村級公益事業建設的投入困境與化解策略

摘要：農村稅費改革后，我國村級公益事業建設的投入政策發生了根本性變革。與此同時，村級公益事業建設投入面臨著一系列新的困境。這些困境成為當前村級公益事業建設投入政策調整優化的主要切入點與突破口。強化村級組織引擎功能、創新村民投入議事機制、凸顯公共財政激勵聯動優勢、構造多元化投入體系，應成為新形勢下化解村級公益事業建設投入困境的主要策略。

關鍵詞：村級公益事業建設投入；農村公共產品；“一事一議”制度

中圖分類號：F320文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）10-0067-05

自農村稅費改革以來，特別是全面取消農業稅后，農村社會進入到了后稅費時代。與稅費時代的村級公益事業建設投入完全靠“大集體”行政化運動式推動相比，后稅費時代村級公益事業建設投入更多的是需要農村社區全體成員自發組織參與。村級公益事業建設越來越成為鄉村社會的重要公共領域，成為維系當前鄉村社會村莊共同體的主要紐帶。本文著力剖析新中國成立后村級公益事業建設投入的行政化推動特性及其后果，揭示后稅費時代村級公益事業建設投入面臨的新困境并深入分析其成因，提出化解當前村級公益事業建設投入困境的主要策略，希望對我國農村公益事業的發展有所裨益。

一、新中國成立后村級公益事業建設投入的

行政化推動及其后果對于特定農村社區（村社）而言，村域范圍內的道路、小型農田水利、環衛設施等公共產品或公共服務可以惠及全體村民的生產和生活，是典型的村社公共品。村社是我國鄉村社會的基本單元，是“私”的性格很強的社會或組織，在這一點上它有如我國傳統中的“民間社會”①。因此，村級公益事業在很大程度上表現為特定村社“私”有的共用物品。如此說來，村級公益事業建設理應由村社這一鄉村的基層組織獨立承擔，即特定村社共同體基于對公益事業的需求，通過組織及合作的方式完成公共品或公共服務的自行、自主供給?？梢哉f，村級公益事業是村社范圍內典型的“共用物品”，也是鄉村社會最基本的民生需求。然而，與經濟學意義上所指的“純公共品”相比，村級公益事業有著復雜的鄉村社會特性和實踐訴求②，它的投入受制于國家行政機關所制定的相關政策，體現著特定村社范圍內不同利益主體為構建村社共同體利益所遵循的鄉村社會“現代公共規則”③。村級公益事業建設投入作為最基本的民生需求無論對于國家還是對于農村社區，其意義都是顯而易見的。

毋庸置疑，村級公益事業建設作為鄉村社會內部特定區域的資源配置過程，與不同歷史時期國家的經濟體制安排、權力結構設置、社會動員能力及村社基層組織建設狀況密切相關。從我國鄉村發展歷程看，村級公益事業建設投入的安排首當其沖受制

于國家行政權力在鄉村社會的運作邏輯，且有其十分明顯的行政化特點。國家行政權力作為一個具有自主能動性的變量，在不同時期的鄉村場域采取了不同的公益事業建設策略，并扮演著不同的角色?？v觀我國不同時期鄉村發展的國家治理策略，國家強制性權威都不同程度地以多種方式控制鄉村。國家行政權力對鄉村社會絕對壟斷的一個直接后果，是國家行政權力主導的政治體系對鄉村民生需求的生產和分配進行直接控制與干預。

20世紀50年代中期至80年代初期，在人民公社制度框架下，我國村級公益事業建設投入實行集體統一安排，國家行政權力對農村社區公益事業建設投入采取動員式“監理”的方式。這是新中國成立后新生的國家政權體系對鄉村社會進行“實質性改造”的成功典范，更是國家行政權力滲透到日常社會生活中的基礎性政治社會④的現實樣本。80年代中期以后，我國開始推行鄉政村治，在這一極具中國特色的農村政治模式之下，國家對農村社區公益事業建設的投入采取項目式“業主”的方式⑤。無論是動員式“監理”方式還是項目式“業主”方式，國家政權都試圖將國家管理與鄉村基層的自我管理捆綁在一起⑥。正因為如此，國家政權在村級公益事業投入政策的制定上具有相當大的決定權。國家政權一方面貫徹先國家后集體再個人的社會主義原則，另一方面憑借“工分制”的分配制度將村級公益事業建設完全行政化。其后果便是，國家不僅能直接通過行政命令使村民參與到興修水利、修路建橋等基本民生需求的公益事業中，而且還把村民負擔隱性化。同樣，行政化的鄉村集體也擁有提取較高公積金和公益金比例用于村級公益事業建設的決定權。

總體而言，新中國成立后國家政權對鄉村社會的改造，其目的就是要實現國家對村落的有效治理和管控。在如此行政架構下，國家完全通過對行政體制的調節來完成對鄉村公益事業建設的投入，以“自上而下”的方式對鄉村社會進行資源輸入。在這一時期，村級公益事業建設投入的運作具有突出的組織強制性特征，村民對鄉村社會最基本的民生需求不可能享有真正的需求表達和決策參與權。雖然國家對村級公益事業建設有一定的投入，但村級公益事業建設投入的主體仍是村集體和村民，這種投入仍依靠行政強制來完成。顯然，新中國成立后國家行政權力運作下的村級公益事業建設投入缺乏長效動力和監督機制，難以長久維持?！靶姓{資源”這一體制弊端逐步顯現。

其實，嚴格遵循特定行政邏輯的村級公益事業建設投入從一開始就埋下了諸多隱患。國家投入不足和管護機制缺失，一些關乎生產生活的基礎設施老化毀損嚴重；小型農田水利、村級道路等公益事業供給不足；投入決策嚴重偏移村民的實際需求并造成部分公共品供給嚴重過剩；政府行政層級多、體制交叉明顯進而形成多頭管理的態勢，在管理及監督上各自為政；省、市、縣區、鄉鎮不同層級的行政主體在公益事業建設投入中的職責不清，導致村社范圍內公益事業建設投入出現盲區。可以說，行政權力推動下的村級公益事業建設投入必然引發村社公益事業供給不足與供給過剩、多頭管理與供給乏力、供給缺位與供給越位等一系列實踐悖論⑦。20世紀80年代初，聯產承包責任制使農民擁有了生產經營權，此時的國家行政權力對鄉村社會的介入，逐漸褪去了先前濃重的行政化色彩，但是，村級公益事業建設投入依然主要依靠制度外供給，主要由村集體和農民承擔，“三提五統”直接向農戶收取，村級公益事業建設投入一度成為農民的沉重負擔。

二、后稅費時代村級公益事業建設投入

面臨的新困境鑒于稅費時代農民負擔問題的日益嚴重，我國于21世紀初開始進行農村稅費改革。農村稅費改革不僅規范了農村稅費制度，理順了國家、集體、農民三者之間的分配關系，而且從根本上減輕了農民負擔，但是村級公益事業建設投入難的問題卻日趨明顯。一方面作為村級公益事業投入重要來源的“村提留、鄉統籌”和“兩工”相繼被取消，另一方面村級公益事業所需資金通過“一事一議”制度來籌集的做法并未發揮其應有的作用，村級公益事業投入總體上呈下滑趨勢⑧。村級公益事業投入政策如何體現鄉村變化的新要求成為迫切需要解決的現實難題。

1.村級公益事業建設投入的組織主體虛化乏力

新中國成立后，經過鄉村社會的改造，我國村莊實現了從自然聚落到行政組織的發展轉變⑨，鄉村基層政權已成為村級公益事業建設投入的重要主體。農村改革以來，村民委員會（以下簡稱村委會）正是在人民公社體制解體之后，為了解決修建道路、興建農田水利等公益事業而成立的農村基層社會組織。在我國《村民委員會組織法》的制度設計中，村委會被賦予了辦理本村公共事務和公益事業的重要角色。在我國農村基層組織體系中，村黨支部、村委會承擔著動員和組織村民參與村級公益事業建設的重要職能，發揮著不可或缺的引擎功能，擔負著組織發展村級公益事業的重要使命。然而，農村權力結構的變革未能賦予村級組織更廣闊的自治空間，村級組織對公益活動的動員和組織能力日漸弱化，本應承擔村級公益事業投入的組織主體的角色功能日漸虛化乏力。在農村稅費時代，村級組織扮演著維護村民利益和協助政府工作的“雙重角色”，村級組織可以憑借鄉鎮基層政權授予的權威對村級公益事業建設進行行政性引導。農村稅費改革以后，由于農村基層組織不再承接鄉鎮政府下達的各項指標任務，它能從鄉鎮爭取的財力資源不斷萎縮，對農民的管理權力也失去其權威性。農村基層組織動員村民參與村級公益事業建設的權威和能力的缺失、農村基層組織的虛化乏力，使得村級公益事業建設投入陷入了艱難境地。

2.村級公益事業建設所需勞動力嚴重不足

農民是農村社會發展的核心力量，農村勞動力持續穩定的投入是村級公益事業建設的重要基礎，村級公益事業建設的順利開展需要大量較高素質的勞動力。近年來，隨著城市化的發展，我國大量農村勞動力不斷向城市轉移，拓展了農民的增收空間。但是，農村勞動力的大量流出導致村社“空心化”傾向日趨嚴重，而這些大量流出的農村勞動力多以青壯年為主，他們大多數接受過較好的教育并且擁有一技之長，這使得村級公益事業投入所需勞動力匱乏，對村級公益事業建設產生了較為嚴重的影響，尤其在農田水利、修路建橋等投工投勞數量較大的村級公益事業建設上影響明顯。

3.公共財政投入村級公益事業政策在實施中受阻變形

村級公益事業是農村社區的“公共品”，國家公共財政負有不可推卸的投資責任。近年來，國家公共財政政策在農村改革后逐漸向農村傾斜，村級公益事業建設獲得的公共財政投入總量也在逐年增加，但是，現有的公共財政投入仍難以滿足村民對村級公益事業建設的諸多需求。增加公共財政政策的支持力度是當前破解村級公益事業建設資金不足難題的關鍵。然而，現行的公共財政資助政策在支持村級公益事業建設投入方面存在明顯的制度缺陷。第一，公共財政資助政策要求公共財政投入要以一定規模的建設項目為依托，沒有一定規模的建設項目是無法獲得公共財政資助的，這使得現有政策對村級公益事業建設的支持力度十分有限。事實上，大部分村級公益事業與村民的生產生活密切相關，一定規模的建設項目很難與村民的實際生產生活直接對接。第二，公共財政資助涉及多個部門，不同部門之間的資助政策缺乏關聯性，這必然導致公共財政資助分散且難以形成規模。在公共財政政策具體實施過程中，為了追求一定的公共財政資助規模效應，不同的職能部門大都要求地方資金層層配套。為了獲取公共財政資助，一些經濟較為薄弱的鄉村往往不顧村民實際需求盲目鋪攤設點，將項目配套所需經費攤派給農民，造成農民負擔加重。第三，“一事一議”財政獎補存在獎補資金指標下達慢、結算周期長、資金下撥遲等問題，從而導致一些急待解決的項目及配套工程無法實施。

4.村級公益事業建設投入缺乏穩固的經費保障機制

20世紀80年代以來，國家不再直接通過行政命令的方式組織農村勞動力承擔農田水利、修路建橋等公益事業，由此，村級公益事業建設投入負擔問題逐漸凸顯。村級公益事業建設投入的經費保障機制以“三提五統”和農村“兩工”為主要內容，由于多數農民人均純收入水平較低，“三提五統”總量投入十分有限，且不能完全兌現，村級公益事業建設投入經費難以得到保障。而對于多數鄉鎮而言，“三提五統”資金僅僅能夠維持鄉村運轉，因此，農村公益事業建設的資金籌集最終還是以向農民攤派或舉債的方式為主。農村稅費改革后，村級公益事業投入無法再通過集資攤派、舉債融資方式實現，村級公益事業建設所需經費缺口巨大，村級公益事業建設投入變得異常困難。這種狀況尤其是在實行稅費改革和農村財務雙代管后日趨明顯。一方面，通過節余資金投入到村級公益事業建設上并不現實。在許多地方，村級各種支出主要依靠少量的村級收入和上級轉移支付補助，這些收入和補助絕大多數主要用于年底工資的兌現。另一方面，通過“一事一議”制度進行村級公益事業建設資金的籌集也存在許多問題。許多地方的“一事一議”制度已陷入“會難開、事難議、議難決、決難行”的困境，難以籌集到村級公益事業建設投入資金。另外，依靠鄉鎮財政進行村級公益事業建設投入也不可行。近年來我國多數鄉鎮政府正處于財政困境之中，忙于“瘦身”，缺乏興辦村級公益事業的積極性與能力，只能靠爭取項目和扶持資金來發展村級公益事業。顯然，村級公益事業建設投入的經費急需從機制上予以保障。

三、新形勢下村級公益事業建設投入

困境的化解策略綜上所述，農村稅費改革以來，村級公益事業投入政策的演變一方面真正開啟了村級公益事業建設投入從“被動卷入式”參與向“主動權利型”參與轉變的政策設計新格局，另一方面也使村級公益事業投入面臨著一系列新的困境，新政策的經濟社會效應無法得到充分發揮。在新形勢下，鄉村社會治理成為農村社會改革的主流，國家行政權力管制鄉村的軌道趨向鄉村社會新型治理。社會治理的全新理念要求村級公益事業建設投入可以將體制外組織資源納入其中，建構基于多元治理主體相互認同、合作協商、自主發展網絡基礎之上的村級公益事業建設投入格局。事實上，政府、市場、村社都是村級公益事業建設投入的影響因子，完全可以在社會治理理念下構建政府、市場、村社相互依賴、協商、合作的村級公益事業建設投入體系。因此，新形勢下，村級公益事業建設應著重從以下4個方面來化解當前村級公益事業建設投入的困境。

1.強化村級各類組織在村級公益事業建設投入中的引擎職能

村級公益事業建設中的投入活動是當前鄉村社會典型的集體行動，村級各類組織理應發揮其引擎職能。20世紀80年代以來，村民自治實踐從一開始就以村級組織體系的重構為突破口，村級組織重建也自然成為較長時間內村民自治的主要任務⑩。在村民自治實踐新時期，村級各類組織的類型、結構、功能與村民自治的要求存在一定的差距。村級公益事業投入面臨的新困境，很大程度上也反映了村級組織在村級公益事業建設動員上的虛化乏力。為此，開創村級公益事業投入新局面，必須創新農村基層組織體系，實現村級組織體系的重構，實現村級組織運行機制及其功能的再定位。

村委會作為基層群眾性自治組織，肩負著組織實施村級公益事業建設各項規劃、處理各種具體事務的重要職責。在村級公益事業建設中，村委會要善于用多種手段激發村民參與村級公益事業建設投入的熱情，建立健全規章制度以確保村級公益事業建設的規范性，逐步實現村級公益事業建設投入的理財民主化、管理程序化、監督制度化。村級黨組織要以村委會和經濟合作組織為依托，努力調動村團支部、婦代會、民兵連和老人協會等群團組織的社會潛能，探索完善村級群團組織參與村級公益事業建設投入的運作模式和激勵機制，圍繞村級公益事業建設投入的熱點和難點，開展公益事業業務培訓、項目指導、政策咨詢、質量監管等服務，培育和打造村級群團組織參與村級公益事業建設投入的新型平臺，發揮村級各類組織參與村級公益事業建設投入的主動性和創造潛能。

2.創新激勵村民參與村級公益事業建設投入的議事機制

村民是村級公益事業建設投入的主體，創新村民參與村級公益事業建設投入的議事機制尤為關鍵。目前，我國村民參與村級公益事業建設投入主要依靠“一事一議”制度。“一事一議”制度推行以來，村民的議事機制雖然從根本上改變了村級公益事業建設投入主要靠行政性安排的基本格局，但也存在一系列問題。這一制度如何與當下農村社會變遷的現實有效契合，值得探討。

鄉村社會的勞動力流動與社會結構分化對村民議事機制有著現實的特殊要求，制度因素和非制度因素對“一事一議”制度實施存在著明顯影響，表現為“一事一議”在議事時點、方式、范圍、策略等方面均有不同。一般說來，村級公益事業建設投入項目按受益范圍可分為全村受益、部分農戶受益等，村民“自我利益”觀念十分明顯。因此，要充分尊重村民意愿，合理劃分議事片區，有區別地選用不同的議事機制。與此同時，借助“一事一議”財政獎補政策實施平臺，緊扣村民實際需求，充分調動村民參與村級公益事業建設熱情?？傮w來說，應按照分門別類、因地制宜的原則進行議事機制重建，對不同性質的村級公益項目和范圍不一的受益主體進行區分，有針對性地開展集中時段議事。對資金需求量較大的公益項目投入，村民議事可采取一次議事、分年度組織實施的辦法；對議事程序較為復雜的公益項目，村民議事可推行分段議事、分段實施的策略。

3.凸顯公共財政參與村級公益事業建設投入的激勵聯動優勢

隨著村民對公益事業需求日益多元化，2008年中央開始試點實施財政獎補制度，其目的在于激活村級公益事業投入“村民籌、集體出、地方配、社會捐”的積極性。在財政獎補制度具體實施過程中，必須嚴格實施村級公益事業投入增量與財政收入增量掛鉤，以確保村級公益事業建設能夠獲得穩定的資金資助來源。與此同時，改變公共財政投入在很長時期內以功能性投入為主的做法，融入輻射性投入策略，盡可能擴大財政投入的影響力，將公共資源優化配置與提升農村基礎設施建設水平有機統一。公共財政投入村級公益事業還要充分發揮其激勵聯動優勢，著重圍繞村級公益事業建設總體規劃，以“一事一議”籌資為基礎，以財政獎補機制為平臺，實現不同涉農部門惠農政策的整合。既要出臺整合涉農專項資金的具體實施辦法，將中央財政和地方財政獎補的項目與農民熱盼的民生工程相結合；又要想方設法提高財政資金的使用效益，將有限的財政資金投放到村民最急需、能直接獲益的公益項目中，最大限度發揮財政資金統籌安排與集中使用的優勢。

4.構造村級公益事業建設多渠道立體型投入體系

農村社會改革已為村級公益事業建設投入奠定了良好的基礎，社會資本的充分發展也為村級公益事業建設投入拓寬了渠道。農村各級政府要出臺相關政策措施，為民間投資參與市場競爭“松綁開路”，為社會資本參與村級公益事業建設多設“路標”，少設“路障”，讓社會資本釋放巨大的建設潛能。因此，當前村級公益事業建設應加大引入市場機制的力度，允許社會資本參加村級公益事業建設投入，建立健全激勵機制，逐步形成以公共財政投入為主導的多渠道立體型投入體系。構建多渠道立體型的村級公益事業建設投入體系，首先要求村級組織善于充分利用國家的各項支農政策，積極向上爭取資金，確保把各級財政資助用于最需要的公益事業建設；金融機構要通過金融政策為村級公益事業建設投入提供便利；地方政府要嘗試在縣、鄉（鎮）兩級建立農村公益事業發展基金，采用市場競標的方式引導社會力量投資村級公益事業，實現公益基金使用的最大化；地方政府和村級組織要協同將扶貧資金、以工代賑資金等統籌安排、集中配置；在加大公共財政投入的同時，注重整合部門涉農專項資金集中用于村級公益事業，逐步形成責權明晰、配置合理、和諧有序、可持續發展的村級公益事業多渠道立體型投入體系。

注釋

①林毓生：《“創造性轉化”的再思與再認》，劉軍寧等，《市場邏輯與國家觀念》，生活·讀書·新知三聯書店，1995年，第248頁。②折曉葉、陳嬰嬰：《社區的實踐：“超級村莊”的發展歷程》，浙江人民出版社，2000年，第138頁。③張靜：《現代公共規則與鄉村社會》，上海書店出版社，2006年，第11頁。④徐勇：《非均衡的中國政治：城市與鄉村的比較》，中國廣播電視出版社，1992年，第3頁。⑤劉建平、劉文高：《農村公共產品的項目式供給：基于社會資本的視角》，《中國行政管理》2007年第1期。⑥張厚安等：《中國農村村級治理——22個村的調查與比較》，華中師范大學出版社，2000年，第147頁。⑦林萬龍：《家庭承包制后中國農村公共產品供給制度誘致性變遷模式及影響因素研究》，《農業技術經濟》2001年第4期。⑧鄭鳳田、董筱丹、溫鐵軍：《農村基礎設施投資體制改革的“雙重兩難”》，《貴州社會科學》2010年第7期。⑨毛丹：《一個村落共同體的變遷》，學林出版社，2000年，第31頁。⑩曹海林：《鄉村權力結構的演變與新農村建設的再組織化》，《社會科學》2008年第3期。

責任編輯：海玉中州學刊2014年第10期以信息化為平臺的基層政府社會管理機制創新——上海市閔行區“大聯動”機制的探索與啟示2014年10月中 州 學 刊Oct.，2014

第10期（總第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10