地方政府債務(wù)異化的風(fēng)險與矯正

摘要：近年來，在我國分稅制財政管理體制改革后產(chǎn)生的財權(quán)與事權(quán)不匹配、財力嚴(yán)重缺少的現(xiàn)實(shí)背景下，作為理性的經(jīng)濟(jì)參與人和政治參與人的地方政府，為了大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)達(dá)到效用最大化，將舉債作為現(xiàn)實(shí)中最容易的路徑和較優(yōu)之選。這種地方政府舉債行為的“異化”在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時，也帶來財政風(fēng)險和金融風(fēng)險的不斷積聚，債務(wù)規(guī)模的持續(xù)增長，政府信譽(yù)的損害，實(shí)體經(jīng)濟(jì)的被沖擊和民生保障的弱化等一系列嚴(yán)重問題。為了終結(jié)地方政府持續(xù)大量舉債的“異化”行為，推動地方經(jīng)濟(jì)健康科學(xué)發(fā)展，應(yīng)采取科學(xué)的政策和措施化解地方債務(wù)的風(fēng)險和問題，全面完善考核體系，深化分稅制改革，完善地方財稅體制，實(shí)現(xiàn)地方政府財權(quán)、事權(quán)、財力等方面的匹配。

關(guān)鍵詞：地方政府；地方債務(wù)；異化；分稅制

中圖分類號：F810.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2014）10-0043-04

近年來，地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中大規(guī)模舉債行為，雖促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，但是與發(fā)展相伴的是負(fù)債規(guī)模的急劇擴(kuò)張，地方財政風(fēng)險和金融風(fēng)險的不斷積聚，為地方經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展埋下了巨大的隱患。國內(nèi)外學(xué)界對地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，地方政府債務(wù)的成因（經(jīng)濟(jì)、政治、官員行為等）、問題及解決（包括國債和地方政府債務(wù)）等都給予了高度關(guān)注，開展了大量的研究。但缺乏從地方政府作為理性的政治經(jīng)濟(jì)人角度的分析和研究，筆者擬結(jié)合我國分稅制改革以來的地方財政實(shí)際狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，從地方政府作為理性的政治經(jīng)濟(jì)人角度來深入分析這個問題。

一、地方政府舉債的動機(jī)、背景及成因

根據(jù)我國預(yù)算法等相關(guān)法律規(guī)定，地方政府不允許發(fā)行債券。但是迫于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力與財力事權(quán)不匹配的現(xiàn)實(shí)，地方政府常常靠舉債來發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。2011年，國家審計署對全國地方債務(wù)審計后，提出過明確的要求，要求地方政府積極穩(wěn)妥地處理存量債務(wù)，清理并規(guī)范融資平臺公司。但是從實(shí)際運(yùn)行來看，地方政府債務(wù)規(guī)模還在繼續(xù)大幅擴(kuò)大，同時地方政府舉債的方式也越來越隱蔽和多樣化，部分地區(qū)的債務(wù)負(fù)擔(dān)越來越重，償債能力也在大幅下降。

1.地方政府舉債動機(jī)與條件

客觀上，中央政府設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)是地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的外生動力。在地方事務(wù)中，由于中央政府與地方政府之間的代理關(guān)系，二者之間的目標(biāo)必然既存在統(tǒng)一性，又存在矛盾性。也就是說，地方政府作為中央政府的代理人既要代理執(zhí)行中央政府的政治和經(jīng)濟(jì)意圖，又要在有限的條件下實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。當(dāng)二者的利益出現(xiàn)矛盾時，地方政府與中央政府將不可避免地出現(xiàn)博弈。在博弈的過程中，由于中央與地方政府之間存在“信息不對稱”問題和地方政府存在“機(jī)會主義行為傾向”，而且財政分權(quán)體制下中央在漸進(jìn)式改革過程中所掌握的大量可以直接支配的資源必須依靠地方政府來配置。因此，為了克服對經(jīng)濟(jì)分權(quán)體制運(yùn)行和信息不對稱產(chǎn)生的地方政府利用信息優(yōu)勢謀取自身利益的不利影響，中央政府假定一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長能夠反映這

作者簡介：薛貴，男，財政部財政科學(xué)研究所博士生（北京100142）。

個地區(qū)地方政府的執(zhí)政水平和居民的福利狀況，通過設(shè)定就業(yè)、增長和稅收等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)以較低的成本獲取地方行政管理和居民福利水平的信息，并間接地傳達(dá)政治意圖。

地方政府作為經(jīng)濟(jì)參與人和政治參與人產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力。作為具有社會主義特色的市場經(jīng)濟(jì)參與人，地方政府一方面追求地方經(jīng)濟(jì)績效最大化，產(chǎn)生了公司化行為；另一方面，地方政府官員還追求效用的最大化，極力擴(kuò)大掌握地方經(jīng)濟(jì)及資源的權(quán)力，擴(kuò)大公共支出、興辦各種工程以創(chuàng)造設(shè)租與尋租的機(jī)會。作為社會主義社會的政治參與人，中央政府對地方政府的考核和激勵方式導(dǎo)致了上述地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)行為的改變。由于中央政府采用相對績效評估方法，使得政府官員為了晉升，為了超越其他競爭者，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長而展開激烈的競爭，由此產(chǎn)生地方政府官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)的巨大內(nèi)生動力，使地方政府熱衷于追求被考核指標(biāo)（如GDP）的最大化，通過不斷的公共支出拉動本地區(qū)GDP的快速增長，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加地方財政收入成為地方政府的頭等大事。

2.地方政府面對的現(xiàn)實(shí)背景

一是分稅制改革導(dǎo)致的地方政府事權(quán)與財權(quán)的不對等。為了解放和發(fā)展生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)健康高速發(fā)展，1994年我國實(shí)施了分稅制財政管理體制改革，產(chǎn)生了財權(quán)向中央集中、事權(quán)向地方傾斜的格局。在分稅制財政管理體制下，雖然地方政府缺少財權(quán)支配的權(quán)力，也沒有足夠的財政收入，但是它們承擔(dān)的責(zé)任卻是硬性的（如糧食補(bǔ)貼、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)等），這種財權(quán)和事權(quán)的不對等客觀上造成了在地方政府支出責(zé)任相對增加或不變的情況下，收入權(quán)利卻相對降低，從而形成財政收支缺口。

二是轉(zhuǎn)移支付使地方財政對中央財政的依賴程度高。我國財政制度的一大特點(diǎn)是轉(zhuǎn)移支付在財政支出中比重較高，地方財政支出依賴轉(zhuǎn)移支付的程度隨著層級的下行而越來越大。地方政府收入和支出之間產(chǎn)生的缺口主要由中央政府通過轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)。縱向財政不平衡引起的地方政府對轉(zhuǎn)移支付的依賴會加大地方政府對中央政府的救助預(yù)期。

三是中央政府對地方政府債務(wù)的預(yù)算軟約束。由于現(xiàn)行的預(yù)算體制不完善，約束機(jī)制不剛性，地方政府債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，從而導(dǎo)致債務(wù)監(jiān)管不到位，為地方政府?dāng)U張支出、進(jìn)而大規(guī)模舉債提供了溫床。實(shí)踐中，由于下一級地方政府?dāng)U大支出規(guī)模產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀上為上一級地方政府的政績考核“添磚加瓦”，所以上級地方政府對下級的擴(kuò)張行為通常采取默認(rèn)甚至鼓勵的態(tài)度。這樣，各級地方政府在權(quán)衡得失的基礎(chǔ)上，紛紛采取投機(jī)等短期行為，隨著地方政府層級的不斷下沉，支出規(guī)模也在不斷放大。

四是地方官員任期較短且缺乏有效的債務(wù)審查機(jī)制。我國地方官員任期短且變動頻繁，在任者傾向于將借債成本轉(zhuǎn)移給繼任者，從而降低自身的借債懲罰成本，這種借債成本和收益的非對稱性助長了當(dāng)期地方政府的短期行為，使在任者傾向于過度借債和過度支出。從目前我國地方官員任免體制看，地方官員屆期為5年，最多連任兩屆。但實(shí)際工作中，地方官員任期都遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于10年，很多地方政府尤其是市縣政府的主要官員很少任滿一屆。地方政府借債，特別是大量公共基礎(chǔ)設(shè)施借債期限往往高于10年。任期過短使得地方官員熱衷于脫離當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和承受能力，搞些短頻快的“政績工程”，結(jié)果給后任留下不少“大窟窿”、“爛攤子”，而相當(dāng)一部分政績工程都是需要大筆的資金投入，這是地方政府尤其是市縣級政府債務(wù)累積的一個重要因素。

3.地方政府舉債的路徑選擇和路徑依賴

簡而言之，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)最容易動用的資源有兩類：一是政府信用；二是資產(chǎn)，以土地資產(chǎn)為主。這樣很簡單的邏輯就會出現(xiàn)，用政府信用來舉債，用資產(chǎn)來還債。所以，地方政府多傾向于通過大量舉債來發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。一是地方政府通過大量舉債加大地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投資；二是通過良好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，利用地方的土地資源、金融資源、人力優(yōu)勢壓低要素成本來吸引投資者投資地方，進(jìn)而產(chǎn)生稅收，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；三是通過加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，區(qū)分工業(yè)用地和商住用地的價格，使商住用地價格激增，從而使地方政府獲得土地出讓金，而這些出讓金是地方政府的預(yù)算外收入，在使用上有較高的自由裁量權(quán)，這種方式使得地方政府的大量舉債有了償付基礎(chǔ)，促使地方政府更加有沖動舉債。

現(xiàn)實(shí)中，地方政府在與中央政府的博弈過程中，地方政府舉債的行為既可以提高中央政府對地方政府的政績評價，又可以最大化地方政府官員的個人福利。在預(yù)算體制不完善、約束機(jī)制不夠嚴(yán)格的情況下，地方政府會擴(kuò)張支出，進(jìn)而把舉債作為籌集資金的一種路徑選擇，通過成立各種融資平臺，在短期內(nèi)籌集到大量建設(shè)資金。由此，受益的地方政府便會沿著原來的路徑選擇繼續(xù)持續(xù)過度舉債。

不過，盡管我們可以看到地方政府舉債對地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定的作用，但是由于缺乏約束等原因，原來的錯誤可能被鎖定在一種無效率的狀態(tài)中。

綜上，地方債務(wù)不斷非理性擴(kuò)大的根本原因是在分稅制改革的執(zhí)行不到位產(chǎn)生的事權(quán)和財權(quán)的不匹配的情況下，地方政府為了提高政績、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、謀求個人福利最大化等而產(chǎn)生的選擇。

二、地方政府舉債行為的異化及其危害

1.地方政府舉債行為的異化

近年來，地方政府舉債行為“異化”的表現(xiàn)為，地方政府債務(wù)規(guī)模不斷放大，債務(wù)形式不斷隱蔽化，融資主體不斷多元化，監(jiān)控難度不斷增大，隱藏風(fēng)險不斷提升，等等。

一是形成龐大的債務(wù)規(guī)模。2013年，國家審計署發(fā)布的第32號公告顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模為206988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)規(guī)模為29256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)規(guī)模為66504.56億元，數(shù)額龐大，令人驚心。

二是債務(wù)形式多樣化，融資主體多元化。在地方政府舉債的主體中，較多的是地方政府融資平臺和國有非營利機(jī)構(gòu)等。因借債主體較多，造成管理上的困難，從而有可能導(dǎo)致融資過程的失控以及融資風(fēng)險的放大。

三是地方債務(wù)缺乏“陽光化”，財政杠桿不斷加大。地方政府作為經(jīng)濟(jì)參與人為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的最大化，從而產(chǎn)生了公司化的行為。但是，在中央政府強(qiáng)化對地方政府的債務(wù)管理和銀行收緊對地方政府及其融資平臺公司信貸投放的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，一些地方政府繼續(xù)利用各種資源，使地方債務(wù)的杠桿化和隱蔽性進(jìn)一步提高，通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財產(chǎn)品、BT（建設(shè)—移交）、墊資施工和違規(guī)集資等更加隱蔽的方式變相舉債。這些融資方式造成了地方政府債務(wù)隱蔽性強(qiáng)、不易監(jiān)管、融資成本高、財政風(fēng)險加大等一系列問題。

四是管理分散，缺乏有效的償債機(jī)制。由于地方政府往往是多部門融資、分散管理，地方債務(wù)的數(shù)目、管理機(jī)構(gòu)、引進(jìn)項(xiàng)目等缺少一個統(tǒng)一的監(jiān)管體系，各部門的權(quán)利與義務(wù)不明確，缺少溝通和信息交換，無章可循，導(dǎo)致債務(wù)資金的運(yùn)行效率低下，增加了債務(wù)違約的風(fēng)險。

五是部分單位違規(guī)取得和使用政府性債務(wù)資金。國家審計署審計結(jié)果顯示，一些地方政府在債務(wù)資金的舉借、管理和使用等方面均存在不夠規(guī)范甚至違規(guī)的問題。舉借方面，一些地方政府通過融資性平臺公司以虛假或不合法的抵（質(zhì)）押物、高估抵押物價值等方式取得債務(wù)資金；管理和使用方面，一些地方政府和融資平臺公司違規(guī)將債務(wù)資金投入房地產(chǎn)市場、資本市場、或用于樓堂館所的修建，部分地方政府還違反國家產(chǎn)業(yè)政策，將債務(wù)資金投向高能耗、高污染、產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)和低效重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目中。

2.地方政府大規(guī)模舉債的危害

一是損害地方政府信譽(yù)。如地方政府負(fù)債過度，一旦經(jīng)濟(jì)下行、資金鏈斷裂，將會導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險與支付危機(jī)，例如政府建設(shè)部門無法兌現(xiàn)與建筑商的合同支付承諾，拖欠工程款、公務(wù)員和教師的工資報酬等，政府信譽(yù)就會受到根本性的損害。

二是地方政府占用信貸資金過量對實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成沖擊。國家審計署審計結(jié)果顯示，截至2012年底債務(wù)余額中，銀行貸款和發(fā)行債券分別占78.07%。由于銀行信貸資金大量流向地方政府融資平臺，導(dǎo)致企業(yè)難以得到正常信貸來源，或貸款成本增加，大大影響企業(yè)的生存與發(fā)展。而政府融入的信貸資金流向主要是與建設(shè)領(lǐng)域相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈，其他眾多的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域則面臨信貸量萎縮的壓力，單一或少數(shù)產(chǎn)業(yè)占用過多的信貸資源將危及眾多的其他產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而全方位影響國民經(jīng)濟(jì)。

三是弱化財政對民生的保障。為了維護(hù)政府信譽(yù)，在地方政府過度負(fù)債狀況下，勢必導(dǎo)致財政傾注財力用于償債。在可用財力總量的制約下，無疑會影響財政對民生方面的后續(xù)投入，影響區(qū)域性國民經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的保障能力。

四是造成土地資源大量消耗與形成房地產(chǎn)市場泡沫。在目前的發(fā)展模式與財政分成體制下，地方政府依賴財政收入來解決高額債務(wù)已于事無濟(jì)，主要的收入來源是土地收益。截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額為34865.24億元，占省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的37.23%。于是地方政府大量收儲出讓土地，導(dǎo)致一方面空房率逐年翻高，另一方面房產(chǎn)價格日益攀升。

五是逐步推高金融風(fēng)險與通貨膨脹。在我國，金融部門普遍將政府信貸視為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，但政府過度負(fù)債可能導(dǎo)致政府信貸成為不良資產(chǎn)。正如國家審計署審計結(jié)果顯示，由于償債能力出現(xiàn)問題，一些地方政府只能借新債還舊債。2012年，有5個省會城市本級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率超過20%，最高的達(dá)38.01%。一旦銀根緊縮，或宏觀層面對地方政府債務(wù)實(shí)行控制，融資性公司的資金鏈就會斷裂，大量銀行貸款就將成為不良資產(chǎn)，進(jìn)而就會導(dǎo)致金融風(fēng)險。同時，由于信貸資金的大量投放，極易出現(xiàn)現(xiàn)金流動性過猛現(xiàn)象，從而形成通貨膨脹。

六是資源的不合理配置和浪費(fèi)。首先，地方政府的過度舉債使地方政府持續(xù)熱衷于投資，進(jìn)而導(dǎo)致資源的不合理配置、效率的低下、重復(fù)建設(shè)、投資回報率低、產(chǎn)能過剩等一系列問題。截至2010年底，地方政府性債務(wù)余額中用于高速公路建設(shè)為11168.11億元，而部分地區(qū)的高速公路處于建設(shè)期和運(yùn)營初期，其收費(fèi)收入不足以償還債務(wù)本息，主要依靠舉新債還舊債。2010年全國高速公路的政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)借新還舊率達(dá)54.64%。地方政府舉債資金的閑置造成了大量的資源浪費(fèi)。截至2010年底，地方政府性債務(wù)余額中尚未支出的金額為11044.47億元，其中34個省級、256個市級和942個縣級政府所屬部分債務(wù)單位2008年及以前年度舉借至2010年底未支出的債務(wù)余額有1319.80億元，占11.95%，2010年為此由財政資金支付利息67.74億元。

三、矯正地方政府舉債行為異化的政策建議

1.完善地方政府考核體系，對地方政府實(shí)行分類管理、分類考核

建議根據(jù)各地方實(shí)際情況的不同，對各地方政府實(shí)行分類管理、分類考核，建立健全科學(xué)、長效、多維度、有側(cè)重的地方政府考核體系，全面客觀地評價地方政府在經(jīng)濟(jì)、社會、民生、生態(tài)文明建設(shè)等方面的貢獻(xiàn)，引導(dǎo)地方政府實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量的增長，使地方政府的長久繁榮目標(biāo)與短期進(jìn)步目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。如對城市污染嚴(yán)重的地方政府應(yīng)加強(qiáng)對于環(huán)境治理、實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的考核側(cè)重；對地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重的地方政府應(yīng)加強(qiáng)對于債務(wù)風(fēng)險防范、存量債務(wù)問題清理、增量債務(wù)限制等方面的側(cè)重，等等。

2.深化分稅制改革，完善地方財稅體制

深化分稅制改革一是要明確地方政府的職能定位，解決地方政府應(yīng)該“干什么”的問題，也就是明確地方政府的事權(quán)；二是要完善地方財稅體系，建立健全地方稅種和稅基，統(tǒng)籌地方政府的收入來源，明確地方政府“有多少錢”，也就是明確地方政府的財力；三是在明確地方政府“干什么”和“有多少錢”問題的同時，解決地方政府“能花多少錢”和“如何花錢”的問題，也就是明確地方政府的財權(quán)；四是完善縱向轉(zhuǎn)移支付制度、減少地方政府依賴，積極探索橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建立健全，形成地方政府事權(quán)、財力、財權(quán)匹配。

3.妥善處理存量地方政府債務(wù)、規(guī)范增量地方政府債務(wù)

對于存量地方政府債務(wù)，應(yīng)該在摸清家底的情況下，因地制宜、妥善處理，切不可采取“一刀切”的方式解決。要防范地方政府債務(wù)危機(jī)的發(fā)生，并做好相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)警措施，使存量地方政府債務(wù)平穩(wěn)消化。對于增量地方政府債務(wù)，應(yīng)該建立健全地方政府債務(wù)管理體系，包括但不限于規(guī)范融資渠道、以總量控制和結(jié)構(gòu)側(cè)重的方式納入預(yù)算體系以實(shí)現(xiàn)剛性約束、規(guī)范投資方向和審批制度、建立健全償還和信息披露制度、明確償還和問責(zé)制度、增加對地方政府舉債行為的社會約束和監(jiān)督等等。

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責(zé)任編輯：曉立中州學(xué)刊2014年第10期糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的系統(tǒng)研究2014年10月中 州 學(xué) 刊Oct.，2014

第10期（總第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10