安排來調節社會利益，反映社會訴求，回應與滿足公眾多層次的需要。基層政府既是上級政策的執行者，又是社會問題的直接感知者。基層政府通過不斷創新社會管理體制和機制來滿足多元化利益主體的不同需求，對于我國政府完善服務職能、夯實群眾基礎、提升治理能力具有重要意義。

一、基層政府社會管理機制創新的

理論基礎與實踐背景1.信息化時代的治理模式

信息系統幾十年來一直是促成公共行政變革的重要因素。傳統信息技術在公共部門的運用主要體現在以下幾個方面：組織內部溝通中大規模地運用電子通訊方式，組織信息網絡化的興起以及對公眾和其他社會組織提供電子服務，電子采購系統的發展，紙質檔案系統向電子檔案系統的演變等。伴隨著20世紀90年代以來互聯網大潮的興起，信息技術對公共行政的影響發生了根本性變化，從原來只處理辦公程序到深度介入政府與社會和公民個人的關系，信息技術和電子政務成了當代公共服務系統現代化變革的中心。這一變革過程及其發生的思想基礎稱之為“數字化時代的治理”，它強調信息技術和信息系統在政府部門提供公共服務中的重要性，這種治理模式不僅為公民參與社會管理過程提供了技術支持，而且成為政府與公民形成雙向互動關系的基本形式。在此基礎上，公民對政府組織表現出更多的信任，對公共決策展現出更大的擁護與合作的意愿，這種心理認同感與合作態度，正是當代基層政府社會管理的基石，也是推動社會治理和善治最

為重要的社會心理源泉。

2.基層政府社會管理機制創新的內在邏輯

第一，多樣化需求帶來的適應性壓力。滿足轉型期不同社會群體和組織對公共產品和公共服務的多樣化需求，是基層社會管理創新的根本動力。此外，基層政府還面臨著執行中央和上級政府意志、維護本地區經濟發展和社會穩定等諸多任務。為了應對內外環境變化帶來的挑戰和壓力，創新成為基層政府社會管理的內在需要和增創改革發展優勢的主要途徑。基層政府在社會管理中處于特殊地位，作為政策的執行者，它們對行政體制的結構、運行以及存在的問題較為熟悉和了解；另外，作為政府管理的末端機構，基層政府與不同社會群體、組織的接觸更為直接和頻繁，也更能理解社會需求的廣度和深度。

第二，政府自我改革的需求。基層政府處于社會管理的“風口浪尖”，是社會問題最直接的感知者和回應者，尤其是在利益需求多元、公民權利意識覺醒、人口流動性加劇和社會異質化發展的背景下，不得不面對一系列棘手的社會矛盾和難題。“社會生活越是趨于活躍，基層政治就越顯得重要。”②就社會管理而言，管理模式以及具體的管理方法對于實現管理職能尤其重要。基層政府處于科層體制的終端，制度改革的自主性相對較少，更多是在不改變組織結構的情況下通過精細化管理實現管理的目標。因此，社會管理機制創新既是回應社會的多樣化需求，也是政府自我革新的需要。

第三，構建社會管理長效機制的要求。目前，我國許多基層社會問題的解決還停留在重事后彌補而疏事前預防的階段，缺乏有效的監測體系和危機預警系統。在不改變現有政府組織科層結構的前提下，如何減少基層政府社會管理中的路徑依賴，減輕制度“剛性”對于變動著的社會管理形態帶來的阻礙，是現實中亟需解決的問題。注意事前預防，將社會管理的關口提前，健全社會監測預警體系，通過技術途徑創新社會問題管理機制，使管理方式由以事后彌補為主轉向事前預防和事后彌補并重，是降低社會風險和減少社會震蕩成本的重要途徑。

第四，政府決策科學化與合理化的需要。基層政府處于公共管理的最前沿，如何制定并有效執行涉及公民切身利益的經濟、社會、環境等問題的公共決策越來越考驗基層政府的治理能力。為此，“政策制定過程中需要更加廣闊的知識儲備”。③其中很重要的一點就是政策應體現民眾的期望，讓公眾擁有社會事務管理上的知情權、參與權、表達權和監督權。沒有民意就沒有好的決策，而為公共決策反映民意拓展渠道，不僅要依靠集體行動的制度安排，還要依靠信息傳播溝通技術的支撐。通過以信息化為平臺的管理機制創新保證公民“知政”的權利，進一步拓展公民直接“參政”的通道，對于提升政府決策的科學化和合理化水平、有效防范社會摩擦和沖突具有重要的“安全閥”作用。

二、上海市閔行區社會管理創新——“大聯動”機制

閔行區是上海市改革開放的縮影。從1990—2010年的20年間，閔行區的城市發展實現了“三級跳”，迅速跨越了郊縣和城郊結合部階段，進入“深度城市化”階段：從僅有50萬常住人口的傳統鄉村社會，發展成為擁有233萬實有人口（其中，外地來滬人員超百萬人、境外人員7萬多人）的現代化新城區。快速城市化背景下傳統的社會管理理念方法和體制機制不適應性問題日益突出，為了有效解決上述問題，閔行區探索建立社會管理常態化機制，2010年4月成立了實體化運作的“大聯動”中心。“大聯動”機制實施4年來，取得了一定的成效，其運行過程中的經驗做法值得思考總結。

1.“大聯動”工作機制的特點

第一，建立高位協調的組織機構，確保城市綜合管理的權威性。為了推動“大聯動”機制順暢運行，閔行區建立了強有力的“區大聯動中心、街道分中心、居（村）委會工作站”三級組織架構，由黨委統一領導，實行書記負責制。在區級層面，成立區“大聯動”工作領導小組，由區委、區政府主要領導擔任組長、副組長，區相應委辦局、13個街道鎮黨委主要領導為小組成員，領導小組下設辦公室。同時，在閔行區公安分局應急指揮中心的基礎上，成立實體機構“閔行區城市綜合管理和應急聯動中心”，統一指揮協調各職能部門。聯動中心整合了轄區內各種管理資源和力量，通過聯動工作平臺指揮、協調、調度、監督聯動單位處置全區的城市綜合管理問題和應急突發事件，在其管轄范圍內，該中心擁有絕對的權威。

第二，整合信息資源，構建有效的信息采集機制。2010年以來，大聯動機制以信息化技術為支撐，按照“整合資源、信息共享、業務協同、功能融合”的工作思路，構建了包括民生服務熱線、社區巡管、城市網格化、街面聯勤、區黨務信箱和區長信箱在內的“五位一體”信息采集機制，對信息進行集中受理、工單統一派發、案件分類處置。聯動中心還采集了公安、建交委、安監等部門的相關信息數據，在城市網格管理、綜合治理和應急管理三個獨立平臺的基礎上，重新整合通信、計算機、網絡、地理信息系統、視頻監控、數據共享等技術，集合了信息采集、業務流轉與反饋、指揮協調、監督考核等管理流程，構建了以城市管理、執法、服務為一體的“城鄉統籌、覆蓋全區、聯通共享”的城市綜合管理大聯動信息總平臺。該平臺由兩部分組成：一是區大聯動中心整合城市管理網絡信息資源，形成1個區大網、13個街鎮中網、522個社區小網和眾多街面小網、若干責任塊組成的一體化四級城市管理網絡；二是區大聯動呼叫中心整合21個區級職能部門的34部城市管理類服務電話，構建了統一高效的民生服務熱線“962000”，24小時集中受理轄區民眾反映的問題、意見和建議。目前，52個區相關職能部門、13個街鎮、522個居（村）委工作站都開通了大聯動信息系統端。（見圖1）。

圖1上海市閔行區城市綜合管理大聯動信息平臺示意圖

第三，推動“大聯動”機制規范化法治化，保證機制運行的常態化。為確保“大聯動”的常態化運行，閔行區特別重視法治建設，通過制定一系列規范性文件，對一些職責不清、經常發生推諉扯皮事件的重點領域和部門進行了規范管理。主要有《關于建立城市綜合管理“大聯動”新機制的實施意見》《閔行城市綜合管理和應急聯動信息資源共享與使用流程規則》等，其中《閔行區關于開展無證無照經營整治工作的實施意見（試行）》明確了12種常見無證無照經營行為的職責分工及綜合治理流程，《對現有系統開發60項數據接口實時交換》的文件統一了支撐“大聯動”機制的技術標準規范。

第四，注重過程協同，完善對接機制。一是“大聯動”與上海市“12345”市民服務熱線的有效對接。閔行區聯動中心通過業務協調、信息系統對接、知識庫建設等具體工作，建立區級工單接收平臺，24小時統一受理市“12345”呼叫中心轉交至本區辦理的各類事項；二是“大聯動”與“大走訪”的有效對接。區委組織部將領導干部“大走訪”活動中收集的意見和建議，統一納入大聯動平臺，實現了信息收集、流轉、處置、反饋的規范化管理；三是“大聯動”與依法行政工作規程的有效對接。目前區35個職能部門、12個街鎮依法行政工作規程靜態信息已與大聯動平臺系統接入，并與大聯動信息實現了同步公開。

第五，多方聯動，協同共治，實現整體性治理。“大聯動”機制使政府的社會管理活動由“層級動員”轉向“多線動員”，一方面整合社區保安、社會綜合協管、房屋協管等六支力量，組成社區網格化巡管隊伍，負責信息收集、隱患排查和上報工作；另一方面，整合城管執法、市容環境協管、公安民警組成街面網格化巡管隊伍，負責街面的城市管理和治安防控等工作。兩者共同參與城市各個部件、事件的管理，產生了強大的“齒輪效應”，促進了城市的協調高效運轉，實現城市整體系統化管理的目標。

2.“大聯動”城市綜合治理帶來的新變化

第一，基層政府職能與公眾需求的契合度不斷加深。這從近年來群眾投訴反映問題的內容、層次和人群結構的變化可見一斑：一是公民意識日漸增強。公眾主動參與城市和社會管理，投訴建議從關注個人切身利益逐步向關注公共利益轉變；二是民生訴求需要層次和標準不斷提升。訴求的熱點問題從公共設施、交通出行、違法搭建、房屋群租等，逐步向社會福利、收入分配、食品安全、社區環境、基層民主、行政效能等領域延伸，從“基本滿足型”訴求向“小康福利型”訴求轉變；三是投訴人群最初主要以本市戶籍人口為主，現在外地來滬人員求助投訴日漸增多，反映的問題主要集中在勞動保障、子女入學、職業健康等方面。同時，部分外來人群追求生存權、保障權、發展權和認同感的意識日益強烈。這些變化形成了一種倒逼形勢，迫切要求政府及各職能部門提高公共服務水平，從原來的“被動等待訴求”到“主動發現需求”，繼續增強為民服務的主動性。

第二，公眾對社會事務的參與意識和社會認同感明顯增強。閔行區創新群眾工作方法，建立居民區專委會，健全居民會議制度和居民自治組織網絡，培養居民的自治意識。此外，閔行區還充分發揮業委會、物業管理公司等社會自治組織的作用，培育和提升社區的自凈能力。近年來，轄區民眾的自主意識、參與意識和監督意識明顯增強，市民對政府部門的行政效能投訴電話迅速增長。以2013年全年為例，區民生熱線“962000”共受理群眾來電29288個，立案9903件，辦結9898件，辦結率99.9%；受理“12345”市民服務熱線工單10326件，立案10138件，辦結10138件，辦結率100%，共接收轉辦案件985件；2010—2013年，通過網絡途徑受理區黨務信箱、區長信箱來信9485件，辦結7508件。區聯動中心通過對電話投訴的市民回訪顯示，民眾對投訴事件辦理質量的總體評價滿意率連年升高，媒體等其他社會力量參與監督也提高了職能部門的辦事效率。“大聯動”中心通過建立科學的利益表達機制，在一定程度上化解了認同危機，減少了社會沖突，增強了轄區的社會凝聚力。

第三，寓社會管理于公共服務的新型管理模式效果初顯。管理不是控制，更不是簡單的事后維穩。“管理本身就包含了服務，服務本身就是社會管理的手段。”④閔行區強化前端管理，提供前期服務，實行管理前置化，主要體現在三個方面：一是以城市管理與民生服務為重點，建立了問題大發現、信息大采集的工作機制，建成了“人口基礎”和“城市管理”兩大信息庫，為管理決策提供了真實依據；二是建立了公共安全隱患排查機制，各類安全隱患問題在初期階段就能得到有效處置；三是建立了城市管理的疏導機制，提升了管理和服務水平。“大聯動”利用“條塊結合、以塊為主”的工作模式優勢，根據各街道實際情況，開設多個流動攤販“疏導點”，打通疏導渠道。公共服務信息資源的整合為公眾參與社會管理和監督政府工作開辟了新途徑，也為服務公眾訴求提供了新思路。

三、借鑒“大聯動”機制實現基層社會管理創新

1.設立獨立協調機構，優化管理流程

組織的各個流程是否合理是決定其組織績效的關鍵因素。現代組織建構與組合方式越來越以解決實際問題、有效使用資源和提升可持續發展能力為導向，直面外部環境的不斷變化。閔行區“大聯動”中心實際上就類似于一個獨立機構，在區黨委和政府統一領導下，由區政法綜治部門牽頭協調，建立非訴訟調解的組織網絡體系，將高發矛盾糾紛所涉及的相關職能部門，如公安、司法、工商、城建、人保、環保、建交委、城管、房管等部門納入調解體系，在同一信息化工作平臺上聯動回應，將問題解決的關口前移。該中心屬于全民事業單位，隸屬于閔行區人民政府，級別相當于正處級，經費性質為全額撥款。政府組織間的流程再造主要就是在這樣的獨立管制機構基礎上實現的，該中心的運作與“無縫隙”的流程管理理念比較接近，整體效率很高。類似做法自20世紀80年代以來在西方社會管理中已經得到大力推廣，許多中央（聯邦）層面上的流程安排就是在這些獨立的管理機構之間實現的。這些特別運作機構具有各自領域內幾乎全部的行政管理權限，在它們之下有的設置了地方執行或派出機構，有的則直接與政府發生業務關系，基本避免了我國行政管理過程中所遇到的“條塊分割”問題。

2.推動社會管理主體的多元化，提高社會自治與自我服務能力

政府與社會組織共同治理是中國社會管理的發展方向。社會管理涉及社會生活的各個方面，關系到社會不同階層、不同群體的切身利益。社會管理的主體構成也從傳統的國家立法、司法和行政機關擴展到了所有的公共部門乃至公民個人，社會管理變成一種包括政府管理在內的全社會的開放式管理。推動“多中心主體”社會治理，建立政府與社會的平等合作伙伴關系，提高社會自治與自我服務的能力，已成為當代社會管理發展變化的一個基本趨勢。“大聯動”機制中，政府各職能部門與街道、居委會、轄區居民和相關社會組織、媒體等主體以“聯動中心”為中樞，既有提供公共服務、參與社會治理的相應職責和義務，又有彼此之間的合作與互動。比如在采集社會管理信息方面，聯動中心通過采取各種激勵措施激發社區協管人員的工作積極性，提升了基層人員的工作能力和服務意愿。一方面，區政府通過充分的公眾參與渠道和相關的配套規則、程序收集信息了解公眾的需求和意愿，以公眾訴求作為供給的指向標；另一方面，重視公眾評價對政府服務考核的影響，讓公眾通過“大聯動”網絡對公共服務的直接供給者有一個健全的反饋機制，從而提高政府公共服務供給的有效性。在這個過程中，非政府治理主體自身也提升了自我管理和社會服務的能力。

3.建立社會運行狀況的監測體系，提升基層政府的預見性

依據完備的社會監測體系和預警系統，捕捉社會發展過程中由于政治變遷、經濟調整、觀念革新以及環境影響等因素引起的社會運行偏軌或病變信號，科學、定量地測定和預報社會各領域的發展程度和協同程度，是有效評估、調整、修正和強化社會公共政策的重要依據，也是降低社會風險成本和社會震蕩成本的重要途徑。⑤閔行區“大聯動”機制的啟示體現在：一是構建體制內的社會運行監測平臺，并把第三方的獨立評估機構納入監測體系，逐漸形成了縱橫交叉、立體網狀的監測體系；二是研發閔行區綜合管理績效評價指標體系，將社會發展綜合評價指標納入政府決策和績效評估的過程中，由此來定量、實時地診斷社會運行的總體態勢，預測社會發展的演化趨勢，預警社會穩定的臨界值；三是探索城市常態管理與應急管理相結合的有效途徑。一方面，依托大聯動的“三級管理”和“四級網絡”，以有效應對和處置突發公共事件為重點，建立覆蓋全區的應急管理工作網絡；另一方面，對社會管理和城市管理中出現的問題，按照“早發現、早報告、早研判、早處置、早解決”的“五早”原則進行先期處置，通過定向排查及時查處重點安全隱患信息，動態了解所發生的社會問題或存在的潛在風險，將信息匯集到政府決策系統中進行實時監控并做出快速反應，形成事前防范與源頭控制式的管理格局，從而將問題與危機消滅在萌芽狀態。

4.充分利用現代管理技術，打造“無縫隙”的社會管理模式

政府社會管理機制創新的最終目標是打破條塊分割和部門各自為政的壁壘，調整功能并整合資源，以有效提供服務，及時化解矛盾。在不改變原有科層組織結構的前提下，依靠技術平臺和管理手段來實現政府不同層級、不同部門之間工作聯動，形成政府管理流程的“無縫對接”，不失為一條有效的途徑。過去政府管理中的信息系統主要強調的是組織的功能性，而隨著互聯網的迅猛發展，大數據時代的信息技術已經完全可以用來支持政府部門對各種信息進行更多的整合。一方面，“大聯動”平臺通過建立大數據網絡，實現信息共享，把一些分散的服務功能集中起來，使政府職能部門能提前預知公眾的主要需求和政策的主要風險；另一方面，通過整合政府的不同機構及其功能，減少中間層次和環節，讓公民和其他社會組織、群體可以直接接觸政府系統，從而避免了公眾在不同部門和機構之間疲于奔命的局面，有效提升了政府與公民之間“需求——回應”的范圍和效率，真正打造出“無縫隙”的社會管理模式，形成了公共事務共同管理的良性互動格局。

注釋

①張德信、薄貴利、李軍鵬：《中國政府改革的方向》，人民出版社，2003年，第138頁。②王滬寧：《九十年代中國的改革開放和高校政治學科建設》，《復旦教育》1992年第2期。③Bloomfield，DK Collins and R Munton.Deliberative and Inclusionary Process：Their Contribution to Environment Governance（draft）Environment and Society Research Unit.Department of Geograghy，University College，Washington D.C.1998.④孫柏瑛：《基層政府社會管理中的適應性變革》，《中國行政管理》2012年第5期。⑤陳振明：《社會管理》，中國人民大學出版社，2012年，第51頁。

責任編輯：海玉文刀中州學刊2014年第10期政府何為：生育“性別偏好”的地區差異及其啟示——以河北省定州市與湖北省大冶市為例2014年10月中 州 學 刊Oct.，2014

第10期（總第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10