我國城市化成本的分析與測算

杜幗男+蔡繼明

摘要：城市化問題是中國當前經濟社會發展面臨的最重大的問題之一，合理推進城市化發展進程對促進中國經濟增長、提高人民生活水平等具有重要的作用。城市化發展進程與城市的承載能力相關，準確度量城市化成本是制定城市化發展戰略和選擇城市化發展模式的重要依據。中國的城市化成本就是公共服務均等化的成本，即每增加一名農村遷移人口，政府公共服務支出所增加的費用。城市公共服務支出主要由三項內容組成：社會保障支出、保障性安居工程支出以及教育支出，經測算，2012年中國城市化人均成本為16859.3元。

關鍵詞：城市化成本；公共服務均等化；農民工市民化

中圖分類號：F291.1文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）10-0033-06

改革開放30多年來，我國城市化進程逐步推進。1978年到2011年，城市數量由193個增加到658個，建制鎮由2173個增加到19881個，市鎮常住總人口由5765萬人上升至69079萬人，占全國總人口的比重由10.64%提高到51.27%①。由于我國城市化水平采用城市常住人口占總人口的比重表示，而常住人口存在著大量的農村轉移人口，他們雖然在城市就業、居住，但戶籍仍然滯留在農村。由于“二元戶籍制度”的存在，城市的公共服務大多與城市戶籍相捆綁，使這部分農村轉移人口無法享受城市的相關服務與福利。城市化的真正意義在于實現公共服務均等化，2012年國務院《政府工作報告》已經指出，“中國未來的城市化方向是推進農民工市民化，逐步將城鎮基本公共服務覆蓋到農民工”。因此，今后城市化的推進首先要確定城市化的相關成本，按照城市提供公共服務的能力合理確定城市化水平，從而健康、有序地推進城市化發展。

一、城市化概念的界定

從1867年的第一本城市化著作——Serda的《城鎮化基本原理》一書開始，城市化研究至今已走過了近150個年頭。但遺憾的是，關于城市化的概念至今仍未形成一個統一的理解。

（一）現有的城市化定義

城市化是一個長期的、復雜的社會發展過程，不同學科均對其有著不同的理解。

人口學從人口流動的角度定義城市化，將其理解為城市人口比重增加的過程。赫茨勒（1963）認為城市化是“人口從鄉村流入城市的過程，最終導致人口在城市集中”，Wilson（1985）在《人口學詞典》中將城市化定義為，“居住在城市中的人口比重上升的現象”。社會學將城市化理解為其帶來的多方面的社會轉變，Wirth（1938）認為“城市化是農村生活方式向城市生活方式發展轉變的全過程，具體包括人類文化教育、價值觀念、生活方式、宗教信仰等多方面的改變”，孟德斯拉（1991）指出“城市化是生活方式的變化，使農村人享受了城市人的舒適生活”。經濟學聚焦于產業轉型，Hauser和Schnore（1965）將城市化定義為“社會經濟結構轉換的過程，即農業向第二、第三產業轉換，尤其要重視生產

蔡繼明，男，清華大學政治經濟學研究中心主任，教授，博士生導師（北京100083）。

要素（資本、勞動力等）流動在城市化過程中的作用”。地理學著重分析城市化帶來的地域變化，山鹿城次（1986）指出“城市化就是原有城市、街道、地區的再組織、再開發，從而使城市地域擴大，并產生了城市關系的形成和變化”。

有學者認為，單一學科對城市化的理解只著眼于單一角度，應賦予城市化更全面、多角度的定義，許學強（1988）采用羅西在社會科學詞典中對于城市化的論述，“城市化包含四個層次：一是城市對農村影響的傳播過程；二是農村人口逐步接受城市文化的過程；三是人口集中的過程，包括集中區域的增加和每個集中區域的擴大；四是城市人口占總人口比例的提高過程”。

沃納·赫希（1990）從城市化的動態變化過程來闡述其內涵，他認為“城市化是從人口稀疏、空間分布均勻、勞動強度大且個人分散為特征的農村經濟轉變為與其對立的經濟過程和方式為特征的城市經濟的變化過程”。由于中國的城鎮設置基于行政審批，也有學者（楊重光和劉維新，1986；郭書田和劉純彬，1990）將城鎮數量這一變化納入城市化的定義之中，認為“城市化以人口向城市集中為基本特征，這種集中不僅包括人口規模的擴大還包括了城鎮數量的增加”。

城市化的準確定義是城市化研究的起點和基礎，不同學科采用不同的分析視角。人口學從城市化的起源與本質入手，將城市化鎖定為人口遷移的過程；社會學著重研究城市化的社會效應，人類文化教育、價值觀念、生活方式、宗教信仰等多方面的改變均為人口轉移后融入城市生活的自然轉變，不應將其定義為城市化本身；而經濟學將城市化理解為社會經濟結構的轉變，混淆了城市化的本質與現象，農業向第二、第三產業的轉化是農村人口轉移到城市后其就業方式改變的必然現象；而綜合觀點則是對各學科的總括，并不具有自身的獨特理解。

（二）本文對于城市化的定義

人口是城市存在的必要基礎，城市是人口聚集的表現形式，城市的變化是伴隨著人口的變化而產生的。產業劃分、空間利用、職業特征等都是由于人口聚集而自然引發的結果，以人口聚集為基本前提。因此，城市化的定義應以人口為重點。隨著社會經濟的發展以及勞動生產率的不斷提高，農村產生了大量剩余勞動力。與此同時，城市二三產業崛起，提供了大量的就業崗位，使農村人口開始向城市遷移，由此產生了城市化現象。城市擁有著先進的公共設施，包括便利的交通、整潔的環境、高水平的醫療和教育條件等等，對于城市居民生活品質和收入水平的追求，使得人口遷移數量不斷升高。隨著農村人口遷移規模的不斷擴大，人口結構產生了巨大的變化，農村人口比重不斷縮小，城市人口比重不斷升高，最終導致了人口在城市的集中。

綜上所述，城市化的起源是農村人口向城市遷移，動力是農村人口對于城市居民生活品質和收入水平的追求，即農村居民市民化的追求，最終的結果則是人口在城市的集中。因此，城市化的定義必須包含其起源、動力及結果，缺一不可。因此，我們在本文中將城市化定義為：“農村人口向城市不斷遷移和集中的過程，即農村居民的市民化?！?

二、城市公共服務的戶籍差異

二元戶籍制度是中國特有的一種人口管理制度，旨在控制農村人口向城市轉移以及由此帶來的城市人口規模的增長。隨著中國工業化、現代化的逐步推進，大量人口從農村流向城市，但受到現行戶籍制度的制約，遷移人口完成了地域的轉移卻未能實現身份的轉變，他們長期在城市生活、工作，卻無法真正在城市定居，在社會保障、住房等諸多方面尚不能享受與城市戶籍居民同等的待遇。

（一）二元戶籍制度

1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》頒布，這標志著中國限制人口流動的戶籍制度正式以立法的形式被確定下來。1961年，公安部改變以往的人口統計指標，第一次明確將中國居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同性質的戶籍。

20世紀60年代至改革開放前，在計劃經濟的背景下，中國嚴格限制戶口遷移行為，先后發布了《關于處理戶口遷移問題的通知》、《關于加強戶口管理工作的意見》、《關于處理戶口遷移的規定》等多個文件控制農村人口遷入城市。第四屆全國人大第一次會議將《憲法》中關于“中華人民共和國居民有居住和遷徙自由”的條文刪除。同時，公安部向各級政府機關下達了嚴格的農轉非指標，即“每年批準從農村嵌入市鎮和轉為非農業人口職工家屬人數，不得超過農業人口數的千分之一點五”（殷志靜、郁奇虹，1996）。

1978年，黨的十一屆三中全會召開，對于戶口遷移的限制逐步松動。1984年，《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》、《關于農民進集鎮落戶問題的通知》兩個文件的發布，首次打破了農村居民到城市落戶的限制。1995年，國務院頒發《關于指導小城鎮綜合改革試點的意見》，戶籍制度改革走上軌道。在市場經濟的背景下，允許人口的自由流動是發展經濟的必要條件，1997年，《關于小城鎮戶籍制度改革試點方案》明確規定“具備條件的農村人口可以辦理城鎮常住戶口”，戶籍制度改革正式開始。

中國的戶籍制度改革在小城鎮取得了十分顯著的成果，規定“在小城鎮有合法固定住所、固定職業或生活來源的農民，均可自愿轉為城鎮戶口，并在子女入學、參軍、就業等方面享受城鎮居民同等待遇?！雹诘谟尚〕鞘邢虼蟪鞘兄鸩酵七M的過程中仍然阻礙重重，由于受到公共服務與公共資源的限制，大城市的戶籍制度始終未全面放開，并逐步從緊，2013年黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，雖然強調要加快戶籍制度改革進程，但對于不同規模城市的戶籍放開程度做出了明確的區分，“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規?！?。

（二）城市公共服務的戶籍差異

公共服務是指通過政府權力介入或公共資源投入滿足公民的生存、生活、發展等社會性直接需求所提供的服務。具體來說，城市公共服務包括社會保障、住房、教育等。

1.社會保障的戶籍差異

中國的社會保障制度主要是針對城鎮人口設計實施的，對其采取強制性社會保險政策，并輔助各種社會福利、社會救助和社會優撫待遇，但對進城農民工的社會保障制度沒有采取任何強制措施。2011年，雇主或單位為農民工繳納養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例分別為13.9%、23.6%、16.7%、8%、5.6%，除工傷保險外，農民工在社會保險其他項目的參保率均不到20%（國家統計局，2012）。2010年，農民工平均參加社會保險率為17.7%，而非農業人口平均參加社會保險率為33.3%，相差15.6%。以城市戶籍為基準，農業人口的社會保險覆蓋率至只達到了其53.15%的水平（國家人口和計劃生育委員會，2011）。

目前，中國農村務工人員大多是青壯年勞動力，尚不存在看病及養老等問題，所以沒有主動參加社會保險。而有些用工單位出于自身利益考慮，不愿同員工簽訂勞動合同，以免除其為雇員繳納社會保險的義務，這些都導致流動人口的社會保險覆蓋率水平長年處于較低水平。

2.住房的戶籍差異

住房是成家立業的根本，近年來，大中城市房價飆漲，不僅提高了人們的生活成本，還大大降低了人們生活的幸福指數，而農村流動人口的情況則更為突出。中國外來農民工的主要住房來源是單位提供的免費集體住房，居住條件較差，而城市戶籍人口中則有將近一半已經購買了商品房或得到保障房。2011年，農村戶籍流動人口在制造業和服務業就業的比例分別高達36.5%和39.8%，這些行業工資標準較低，且計酬方式多不規范。艱苦的經濟條件導致農村務工人員無法承受城市的高房價，無法靠購房商品房來解決居住問題。

對于保障性住房，戶籍條件就如同一道鴻溝把流動人口排擠在政策之外：《北京市限價商品住房管理辦法（試行）》規定：“限價商品住房供應對象為本市中等收入住房困難的城鎮居民家庭、征地拆遷過程中涉及的農民家庭及市政府規定的其他家庭，申請人須具有本市戶口。”同樣的，《北京市城市廉租住房管理辦法》也對申請人的戶籍性質做出了限制：“申請人必須具有本市城鎮戶籍，在本市生活。”而經濟適用房對于申請人的戶口要求則更為苛刻，《北京市經濟適用住房管理辦法（試行）》規定“申請人須取得本市城鎮戶籍時間滿3年后才可申請北京市經濟適用房”。這意味著，雖然大部分進城務工的農村人口已經在城市長期居住，且收入相對較低，但卻無法享受當地的基本住房保障待遇。

3.子女教育的戶籍差異

農民工的子女教育對維護中國社會穩定，提升下一代人口素質有著極其重大的意義。然而，長期以來，農村流動兒童的義務教育卻被隔離在城市教育體制外。2006年新修訂的《義務教育法》第十二條規定：“地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學?！?/p>

目前，農村流動人口想解決在城市的教育問題共有四種方式：首先是進入公立學校。1998年《流動兒童少年就學暫行辦法》規定：“招收流動兒童少年就學的全日制公辦中小學，可依國家有關規定收取借讀費?！备哳~的借讀費對于普遍收入較低的農民工來說是難以承受的，因此，大多數農民工放棄了讓子女進入辦學條件較好的公立學校。其次是政府批準的民辦私立學校。此類學校辦學條件好，硬件設施甚至高于公立學校。但由于收費過高，連普通城市居民都難以承受，對于大部分農民工子女來說更是望塵莫及。再次是進入政府批準建立的打工子弟學校。此類學校的辦學條件和教育質量與公立學校相當，而且費用較低，是流動人口密集的大城市解決流動兒童就學問題的主要途徑。但是，由于其數量非常有限，遠不足以滿足數量眾多的農村流動兒童的入學需求。最后一種方式是進入非正規的打工子弟學校。此類學校沒有得到政府批準，教學條件差、教學質量低、學校管理混亂，并且為了躲避檢查和取締，頻繁搬遷，使得很多就學兒童得不到正規的基礎教育。總體說來，農村務工人員存在流動性較大，居住地點常變換等特點，使其子女也面臨著教育不連貫、轉學率高等問題。

三、城市化成本的測算

由于中國社會公共服務的戶籍差異十分巨大，要實現農民工市民化，實現公共服務均等化還有很長的一段路要走。要打破公共服務的戶籍差異首先要準確測算城市化的成本，在財政支出能夠承受的范圍內逐步完成戶籍制度的改革，實現農村人口向城市居民的實質性轉變。

（一）城市化成本的內涵

中國已有多位學者對于城市化的成本進行了測算，主要分為三個角度：

第一，個人成本。牛文元和劉怡君（2009）將個人成本分為兩個部分——個人生存成本與個人發展成本。

第二，政府成本。以公共支出角度衡量城市化成本是目前最為主流的觀點，建設部調研組（2006）的調研結果顯示城市化成本隨城市規模的擴大而增加，小城市的市政公用設施配套費為2萬元，中等城市3萬元，大城市6萬元，特大城市則為10萬元；中國科學院可持續發展戰略研究院（2005）的計算結果為每增加一個農民工，城市需要付出的成本約為1.5萬元。還有陳廣桂（2004）、申兵（2012）等眾多學者支持這一觀點，但測算結果均不相同。

第三，政府成本與個人成本的總和，曹兵和郭玉輝（2012）將二者的合并稱為社會成本，張國勝和楊先明（2008）分地區進行了政府成本和個人成本的測算，結果顯示經濟發達地區的兩項成本均高于次發達地區；單菁菁（2012）對全國和東、中、西部地區進行了分別計算，東部地區成本顯著高于中、西部地區，全國平均的政府成本為13.1萬元，個人成本為11.9萬元。

根據本文對于城市化的定義，即農村居民的市民化，認為城市化的成本采用政府成本的視角，并采用邊際分析方法進行測算，將城市化的邊際成本定義為每增加一名農村遷移人口，政府用于建設和維護公共設施與公共服務所付出的費用。

（二）城市化成本的測算

對于城市化成本的測算，本文將重點放在政府公共服務的費用支出方面，因為對于城市化的邊際成本，每增加一名農村轉移人口，政府在公共設施建設和維護方面的支出基本保持不變。并且，由于城市公共設施的非排他性，并不存在戶籍上的限制，使得農村居民可以正常享受或使用。

為實現公共服務均等化，政府支出主要體現在三個方面：社會保障支出、保障性安居工程支出以及教育支出。

1.社會保障的城市化成本

社會保障的城市化成本是指農村轉移人口轉移至城市后增加的城市社會保險支出以及滿足其基本生活的最低保障資金。

（1）社會保險成本。中國社會保險由基本養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險及生育保險五項內容組成。2012年末，中國共計30426.8萬人參加城鎮職工基本養老保險，合計支出15561.8億元，人均支出5114.5元；共計26485.5萬人參加城鎮醫療保險，合計支出5543.6億元，人均支出2093.1元；共計15224.7萬人參加失業保險，合計支出181.3億元，人均支出119.1元；共計19010.1萬人參加工傷保險，合計支出406.3億元，人均支出213.7元；共計15428.7萬人，合計支出219.3億元，人均支出142.1元。③

由于已有部分農民工參加了社會保險中的相關項目，各項支出應做相應縮減，2012年，農民工社會保險參保比率為：養老保險14.3%、醫療保險16.9%、失業保險8.4%、工傷保險24%、生育保險6.1%，將各項目的人均支出按比例縮減后加總得到城市化的社會保險成本為6527.4元。

（2）城市低保成本。2012年底，中國共有城市低保對象1114.9萬戶，合計2143.5萬人，全國各級財政共支出城市低保資金674.3億元，其中中央財政補助資金439.1億元，占支出總額的65.1%，2012年全國城市低保平均標準為每月每人330.1元，比2011年增長約14.8%。④

2012年底，中國有農村低保對象2814.9萬戶，合計5344.5萬人，全年各級財政共支出農村低保資金718.0億元，其中中央補助資金431.4億元，占支出總額的60.1%，2012年全國農村低保平均標準為每年每人2067.8元，比2011年提高349.4元，增長約20.3%。⑤

農村居民轉變為城市居民時，他們將享受城市的低保標準，2012年，城市低保平均標準為每年每人3169.2元，相對地，農村低保平均標準為2067.8元，差額1893.4元，即為農村居民市民化的城市低保成本。

（3）醫療救助成本。2012年中國累計醫療救助城市居民2077萬人，其中，民政部門資助參加城鎮居民基本醫療保險1387.1萬人，人均救助水平為84元，民政部門直接救助城市居民689.9萬人次，人均醫療救助水平858.6元。全年各級財政共支出城市醫療救助資金70.9億元，比2011年增長4.9%。⑥

2012年我國累計醫療救助貧困農村居民5974.2萬人，其中，民政部門資助參加新型農村合作醫療4490.4萬人，人均資助水平57.5元，民政部門直接救助農村居民1483.8萬人，人均救助水平721.7元。全年各級財政共支出農村醫療救助資金132.9億元，比2011年增長10.8%。⑦

農村居民轉變為城市居民時，他們將享受城市居民的醫療救助水平，2012年，中國城市居民的人均醫療救助水平為942.6元，相對地，農村人均醫療救助水平779.2元，差額163.4元，即為農村居民市民化的醫療救助成本。將社會保險成本、城市低保成本與醫療救助成本相加得到社會保障的城市化成本，2012年數值為8584.2元。

2.保障性安居工程的城市化成本

保障性安居工程是指政府為解決城鄉中低收入家庭住房困難而出臺的一項惠民政策，分為城鎮保障性安居工程和農村保障性安居工程兩大部分。城鎮保障性安居工程包括廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房、限價商品房和各類棚戶區改造（城市棚戶區、國有工礦棚戶區、林區棚戶區、墾區棚戶區、煤礦棚戶區）。其中，廉租房、經濟適用房、公共租賃房又統稱保障性住房。⑧

2012年，全國保障性安居工程財政支出3800.43億元，比上年增加457.52億元，增長13.7%。全國累計開工建設城鎮保障性安居工程3400多萬套，基本建成2100多萬套。

按照資金來源，公共財政預算支出3123.32億元，占82.2%；住房公積金增值收益支出84.10億元，占2.2%；土地出讓收益支出593.01億元，占15.6%。按照資金使用情況，廉租住房支出1005.49億元，占26.5%；公共租賃住房支出1045.51億元，占27.5%；各類棚戶區改造支出654.17億元，占17.2%；農村危房改造支出485.31億元，占12.8%；游牧民定居工程支出57.95億元，占1.5%；其他支出552.00億元，占14.5%。各級財政資金投入的增加，有力地保障了保障性安居工程建設資金需要。⑨

保障性安居工程多為城鎮戶籍人口享受，2012年中國城鎮共有戶籍人口470585840人，計算可得保障性安居工程的人均支出807.6元。

3.義務教育的城市化成本

二元戶籍限制使得農村居民子女在城市無法享受與城市居民同等待遇的教育水平，主要體現在義務教育方面。

義務教育是指國家用法律形式規定對一定年齡兒童免費實施的某種程度的學校教育。1986年4月12日在第六屆全國人民代表大會第四次會議上通過了《中華人民共和國義務教育法》，規定中國實施九年制義務教育，“凡年滿六周歲的兒童，不分性別、民族、種族都應入學接受規定年限的義務教育。”（中國小學教學百科全書總編輯委員會教育卷編輯委員會，1993）但由于城鄉教育資源的巨大差異，使得城鄉教育水平和質量具有明顯區別，Zhao（1999）發現在農村人口進行是否像城市轉移的決策時，子女教育問題是其考慮的最關鍵因素。

2012年，中國共有普通小學228585所，其中155008所分布在農村；初級中學39592所，其中19408所分布在農村；普通高中13509所，其中718所分布在農村。義務教育的城鄉差別在絕對數量上隨著教育水平的上升差距逐步拉大，初級中學分布在農村的不足50%，普通高中不足6%。⑩

城鄉義務教育差異還體現在師資力量上：2012年，中國普通小學共有專任教師5121626人，2297533人在農村任教；初級中學共有專任教師3504363人，781611人在農村任教，大約占比五分之一；高級中學共有專任教師1595035人，55631人在農村任教，不足6%。

為了提高子女教育水平，眾多農村居民選擇舉家遷移至城市，使城市適齡學童人數劇增，由于城市教育資源有限，很多城市出現了“入學難”的問題。2012年，中國城鎮普通小學在校人數60434009人，教育經費生均支出6020.8元；初級中學在校人數37889614人，教育經費生均支出8181.27元；高級中學在校人數23837430人，教育經費生均支出10000.69元。將三類教育經費支出按照在校人數加權平均，最終得到中國義務教育城市化成本為7467.5元。

綜上所述，中國城市化成本為公共服務均等化成本，由社會保障人均成本、保障性安居工程成本和子女教育人均成本組成，2012年的三項成本分別為8584.2元、807.6元、7467.5元，合計16859.3元，即中國城市化的人均成本。

四、結論

城市具有聚集經濟，當農村人口不斷向城市轉移時，城市人口規模上升，帶來生產的專業化、產業的多樣化和城市公共服務與公共基礎設施的共享，達到經濟增長的結果。但城市的規模不是越大越好，城市的人口數量受到政府公共服務承載能力的約束。以城市化成本為依據，可以科學、合理地制定中國的城市化發展戰略和發展模式，穩步推進農村居民市民化，實現公共服務均等化，實現城市化發展方式從粗放增長型向功能質量型的轉變，真正做到城鄉統籌、城鄉協調、城鄉一體化。

注釋

①數據來源于《中國民政統計年鑒》，中國統計出版社，2012年。②2000年中共中央、國務院《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》。③數據來源于國家統計局《中國統計年鑒》，中國統計出版社，2013年。④⑤⑥⑦數據來源于國家民政部《中國民政統計年鑒》中國統計出版社，2013年。⑧數據來源于國家財政部《中國財政年鑒2012》，中國財政雜志社，2012年。⑨數據來源于中華人民共和國財政部網站：http：//zhs.mof.gov.cn/zhuantilanmu/zhufangguanli/201303/t20130318_780727.html.⑩中華人民共和國教育部網站：http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7567/index.html.數據來源于國家教育部《中國教育經費統計年鑒》，中國統計出版社，2012年。

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責任編輯：曉立中州學刊2014年第10期應對我國地方政府債務風險的新思路2014年10月中 州 學 刊Oct.，2014

第10期（總第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10