解決公共交通擁堵問題的法治思考

摘要：公眾共用道路是一種典型的公眾共用物。我國應(yīng)當(dāng)基于公眾共用物理論，從建設(shè)可持續(xù)公共交通的頂層設(shè)計的高度，從轉(zhuǎn)變和端正公共交通治理和管理的指導(dǎo)思想上解決公共交通擁堵問題。應(yīng)當(dāng)突出公共交通的公益性，將公眾共用道路建設(shè)放在公共交通建設(shè)的首要位置，確立公眾共用道路在城鄉(xiāng)道路中的主體地位。公共交通建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅持以人為本的理念，以滿足和保障公眾基本出行、行動自由和基本生活品運輸?shù)男枰獮閮?yōu)先目標(biāo)。在公共交通領(lǐng)域?qū)嵭辛挤ㄉ浦?，?yīng)當(dāng)綜合運用政府調(diào)整機制、市場調(diào)整機制和社會調(diào)整機制。破解公共交通擁堵問題的基本途徑是增加公眾共用道路的數(shù)量和面積，重要措施是加強公眾共用道路的管理、服務(wù)和相關(guān)法制建設(shè)。

關(guān)鍵詞：公共交通擁堵問題；公眾共用道路；公共交通法治建設(shè)

中圖分類號：D922.1文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2014）10-0052-07

目前我國交通擁堵、道路不暢情況嚴重，已經(jīng)成為阻礙公眾便利出行、影響人們生活質(zhì)量提高的負面因素，成為實現(xiàn)自由貿(mào)易和城市化、城鄉(xiāng)一體化、交通運輸可持續(xù)發(fā)展的“瓶頸”。導(dǎo)致城市公共交通擁堵的原因繁雜，破解城市公共交通擁堵問題的理念、路徑和方法也很多，本文僅從公眾共用道路的視角，探討依法解決公共交通擁堵問題。

一、基于公眾共用物理論，從指導(dǎo)思想上

解決公共交通擁堵問題著名的1804年《法國民法典》（或稱《拿破侖民法典》）第714條規(guī)定：“有一些不屬于任何人而為一切人共同使用的物。警察法律規(guī)定享用它們的方式?！雹賹τ凇安粚儆谌魏稳硕鵀橐磺腥斯餐褂玫奈铩?，《法國民法典》沒有用一個專門法律術(shù)語來表示，筆者將其稱為“公眾共用物”（commons）。從公眾共用物②的概念和相關(guān)理論出發(fā)，大部分公共交通道路屬于公眾共用道路③。公眾共用道路是一種典型的公眾共用物。目前我國公共交通擁堵，主要原因是公眾共用道路存在“三路”問題（“路少、路小、路差”，即道路數(shù)量少、面積小、質(zhì)量差），以及公共交通管理與服務(wù)不到位。由上述問題引起的公共交通擁堵問題，可以納入“公眾共用物悲劇”④的范疇。公共交通可持續(xù)發(fā)展的主要內(nèi)容是公共交通的可持續(xù)供給、服務(wù)和管理、治理，主要路徑是公共交通道路（特別是公眾共用道路）的可持續(xù)供給、服務(wù)和管理、治理。生態(tài)文明建設(shè)背景下的可持續(xù)交通法治理論與實踐的一個重要方面，是作為公眾共用物的公共道路的法治理論與實踐。解決我國公共交通擁堵問題、發(fā)展可持續(xù)公共交通的關(guān)鍵，是基于公眾共用物理論，構(gòu)建公共交通（特別是公眾共用道路）的良法善治（good law and good governance），建立健全公共交通綜合治理制度，重點是加強公眾共用道路及其使用權(quán)⑤的法律調(diào)整。

基于上述公眾共用物理論，應(yīng)當(dāng)首先從建設(shè)可持續(xù)公共交通的頂層設(shè)計（包括可持續(xù)公共交通建設(shè)的方針、原則、目標(biāo)、重點等）的高度，從轉(zhuǎn)變和端正公共交通管理和治理的指導(dǎo)思想上，從根本上解

作者簡介：蔡守秋，男，國家2011計劃司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心、上海財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國環(huán)境資源法學(xué)研究會會長（上海200433）。

決我國交通擁堵問題。我國以往有關(guān)交通運輸?shù)姆?、政策、治理機制和實踐很少從公眾共用道路的角度來考慮解決公共交通擁堵問題。例如，到2014年初，我國交通運輸領(lǐng)域已經(jīng)有法律7部、行政法規(guī)27部、部頒規(guī)章358件，交通法規(guī)雖然數(shù)量眾多，但主要是有關(guān)“具有商業(yè)性質(zhì)的交通運輸營利活動”和“旨在獲得最大經(jīng)濟效益的交通道路建設(shè)和管理”的法律規(guī)范，很少有強調(diào)公共交通屬于公益性事業(yè)、公共道路主要是一種公眾共用物的法律規(guī)定，更沒有規(guī)制公眾共用道路的法律條文。筆者認為，在今后的公共交通治理和法制建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)從以下6個方面加強以建設(shè)公共交通和公眾共用道路為主要內(nèi)容的交通運輸法制體系建設(shè)。

第一，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，轉(zhuǎn)變城市交通發(fā)展方式，確立公共交通在整個交通運輸中的主體地位，將公共交通放在城市交通發(fā)展的首要位置，作為我國交通運輸發(fā)展的重點。解決交通擁堵、促進交通可持續(xù)發(fā)展的根本途徑是：在城市化進程中堅持交通決定發(fā)展的原則，通過對公共交通的超前規(guī)劃，帶動城市化發(fā)展；完善城市規(guī)劃和功能區(qū)劃，發(fā)展功能混合區(qū)，避免“職住分離”，減小出行距離。同時，在優(yōu)先發(fā)展公共交通的基礎(chǔ)上建設(shè)多個城市副中心和衛(wèi)星城，避免交通需求的過度集中。交通運輸可以分為非營利性公共交通運輸和營利性私營交通運輸，這兩種交通運輸都很重要，都要可持續(xù)發(fā)展。我國政府應(yīng)當(dāng)將非營利性公共交通作為優(yōu)先投資建設(shè)的重點，大力發(fā)展和扶植公益性、廉價的公共交通運輸業(yè)，而將營利性私營交通運輸?shù)陌l(fā)展交給企業(yè)按照市場規(guī)律去辦，不斷提高交通運輸?shù)慕?jīng)濟效益和效率。發(fā)展快速公交是滿足城市建成區(qū)交通運輸需求的有效手段，是城市發(fā)展的希望所在。我國需要大規(guī)模推廣快速公交系統(tǒng)，所有城市主干道上都需要開通快速公交。我國城市交通建設(shè)需要以發(fā)展公共交通工具為導(dǎo)向，而不是以發(fā)展私人小汽車為導(dǎo)向。城市政府應(yīng)當(dāng)通過提高公共交通運輸能力、提升公共交通服務(wù)水平、增強公共交通的競爭力和吸引力，構(gòu)建以公共交通為主的機動化出行系統(tǒng)，不斷提升公共交通出行分擔(dān)比例。目前，歐洲主要大城市的主要通勤方式都是公共交通，我國也應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展方便、可靠、廉價的城市公共交通。如果把私車出行中的一部分改為公共交通出行，北京等城市交通擁堵的狀況就可能明顯改善。優(yōu)先發(fā)展公共交通是緩解交通擁堵狀況、轉(zhuǎn)變城市交通發(fā)展方式、提高城市公共交通保障水平、提升群眾生活品質(zhì)和政府基本公共服務(wù)水平的必然要求，是構(gòu)建資源節(jié)約型社會、環(huán)境友好型社會、循環(huán)經(jīng)濟型社會、和諧社會和生態(tài)文明社會的戰(zhàn)略選擇。

第二，突出公共交通的公益屬性，將公眾共用道路建設(shè)放在公共交通建設(shè)的首要位置，確立公眾共用道路在城鄉(xiāng)道路中的主體地位。政府要逐步增加公眾共用道路的投資、建設(shè)和供給，不能指望通過建設(shè)公眾共用道路來增加財政收入，應(yīng)當(dāng)從將公共交通運輸主要作為營利性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變到將其主要作為一項公益性事業(yè)和公共服務(wù)。國家投資的公共交通運輸企業(yè)和公共交通道路經(jīng)營單位，應(yīng)當(dāng)從以增加財稅收入為主的營利性企業(yè)事業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐跃S護和促進公共交通發(fā)展為主的公益性企業(yè)事業(yè)。

第三，公共交通建設(shè)（包括管理和服務(wù)）應(yīng)當(dāng)堅持以人為本的理念，以滿足和保障公眾基本出行、行動自由和基本生活品運輸為優(yōu)先目標(biāo)，把改善城市公共交通條件、方便群眾日常出行作為首要原則，將保障公眾行動自由權(quán)、維護公眾共用道路的交通秩序作為公共交通管理和道路管理的主要任務(wù)。政府要逐步增加公眾共用道路的投資、建設(shè)和供給，改善步行和自行車出行條件，建成確保公眾出行安全可靠、經(jīng)濟適用、便捷高效，并且方便公眾上下班、購物、探親訪友、交往、休閑散步、慢行步行、跑步鍛煉和游山玩水的公眾出行交通系統(tǒng)和道路網(wǎng)絡(luò)。以人為本理念要求在城市交通運輸建設(shè)中，從長遠、可持續(xù)發(fā)展的角度來規(guī)劃公共交通網(wǎng)絡(luò)，以人和社區(qū)的發(fā)展為尺度，充分考慮公眾對交通道路的多方面需求，不斷提高公眾出行便捷度。

第四，政府及其交通運輸主管部門應(yīng)當(dāng)從公眾共用道路的所有者（或行使國家所有權(quán)的代表人）、管理者、經(jīng)營者和裁判者的多重身份，轉(zhuǎn)變?yōu)楣姽灿玫缆返墓芾碚吆头?wù)者。對于公眾共用道路這類公眾共用物，政府機關(guān)可以兼具服務(wù)提供者、管理者、監(jiān)督者等角色和功能，但不宜作為私法和私權(quán)中的道路所有者和道路專用人。政府如果作為私法和私權(quán)中的道路所有者和道路專用人，其就可以以所有者和專用人的身份任意處分屬于自己的道路，公眾就無權(quán)干涉其處分行為，公眾共用道路就可能變質(zhì)為政府獨占或?qū)Ｓ玫缆贰Ｕ绻鳛榈缆饭芾碚吆吞峁┕姽灿玫缆贩?wù)的公益機構(gòu)，其就只能通過管理和服務(wù)來維護公眾共同使用道路的權(quán)利和秩序，保障公眾有序、安全、有效地共同使用道路。

第五，在公共交通領(lǐng)域?qū)嵭辛挤ㄉ浦危╣ood law and good governance），綜合運用政府調(diào)整機制、市場調(diào)整機制和社會調(diào)整機制⑥，推行公共交通和道路綜合治理（comprehensive governance），充分調(diào)動和發(fā)揮政府、企業(yè)、公眾在公共交通領(lǐng)域的積極性和正能量。政府對公共交通應(yīng)當(dāng)從主要采取以行政命令為主的“管理”（management）和“善政”（good government），轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用以上三種調(diào)整機制，實行強調(diào)企業(yè)作用和公眾參與的“治理”⑦（governance）和“善治”⑧（good governance）。政府應(yīng)當(dāng)綜合運用法律、經(jīng)濟、行政、宣傳教育等手段，努力提高公共交通管理人員、車輛駕駛?cè)藛T和公眾的公共交通意識和交通法制觀念，有效調(diào)控、合理引導(dǎo)企業(yè)的交通運輸活動，有效滿足、合理引導(dǎo)公眾在自由出行、自由交往等方面的交通需求，調(diào)動全社會力量為我國公共交通的可持續(xù)發(fā)展不斷注入新的動力。

第六，在我國現(xiàn)行體制下，必須明確發(fā)展公共交通運輸、建設(shè)公共道路（特別是公眾共用道路）的主要責(zé)任者是政府，提供公共交通和公共道路（特別是公眾共用道路）是政府的主要職責(zé)，是政府對公眾的一種服務(wù)。國家機關(guān)和政府組織在公共交通運輸領(lǐng)域的主要職責(zé)是實行法治和善治，主要工作是制定促進公共交通運輸可持續(xù)發(fā)展的法律規(guī)范，建立健全公共交通和公共道路法律制度，并嚴格依法進行行政管理。

二、提高對公眾共用道路的認識，是解決

公共交通擁堵問題的關(guān)鍵從一般意義上講，交通擁堵現(xiàn)象反映的是人與路的矛盾（這里的人包括行人、駕駛?cè)藛T和交通工具），是道路滿足不了人的交通出行需要的矛盾。破解公共交通擁堵問題的一個基本途徑，是增加公眾共用道路的數(shù)量和面積，提高公眾共用道路的質(zhì)量，加強公眾共用道路的建設(shè)、維護和管理。這里的公眾共用道路，包括公眾共用道路和道路照明，以及與公眾共用道路相連通的車站、碼頭、機場和其他公共停車場所。

改革開放以來，我國道路建設(shè)有了很大發(fā)展，但還遠遠不能滿足和適應(yīng)交通運輸發(fā)展的現(xiàn)實需要，特別是公眾共用道路還遠遠不能滿足和適應(yīng)公眾出行的需要。當(dāng)前，一方面，傳統(tǒng)上供不特定多數(shù)人（公眾）自由通行的道路（公路、街道、行人小道、鄉(xiāng)村野道及與其相連的車站、碼頭、機場和其他公共停車場所），正在被一些政府部門、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位或個人通過各種方式進行獨占或排他性使用，公眾可以非排他性使用的公眾共用道路越來越少、越窄。另一方面，交通道路特別是公眾共用道路的質(zhì)量較差，不少道路年久失修、坑坑洼洼，路面污水橫流，道路上空及周圍霧霾嚴重?？傮w而言，我國公眾的自由通行權(quán)益正在因公眾共用道路“路少、路小、路差”等問題而受到侵害。

歷史上，大部分道路都屬于公眾共用物，不僅習(xí)慣法將道路視為公眾共用物，許多國家的成文法也將道路視為公眾共用物。目前，許多國家的法律都規(guī)定道路為公眾共用物或公共物品。如美國《聯(lián)邦長途公路法》第1條第4款規(guī)定，道路是由路面、上層空間、附屬物以及道路邊的輔助設(shè)施和輔助經(jīng)營機構(gòu)等組成的一個統(tǒng)一的公物。美國許多州的公路法也作了類似規(guī)定。英國2000年《鄉(xiāng)村與通行權(quán)法案》確立了公眾在鄉(xiāng)村道路上的自由通行權(quán)。我國也應(yīng)通過良法善治，明確公眾共用道路存在的正當(dāng)性（包括必要性、重要性、合法性），明確公眾共用道路的法律性質(zhì)和法律地位，維護公眾共用道路的公眾共用性及公眾對公眾共用道路的使用權(quán)、公眾在公眾共用道路上的優(yōu)先權(quán)，有效制止地方亂“圈地”“圈水”“圈?！薄叭啊焙汀叭Τ牵▍^(qū)）”，亂筑圍墻、門卡、哨卡、路卡、檢查站、收費站等，亂架鐵絲網(wǎng)、挖壕溝、立禁止牌（禁止通行牌、禁止入內(nèi)牌等）等侵占和損害公眾共用道路的行為。

事實證明，質(zhì)量好、數(shù)量多的公眾共用道路，是衡量城鎮(zhèn)等人居區(qū)域的優(yōu)劣和公共交通水平高低的重要指標(biāo)。在某種意義上可以說，建設(shè)一條高質(zhì)量的公眾共用道路，可以獲得極大的甚至是最佳的經(jīng)濟效益、社會效益、文化效益和生態(tài)環(huán)境效益，其綜合效益、連鎖效益遠遠超過單一工業(yè)用地、商業(yè)用地和收費公路所帶來的經(jīng)濟效益。目前通過各種方式評選出來的“最適宜居住城市”⑨（the most suitable city for people to live），幾乎都是公眾共用道路量多質(zhì)優(yōu)的城市。如西班牙首都馬德里的公眾共用道路量多面廣，是一座非常適合步行漫游的城市。我國上海南京路、廣州北京路、武漢武昌區(qū)等地的步行街，吸引了大量游客和顧客，不僅沒有降低用地效益，而且使周圍地價迅速上漲，形成了一個具有經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等綜合效益的高效益商業(yè)文化區(qū)。以上事實說明，公眾共用道路、街區(qū)的面積擴大和質(zhì)量提高，不僅沒有導(dǎo)致“公眾共用物悲劇”，而且極大地提高了公眾共用地的利用效率和效益，也帶動了公眾共用地周圍土地的利用效率和效益提升，有力地促進了公眾共用道路所在地的經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)發(fā)展。事實證明，只要提高了對公眾共用道路的認識，明確了公眾共用道路的性質(zhì)、特點、功能、作用和意義，就可以找到解決公共交通擁堵問題的有效途徑和方法。筆者認為，可以考慮以下途徑和方法。

第一，增加我國交通運輸?shù)缆返目偭亢屯顿Y。目前，我國政府已經(jīng)注意從路況和道路基礎(chǔ)設(shè)施方面破解交通擁堵問題。例如，交通運輸部2011年4月印發(fā)的《交通運輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》明確提出，到2015年，我國公路網(wǎng)規(guī)模進一步擴大，技術(shù)質(zhì)量明顯提升，國家高速公路網(wǎng)基本建成，高速公路覆蓋90%以上的20萬以上城鎮(zhèn)人口城市，國省道總體技術(shù)狀況達到良等水平，農(nóng)村公路總里程達到390萬公里。今后，應(yīng)進一步加大公共交通道路特別是公眾共用道路的建設(shè)和投入力度。

第二，加強以公眾共用道路為主體的公共交通道路體系建設(shè)。這個公共道路體系應(yīng)當(dāng)包括各種公路（高速公路、國道、省道、城市公路等）、軌道道路（有線電車軌道、輕軌和地鐵道路）、街道、城鄉(xiāng)小道（步行道）等，其中絕大多數(shù)公共道路應(yīng)當(dāng)是供公眾免費自由通行的公眾共用道路。在各種公共交通道路尤其是公眾共用道路中，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化公眾自由行動和換乘條件，撤除不必要的圍墻、柵欄、鐵絲網(wǎng)、壕溝、門崗、哨所、收費站、禁止通行牌、專用道等，改善公眾步行和自行車出行條件，確保公眾出行安全可靠、經(jīng)濟適用、便捷高效。

第三，不斷提高道路特別是公眾共用道路的質(zhì)量。解決交通擁堵問題，除了增加道路的數(shù)量和面積，還要注意改進道路的質(zhì)量，防治道路污染、生態(tài)破壞和其他人為破壞。道路質(zhì)量差是導(dǎo)致交通擁堵的一個重要原因。質(zhì)量差的道路承載的車輛和行人少，通行速度慢，容易造成交通擁堵。同樣數(shù)量、同樣面積的不同道路，質(zhì)量高的道路可以更好地滿足公眾出行和交通運輸?shù)男枰?。如果道路處于嚴重的霧霾氛圍，車輛和行人就會緩慢、擁擠，道路就容易堵塞。為了防止道路和車站、碼頭、機場等公共停車場所受到污染，應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展綠色道路和綠色交通，這也是環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)對道路建設(shè)的要求。目前我國政府已經(jīng)開始注意從提高道路質(zhì)量方面來解決交通擁堵問題，如《交通運輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》中提出，“十二五”期間要大力發(fā)展綠色交通，環(huán)保力度進一步加強，重大交通工程生態(tài)修復(fù)取得明顯進展，主要污染物排放強度進一步降低。這些要求有待細化和在實踐中予以嚴格落實。

第四，加強有利于、服務(wù)于公眾步行的道路建設(shè)。緩解城市交通堵塞的一個重要措施，是發(fā)展供公眾自由、免費地通行、步行、慢行的城市步行街、步行道和人行道，使居民不需要擁有汽車就可以方便地使用娛樂和日常生活設(shè)施。2014年8月，非政府組織自然資源保護協(xié)會在北京發(fā)布的《中國城市步行友好性評價報告》中創(chuàng)建了首個中國城市步行友好性評價體系。上海早在2002年就發(fā)布了《上海市城市交通白皮書》⑩，是國內(nèi)最早引入慢行交通理念的城市。中國城市步行適宜性研究者設(shè)計了4個指標(biāo)（人們行走是否安全、舒適、便捷以及當(dāng)?shù)卣欠癯雠_促進政策），將城市的步行適宜性分為5個等級：步行天堂、非常適宜步行、適宜步行、較適宜步行、不適宜步行。在一座“步行天堂”城市，市民的日?；顒油ㄟ^步行和公共交通便可完成；而在“不適宜步行”的城市中，人們在很大程度上依賴機動車出行。以上研究和措施值得進一步完善、推廣。

三、加強對公眾共用道路的管理和服務(wù)，是解決

公共交通擁堵問題的基本途徑我國公共交通擁堵問題是人與路、車的矛盾的集中反映，其中人是矛盾的主要方面。道路要靠人去投資建設(shè)、維修、使用和管理，車輛要靠人去駕駛、維修、改進和管理，交通運輸要靠人去制定和遵守規(guī)則、維護秩序和管理。從某種意義上講，我國公共交通擁堵問題的成因是“三分在物（路和車），七分在人”。鑒于此，加強對公眾共用道路的管理和服務(wù)，是破解公共交通擁堵問題的基本途徑。

第一，政府交通管理部門應(yīng)當(dāng)依法進行公共交通和公共道路管理。我國應(yīng)通過良法善治來規(guī)范政府在道路和交通領(lǐng)域的重大決策程序，推進道路和交通領(lǐng)域重大決策的法制化、民主化、公開化。（1）要規(guī)范城市政府公共交通重大決策程序，實行線網(wǎng)規(guī)劃編制公示制度和運營價格聽證制度。（2）要建立和完善公共交通技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化體系，廣泛采用標(biāo)準(zhǔn)化、系列化、規(guī)范化的公共交通技術(shù)，推廣先進、適用的公共交通車輛和設(shè)備。（3）要建立交通和道路監(jiān)測制度。在“十二五”期間，國省道重要路段和內(nèi)河干線航道重要航段監(jiān)測覆蓋率要達到70%以上，重點營業(yè)性運輸裝備監(jiān)測覆蓋率達到100%。（4）要建立城市公共交通運營成本和服務(wù)質(zhì)量信息公開制度，不斷提高公共交通建設(shè)的信息化水平。要鼓勵建設(shè)公共交通網(wǎng)絡(luò)信息平臺，支持采用互聯(lián)網(wǎng)等先進技術(shù)，實現(xiàn)資源共享、數(shù)據(jù)共用、信息互通。（5）要加快建立健全城市公共交通發(fā)展績效評價制度。國務(wù)院有關(guān)部門要研究制定評價辦法，定期對全國重點城市公共交通發(fā)展水平進行績效評價。（6）要建立健全交通運輸收費制度，取消不符合國家規(guī)定的收費項目，加強收費管理。應(yīng)當(dāng)基于公眾共用物理論，對使用公共道路者少收費，對使用公眾共用道路者不收費。要全面整頓道路收費站點，要求違反國家規(guī)定設(shè)置的收費站點立即停止收費并限期拆除相應(yīng)設(shè)施。對通過收費將公眾共用道路變?yōu)樗接谢驅(qū)Ｓ玫缆返模`規(guī)設(shè)置站點、擅立收費項目的，要依法予以查處。（7）要簡化交通車輛通過檢查站、收費站和邊防、海關(guān)、檢驗檢疫、稅務(wù)等關(guān)卡的手續(xù)和程序，鼓勵建立集海關(guān)監(jiān)管、商品檢疫、地面服務(wù)為一體的交通運輸車輛進出境快速處理機制。（8）要加強對公共道路建設(shè)和公共交通工作的綜合組織協(xié)調(diào)，建立由有關(guān)政府部門參加的公共交通工作協(xié)調(diào)機制。要提高公共交通管理人員的素質(zhì)，通過多種方式和渠道，培育公共交通管理人才。

第二，政府交通管理部門應(yīng)當(dāng)加強對公共交通和公共交通道路的管理。應(yīng)不斷優(yōu)化公共交通線路和站點設(shè)置，逐步提高覆蓋率、準(zhǔn)點率和運行速度，提升公共交通的通達性和便捷性。應(yīng)增加公共交通優(yōu)先車道，逐步形成公共交通優(yōu)先通行網(wǎng)絡(luò)。完善、通暢的公共交通優(yōu)先道路網(wǎng)絡(luò)是吸引市民選用公共交通的關(guān)鍵因素。城市道路資源有限，較之單純的小車限購政策，從道路使用權(quán)的分配方面來限制私車使用會更有效，也更合理。購置家庭財產(chǎn)是公民的自由，但這一自由不能妨害其他公民使用公共交通車輛和公眾共用道路的自由和權(quán)利。較之公共交通車輛，私車對公共道路資源的占用要多得多，放任私車對道路資源的占用是對使用公共交通者權(quán)利的損害。我國應(yīng)推行“公交都市”“文明街道”“文明道路”“綠色交通”等公共交通示范工程，通過5年的努力，在示范城市實現(xiàn)主城區(qū)500米上車、5分鐘換乘，公共電汽車運行速度明顯提高，公交出行分擔(dān)率達到50%以上。當(dāng)公眾共用道路容量不足時，有關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)加強科學(xué)管理、創(chuàng)新社會治理，制定和實施公平、和諧的非排他性使用公眾共用道路的通行規(guī)則。政府加強對公眾共用道路的管理有一個限度，即不能因管理而使公眾共用道路變?yōu)樗接械缆罚ɑ蚱髽I(yè)收費道路）、專有專用道路（或政府收費道路、特定政府部門專用道路）。

第三，應(yīng)當(dāng)將公共交通領(lǐng)域的管理，發(fā)展成為治理、善治和綜合治理。公共交通管理部門、交通運輸經(jīng)營企業(yè)事業(yè)單位和行人（包括車輛駕駛?cè)藛T）缺乏公共交通意識和覺悟，缺乏公眾共用道路方面的意識和覺悟，是導(dǎo)致我國交通擁堵的重要原因。政府交通管理部門應(yīng)當(dāng)將對公共交通和公共交通道路的管理，當(dāng)作對公眾的一種服務(wù)予以加強。

四、加強公眾共用道路方面的法制建設(shè)，是解決

公共交通擁堵問題的重要措施國家在交通運輸領(lǐng)域的主要職責(zé)是實行法治，主要工作是制定促進交通運輸可持續(xù)發(fā)展的法律制度并嚴格依法行政。目前，我國公眾共用道路因受到來自各方面的各種形式的污染、破壞和損害而面臨道路數(shù)量減少、面積減小、質(zhì)量退化的危機，急需加強法律保護。從某種意義上講，加強公眾共用道路的保護和管理，是一項比建設(shè)收費公路更為重要而緊迫的任務(wù)。

我國應(yīng)當(dāng)制定公共交通立法規(guī)劃，逐步建立健全以《交通運輸法》和《城鄉(xiāng)道路法》為龍頭的交通運輸和道路管理法規(guī)體系，這一體系應(yīng)當(dāng)包括《公路法》《鐵路法》《航空法》《航運法》《城市公共交通條例》《道路管理條例》等法律、法規(guī)和其他有關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章。要加強對公共交通、公共道路發(fā)展的法律調(diào)控，理順公共交通管理體制，實行城鄉(xiāng)公共交通一體化、統(tǒng)籌發(fā)展，規(guī)范城市公共交通服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立政府購買公共交通服務(wù)制度。交通運輸和公共道路領(lǐng)域的法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)將保障公眾行動自由權(quán)、方便群眾日常出行作為首要原則，應(yīng)當(dāng)保障公眾的公共交通道路優(yōu)先權(quán)，在交通運輸和公共道路管理領(lǐng)域努力做到讓公眾和市場主體“法無禁止即可為”，讓政府部門“法無授權(quán)不可為”。應(yīng)當(dāng)廢除交通運輸和公共道路管理領(lǐng)域各種不符合國家法律的，由國務(wù)院組成部門或地方制定的帶有地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷、市場分割性質(zhì)的，或?qū)⒐姽灿玫缆坊珵樗降南嚓P(guān)規(guī)定，為公共交通的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造寬松而有序的法治環(huán)境。地方政府要努力推動配套制定和完善有關(guān)道路交通的地方性法規(guī)，對城鄉(xiāng)道路和公共交通建設(shè)加大資金投入，并在土地開發(fā)、路權(quán)優(yōu)先等政策方面提供扶持和保障。

我國公共交通法應(yīng)當(dāng)綜合運用市場、行政、社會這三種調(diào)整機制去規(guī)范公共道路建設(shè)和公共交通活動。市場對使用公眾共用道路與收費道路、專用道路之間的轉(zhuǎn)換與平衡有較高的調(diào)節(jié)效率，政府在管理公眾共用道路方面具有強制力強、資金雄厚、信息充足等優(yōu)勢，包括非政府非營利組織在內(nèi)的公民集體對保護公眾共用道路有著本能的動力和熱情。我國公共交通法應(yīng)當(dāng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，充分把握和發(fā)揮市場、政府、公眾各自的特點和優(yōu)勢，逐步建立有關(guān)公眾共用道路的綜合調(diào)整機制、善治機制，避免“公地悲劇”“反公地悲劇”和埃利諾·奧斯特羅姆所謂的“雙重陷阱”，通過保障公眾共用道路的完好存在和可持續(xù)發(fā)展，促進我國交通運輸乃至整個經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和人的全面發(fā)展。

第一，建立健全關(guān)于非排他性使用公眾共用道路的法律制度和措施。近年來我國一些地方盲目推行城市化和交通運輸產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將大量公眾共用道路轉(zhuǎn)化為收費公路或?qū)Ｓ玫缆罚@不僅嚴重侵犯了公眾的自由遷徙權(quán)和道路通行權(quán)，給人們?nèi)粘＝煌?、散步休閑、體育鍛煉等帶來不便和麻煩，而且極大地提高了企業(yè)的物流和交通運輸成本，降低了物流和交通運輸效率，提高了農(nóng)產(chǎn)品等日常生活用品的價格，也給自由貿(mào)易和人們生活造成許多困難和麻煩。鑒于此，我國公共交通法應(yīng)當(dāng)規(guī)定，一切單位和個人（特別是作為不特定多數(shù)人中的每個公民）都有非排他性使用公眾共用道路的權(quán)利，也有保護公眾共用道路的義務(wù)。加強對公眾共用道路使用權(quán)的保障，既是維護廣大人民切身利益的需要，也是實現(xiàn)城市化和城鄉(xiāng)貿(mào)易、市場、交通道路一體化發(fā)展的需要。我國法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定非排他性使用公眾共用道路的基本原則（如先來先用、互不干擾、友好互助等原則）和規(guī)則，提倡公平、理性、和諧、對環(huán)境友好地非排他性使用公眾共用道路。

第二，明確公眾共用道路、公眾共用車輛的標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)，建立公共交通標(biāo)準(zhǔn)制度。為了便利公眾自由出游、通行和交往，我國應(yīng)當(dāng)制定城市道路公眾共用物標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定城市道路暢通率、人均道路面積、道路面積占城市總面積的比例等指標(biāo)?？梢匝赜矛F(xiàn)行的《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（JTGB01—2003）、《公共交通等候室衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB9672—1996）、《公共場所衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB9663～9673—1996、GB16153—1996）等國家標(biāo)準(zhǔn)，或者在這些標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上根據(jù)公眾共用物的特點予以改進和完善。要落實《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》（2014—2020年）中提出的擴大城市人均道路面積，優(yōu)化公共交通站點和線路設(shè)置，推動形成公共交通優(yōu)先通行網(wǎng)絡(luò)，提高覆蓋率、準(zhǔn)點率和運行速度，到2020年基本實現(xiàn)100萬以上人口城市中心城區(qū)公共交通站點500米全覆蓋，普通國道基本覆蓋縣城，國家高速公路基本覆蓋20萬以上人口城市等要求。

第三，建立健全保護、改善和治理現(xiàn)有公眾共用道路的法律制度和措施。由于各種原因，我國現(xiàn)有公眾共用道路受到了不同程度的污染、破壞和其他損害。鑒于此，應(yīng)當(dāng)通過法治建設(shè)，建立健全保護、改善和治理公眾共用道路，防止公眾共用道路退化或被污染、破壞的法律制度和措施，嚴格禁止并有效制止污染、破壞、侵占、損害公眾共用道路的行為。

第四，建立健全防止不當(dāng)減少（小）現(xiàn)有公眾共用道路數(shù)量和規(guī)模，保障基本公眾共用道路供給的法律制度和措施。因國家建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展和提高人民生活水平的需要而依法將某些公眾共用道路轉(zhuǎn)變?yōu)槭召M道路和專用道路（如軍事通道、某些大型企業(yè)事業(yè)單位的專用運輸線路等），有其必要性和正當(dāng)性。但是，公眾共用道路關(guān)系到公眾的切身利益，凡是將現(xiàn)有公眾共用道路轉(zhuǎn)變?yōu)槭召M道路或?qū)Ｓ玫缆返?，?yīng)當(dāng)經(jīng)過科學(xué)論證和環(huán)境影響評價，應(yīng)當(dāng)征求公眾意見。如果公眾堅決反對將公眾共用道路轉(zhuǎn)變?yōu)槭召M道路或?qū)Ｓ玫缆罚蛻?yīng)當(dāng)采取可以為公眾認可或接受的替代或補償措施（如再造相似的公眾共用道路等）。應(yīng)當(dāng)建立公眾共用道路總量控制制度，嚴格控制公眾共用道路被盲目轉(zhuǎn)化為私有專用道路，扭轉(zhuǎn)公眾共用道路總量急劇減少的趨勢。

第五，建立健全增加和鼓勵增加公眾共用道路的法律制度和措施。目前我國公眾共用道路較少，急需大幅度增加。對于個人、組織、單位將原本屬于本人、本組織、本單位的道路自愿轉(zhuǎn)變?yōu)楣姽灿玫缆返男袨?，國家、政府和社會?yīng)當(dāng)予以支持和鼓勵。例如，對于那些自動拆除圍墻、籬笆、鐵絲網(wǎng)、門卡、禁止通行牌而向公眾敞開其園區(qū)、礦區(qū)、廠區(qū)、河濱、海濱的行為，對于那些自動拆除哨卡、門卡而向公眾敞開道路的行為，都應(yīng)予以支持。

第六，建立健全有關(guān)公眾共用道路的法律責(zé)任制度和救濟制度。要明確違犯法律規(guī)定，污染、破壞、侵占、損害公眾共用道路或者轉(zhuǎn)變公眾共用道路的性質(zhì)和功能的行為的法律責(zé)任（包括行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任），明確規(guī)定公眾共用道路受到侵占或損害時的行政救濟、司法救濟和其他救濟措施。應(yīng)當(dāng)建立健全有關(guān)公眾共用道路的公益訴訟制度，保障公眾共用道路使用權(quán)的實現(xiàn)?？梢酝ㄟ^法律明確規(guī)定，對于違法侵犯公眾共用道路的行為，一切公民和單位都有權(quán)提起訴訟。

第七，建立健全有關(guān)公眾共用道路的管理體制、規(guī)劃制度、調(diào)查統(tǒng)計制度、信息公開和查閱制度，確保公眾共用道路與收費道路、專用道路的比例適當(dāng)、協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足公眾對公眾共用道路的需要。

第八，加強公共交通和公眾共用道路執(zhí)法，通過嚴格執(zhí)法緩解交通擁堵問題。公安交通管理部門對侵占公眾共用道路，亂設(shè)關(guān)卡、亂禁行、亂收費的行為，要嚴格依法查處。

注釋

①該規(guī)定系筆者依據(jù)“法國法律”（legifrance）網(wǎng)2009年11月20日公布的《法國民法典》文本翻譯而來，其法文原文是：Il est des choses qui n'appartiennent àpersonne et dont l'usage est commun àtous.Des lois de police règlent la manière d'en jouir.《法國民法典》（英文版）中對該規(guī)定的表述是：There are things which belong to nobody and whose usage is common to all.Public order statutes regulate the manner of enjoying them.②公眾共用物是指不特定多數(shù)人（即公眾）可以自由、直接、非排他性享用的東西。通俗地講，公眾共用物是每個人不經(jīng)其他人（政府、組織、單位和個人）批準(zhǔn)、同意，也不需要額外花錢（向他人交付專門使用費），就可以自由、直接、非排他性使用的東西。這里的“東西”可以是某個空間（地域、水域、空域、地下空間等），某種物體（環(huán)境要素、自然資源、自然景觀、自然遺跡和人文遺跡、建設(shè)工程、建筑設(shè)施、設(shè)備、產(chǎn)品等），以及某些物體的某項功能（保持水土、改善氣候、防沙、通氣、造氧、凈化、美化、綠化等生態(tài)功能、環(huán)境功能等）。③公眾可以自由、直接、免費、非排他性使用的道路可稱作公眾共用道路。那些需要經(jīng)過許可、同意或繳費，才能被直接使用的公共交通道路，不屬于公眾共用道路的范疇。④公眾共用物悲劇，是指因人們對公眾共用物的開發(fā)、利用和管理不當(dāng)而使公眾共用物的質(zhì)量嚴重退化、數(shù)量急劇減少，造成人身、財產(chǎn)、生態(tài)等方面的損害或阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展，并導(dǎo)致個人或單位的私有利益或?qū)Ｓ欣媾c公眾的共同利益發(fā)生尖銳沖突的情況。公眾共用物悲劇有兩大類：一類是因人為污染、破壞或其他原因而導(dǎo)致公眾共用物質(zhì)量嚴重退化所引起的悲劇，如環(huán)境污染、資源損壞、生態(tài)破壞等環(huán)境資源與生態(tài)問題。公眾交通道路、公眾交通工具質(zhì)量差，是這類悲劇的一種反映。另一類公眾共用物悲劇表現(xiàn)為公眾共用物被人為地排他性占有、利用或因其他原因而導(dǎo)致數(shù)量急劇減少所引起的悲劇。公眾共用道路數(shù)量少、面積小，公眾交通工具數(shù)量少，是這類悲劇的一種反映。造成公共交通擁堵等公共交通運輸問題的原因很多，現(xiàn)實中有些公共交通運輸問題（如交通肇事、故意犯罪所造成的公共交通問題）不屬于公眾共用物悲劇的范疇，而那些因道路數(shù)量少、面積小、質(zhì)量差而引起的交通擁堵問題大都屬于公眾共用物悲劇的范疇。⑤公眾共用道路使用權(quán)是指不特定多數(shù)人非排他性使用公眾共用道路的資格、自由和力量，通俗地講，是指每個公民都有不經(jīng)其他人批準(zhǔn)而自由進入或自由地非排他性使用公眾共用道路的權(quán)利。⑥社會調(diào)整機制又稱第三種調(diào)整機制，它通過非政府非營利組織，以社會輿論、社會道德、公眾參與等非行政、非市場、非法律規(guī)范的方式進行調(diào)整。⑦這里的治理機制既包括政府機制，也包括非正式、非政府機制，它強調(diào)政府組織與非政府組織、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)之間的合作以及政府管理與公眾參與的配合。根據(jù)全球治理委員會1995年發(fā)表的題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，治理的定義和含義如下：“治理是各種公共的或私人的機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和；它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和，并且利益主體采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程；它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種使人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也涉及私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。”⑧所謂善治（有人稱作良治），就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治是一種理想的治理機制，其主要特征是三種組織（行政性政府組織、營利性企業(yè)組織、非政府非營利組織）或三個部門（公共部門、私人部門、私人公域）對社會生活進行合作管理，體現(xiàn)了國家與社會之間的一種新型伙伴關(guān)系。善治的要素包括嚴明的法律制度（強調(diào)合法性）、清廉的官員（強調(diào)公信度）、很高的行政效率（強調(diào)有效性）、良好的行政服務(wù)（強調(diào)協(xié)調(diào)性）、公開的信息（強調(diào)透明性）、公眾參與（強調(diào)合作性）等。⑨一般而言，最適宜居住城市是指人類聚居所依賴的自然、經(jīng)濟、社會、文化等要素協(xié)調(diào)、均衡、可持續(xù)發(fā)展并能滿足人的共性和個性需求，環(huán)境宜人、生活舒適、經(jīng)濟繁榮、就業(yè)充分、教育發(fā)達、文化先進、社會和諧的城市。⑩《上海市城市交通白皮書》的內(nèi)容有四個特點：一是層次高，將過去的單項交通工程設(shè)計和專項交通規(guī)劃提升到綜合交通規(guī)劃和政策的有機結(jié)合層面。二是理念新，以滿足市民出行需求為根本出發(fā)點，在城市交通建設(shè)、運行、管理等環(huán)節(jié)充分體現(xiàn)以人為本的理念。三是系統(tǒng)性強，從注重單個交通系統(tǒng)拓展到解決各交通系統(tǒng)的整合問題，著力于城市交通一體化發(fā)展。四是內(nèi)容豐富，完整地提出了城市交通發(fā)展的戰(zhàn)略、目標(biāo)、任務(wù)和措施，做到了遠近結(jié)合、設(shè)施建設(shè)和交通管理兼顧。如《瑞典自然保護法》（1964年制定，1996年修訂）中就有多處（第16條、第17條、第24條等）關(guān)于不得妨礙公眾在公共地區(qū)自由活動的規(guī)定。

責(zé)任編輯：鄧林中州學(xué)刊2014年第10期構(gòu)建我國勞動者公益告發(fā)制度探析2014年10月中 州 學(xué) 刊Oct.，2014

第10期（總第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10